行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施問題研究

余姚市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 茅春紅

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施問題研究

余姚市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 茅春紅

2012年11月，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號文件印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范與管控，并要求自2014年1月1日起施行。這一規(guī)范的出臺(tái)結(jié)束了我過多年來行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏權(quán)威依據(jù)的狀態(tài)，同時(shí)也標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)管控理念在行政事業(yè)單位的引入與強(qiáng)化。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 規(guī)范實(shí)施 問題

一、引言

2011年，企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范在280家企業(yè)試點(diǎn)執(zhí)行，2012年1月1日，該規(guī)范在滬深主板上市公司全面實(shí)施。2012年11月，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號文件印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，這給目前低效率、滯后的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善和提速帶來了權(quán)威的依據(jù)，標(biāo)志著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系即將走向健全、高效。

《規(guī)范（試行）》的出臺(tái)，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，解決目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在理論以及實(shí)踐中非常滯后問題的需要。目前，各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在諸多問題，與企業(yè)相比十分滯后，對于工作效率、財(cái)產(chǎn)安全以及廉政建設(shè)有很大的影響，甚至影響到政府在民眾心目中的形象。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

目前來看，各級行政事業(yè)單位對于內(nèi)部管理以及控制的強(qiáng)化都比較注重，著力加強(qiáng)內(nèi)控制度的相關(guān)建設(shè)，規(guī)范工作程序，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的順利展開。但是同時(shí)也應(yīng)注意到，許多單位在內(nèi)部控制的相關(guān)建設(shè)中也存在著一些突出的問題。

(一)缺乏內(nèi)控觀念

較強(qiáng)的內(nèi)控觀念是內(nèi)部控制規(guī)范得以有效運(yùn)行的前提。整體來看，許多行政事業(yè)單位從領(lǐng)導(dǎo)到相關(guān)事業(yè)人員都缺乏內(nèi)部控制理論的基本認(rèn)識(shí)，內(nèi)部控制觀念淡薄，意識(shí)不到健全的內(nèi)部控制制度對于工作及業(yè)務(wù)的開展所帶來的積極效應(yīng)。

有些單位將上級財(cái)政部門的財(cái)政預(yù)算控制作為單位內(nèi)部控制，使得單位財(cái)務(wù)部門無法發(fā)揮監(jiān)督作用，形同虛設(shè)，甚至成為“小金庫”、“錢袋子”，而本單位的內(nèi)部控制制度無法建立或者草草了事。在另外一些建立了內(nèi)控制度的單位中，內(nèi)控制度的執(zhí)行卻流于形式，“有據(jù)不依，有章不循”現(xiàn)象屢見不鮮，或者是主體不能主動(dòng)參與到內(nèi)部控制制度的執(zhí)行以及管理中。更有甚者，對內(nèi)控制度產(chǎn)生抵觸情緒，認(rèn)為束縛了日常工作，阻礙了內(nèi)控制度的施行，這是長期缺乏制度管理所遺留的弊病，必須予以根除。

(二)內(nèi)控制度不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度主要包括預(yù)算、貨幣資金、收支、采購、資產(chǎn)、工程項(xiàng)目、債權(quán)債務(wù)以及經(jīng)濟(jì)合同等，相當(dāng)數(shù)量行政事業(yè)單位在這些規(guī)章制度方面建立的不夠全面不夠完善，在某些業(yè)務(wù)上出現(xiàn)漏洞，管理制度缺失，無法開展業(yè)務(wù)或者業(yè)務(wù)開展混亂，無據(jù)可依，無章可循 。例如，相當(dāng)數(shù)量單位目前尚未建立單獨(dú)的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，僅靠慣例進(jìn)行財(cái)務(wù)的運(yùn)作與管理。

管理粗放，內(nèi)控方法體系不健全，業(yè)務(wù)流程不合理，有些行政事業(yè)單位崗位責(zé)任制度分配職權(quán)不明確，導(dǎo)致權(quán)力過度集中或者工作職能重疊，一人多崗或者不相容崗位兼職現(xiàn)象存在，相互之間無法協(xié)調(diào)配套，使得業(yè)務(wù)的開展呈現(xiàn)出冗余的狀態(tài)，效率低下，負(fù)責(zé)人不明確，出現(xiàn)問題相互推諉，互踢皮球。

(三)財(cái)政業(yè)務(wù)不規(guī)范

行政事業(yè)單位財(cái)政業(yè)務(wù)不規(guī)范首先體現(xiàn)在基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，究其原因，大多是因?yàn)樨?cái)務(wù)人員內(nèi)控意識(shí)淡薄，專業(yè)素養(yǎng)低，專業(yè)能力差，不能很好的適應(yīng)以及滿足財(cái)務(wù)工作，從而導(dǎo)致一系列諸如出納人員兼管會(huì)計(jì)檔案保管和收入、費(fèi)用、債權(quán)債務(wù)賬目登記工作，交接時(shí)，接替人員未使用移交的會(huì)計(jì)賬簿，購買實(shí)物的原始憑證未能追加驗(yàn)收證明，借款憑據(jù)在收回借款時(shí)撤回以及計(jì)征憑證內(nèi)容不齊全等問題，使得財(cái)務(wù)賬目混亂，認(rèn)為增加業(yè)務(wù)量。

另外，行政事業(yè)單位財(cái)政業(yè)務(wù)不規(guī)范還表現(xiàn)在預(yù)算控制薄弱以及收支管理不嚴(yán)等方面。預(yù)算控制過繁或者過簡都對是使得預(yù)算失效的原因。過繁的預(yù)算規(guī)定導(dǎo)致主管人員對于本部門管理所需自由空間喪失，無法調(diào)動(dòng)員工積極性；過簡的預(yù)算規(guī)定又會(huì)存在相關(guān)部門自由度大大增加，甚至放任自流，虛假夸大預(yù)算款項(xiàng)。收支管理不嚴(yán)主要表現(xiàn)為任意擴(kuò)大開支標(biāo)準(zhǔn)和開支范圍，做不到?？顚Ｓ谩Ｉ踔链嬖谇闪⒚?、擠占專用款項(xiàng)或者挪作他用。行政事業(yè)單位由于在會(huì)計(jì)上不存在成本核算，因而疏于對實(shí)物資產(chǎn)的管理，盲目購買、重復(fù)購買以及攀比現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致辦公成本高、利用效率低等問題的發(fā)生。

(四)內(nèi)控措施不到位，監(jiān)管缺乏力度

雖然《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對于健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度問題做了相應(yīng)規(guī)定，但是在實(shí)施過程中，相關(guān)事業(yè)單位由于沒有健全的內(nèi)控制度，從而導(dǎo)致了管理上的困難，使得監(jiān)督難以落實(shí)，內(nèi)控成為紙上談兵，甚至一紙空文。另外需要注意的是，目前行政事業(yè)單位內(nèi)部的職能分配中，審查監(jiān)管部門和會(huì)計(jì)部門等處于同一行政級別，沒有有效的、具有權(quán)威性的監(jiān)督權(quán)力，不能獨(dú)立完成監(jiān)督審查任務(wù)。同時(shí)，公眾對于行政事業(yè)單位也難以進(jìn)行有效的監(jiān)督，使得監(jiān)督制度流于形式卻無法發(fā)揮其職能；另一方面，外部監(jiān)督缺乏單位內(nèi)部控制健全性和有效性的監(jiān)督檢查，行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量財(cái)政、審計(jì)部門也大多偏重于對單位財(cái)政資金運(yùn)用的合法性、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，而忽視被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行等方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性檢查，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系失去外部推動(dòng)力和約束機(jī)制；同時(shí)，忽視內(nèi)部控制制度與考核掛鉤的監(jiān)督機(jī)制，形成重考核、輕內(nèi)控的現(xiàn)象。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

2012年11月，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號文件印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)提供了科學(xué)依據(jù)，雖然《規(guī)范（試行）》尚不完善，有待健全，但是對于各單位加快進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)仍然有極大的指導(dǎo)意義，符合時(shí)代的要求以及現(xiàn)實(shí)工作的需要。各建設(shè)主體應(yīng)當(dāng)積極結(jié)合各單位實(shí)際情況，按照《規(guī)范（試行）》的要求，對本單位內(nèi)控建設(shè)進(jìn)行耐心細(xì)致的梳理、研究以及探討。

(一)強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)觀念

良好的內(nèi)控觀念是內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。單位負(fù)責(zé)人在整體單位內(nèi)控體系中居主導(dǎo)地位，加強(qiáng)對單位負(fù)責(zé)人及領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控觀念的建立，對于加快本單位內(nèi)控建設(shè)具有重要的作用，要樹立其作為責(zé)任主體的意識(shí)。各級財(cái)政部門還應(yīng)當(dāng)組織人員對《規(guī)范（試行）》進(jìn)行學(xué)習(xí)，聘請專業(yè)人員進(jìn)行解讀、指導(dǎo)。各單位應(yīng)結(jié)合自身情況，制定適合本單位的內(nèi)控建設(shè)方案，確定建設(shè)進(jìn)程日程表，加快內(nèi)部控制建設(shè)。內(nèi)部控制建設(shè)要求全員參與，應(yīng)將內(nèi)控觀念深入人心，為構(gòu)建全方位的內(nèi)控監(jiān)督體系奠定思想基礎(chǔ)，培養(yǎng)良好的內(nèi)控意識(shí)和內(nèi)部控制環(huán)境。

(二)完善內(nèi)部控制制度建設(shè)

各單位在推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對薄弱環(huán)節(jié)和重要崗位的內(nèi)控建設(shè)，堅(jiān)持以制度管理人，以制度管理事務(wù)，確保責(zé)任到人，使各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)構(gòu)成一個(gè)控制手段、技術(shù)以及方式等相對完整的內(nèi)控體系?！兑?guī)范（試行）》中明確要求，各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作，這使得內(nèi)控建設(shè)的推進(jìn)有了有力的組織保障。各單位應(yīng)抓緊時(shí)間成立內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組并確定牽頭部門，單位一把手任領(lǐng)導(dǎo)組長，這對于建立單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離機(jī)制，健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制，實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度都具有關(guān)鍵作用和積極的推動(dòng)意義。

(三)規(guī)范財(cái)政業(yè)務(wù)，加強(qiáng)預(yù)算控制

《規(guī)范（試行）》瞄準(zhǔn)財(cái)政業(yè)務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及合同管理等六項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)控制。各單位財(cái)政部門應(yīng)建立健全相關(guān)管理制度，對于目前業(yè)務(wù)流程進(jìn)行認(rèn)真梳理分析，控制其中的風(fēng)險(xiǎn)流程，整合優(yōu)化整體業(yè)務(wù)流程，針對各項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)制定相應(yīng)的對策和方案。在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的事前、事中、事后貫穿制衡機(jī)制，消除頻繁追加預(yù)算、報(bào)銷流程中事后“實(shí)報(bào)實(shí)銷”等審批制度現(xiàn)象。加強(qiáng)規(guī)范行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，對會(huì)計(jì)人員會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范進(jìn)行培訓(xùn)教育，并建立對會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查制度，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。

在整個(gè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)中，加強(qiáng)預(yù)算編制、分析、執(zhí)行以及考核等環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督，建立預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算的編制，在執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)預(yù)算的剛性約束，防止隨意超預(yù)算，擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為發(fā)生。

(四)建立有效監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種。各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)首先建立內(nèi)部審計(jì)以及自我評估制度，建立和落實(shí)內(nèi)部考核監(jiān)督責(zé)任制。將內(nèi)控責(zé)任落實(shí)到具體部門以及個(gè)人，并納入崗位職責(zé)考核范圍，督促單位和個(gè)人自覺執(zhí)行。其次，對于外部監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化財(cái)政、審計(jì)部門、專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)對內(nèi)控制性效果進(jìn)行監(jiān)督，建立信息公示制度，增強(qiáng)信息透明度。第三，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)合理的考核體系以及考核指標(biāo)，激勵(lì)職工參與內(nèi)控工作，對違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

四、結(jié)束語

內(nèi)控建設(shè)不能一蹴而就，但是也不能停滯不前，《規(guī)范（試行）》的出臺(tái)給行政事業(yè)單位加快建立內(nèi)部控制建設(shè)帶來了福音，各單位應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)定，加快建立健全內(nèi)部控制制度，促進(jìn)單位健康發(fā)展，樹立在公眾中的良好形象。

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