土地征用補償標準研究

葉新霞 張仁田 程建華

（江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司，江蘇 揚州 225009）

1 我國目前所采取的征地補償測算標準

我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。

征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；征用耕地的安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，但是，每公頃被征用耕地的安置補助費最高不得超過被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍。

2 現(xiàn)階段補償測算制度的缺陷和不足

（1）以產(chǎn)值作為征地補償測算標準綜合性較差

我國《土地管理法》規(guī)定征地補償按照土地被征用前3年平均產(chǎn)值的若干倍來計算。以土地平均年產(chǎn)值作為補償標準極不合理，因為它沒有考慮到土地的特征，年產(chǎn)值不能體現(xiàn)土地的潛在價值。隨著我國農(nóng)業(yè)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種值結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植手段趨向科技化，使得不同農(nóng)作物種類之間、不同種植手段之間和不同地塊之間的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值差別很大。土地的產(chǎn)值往往是以資金技術(shù)和勞務(wù)的高投入為代價的，我們在確定某地塊征用補償費用標準時，不能只算產(chǎn)值，而不算產(chǎn)值的投入和成本，也不能對那些采取高科技、高投入的生產(chǎn)者簡單地采取平均產(chǎn)值的辦法計算補償費用，這對于他們的高投入、高技術(shù)是一種否定，而應(yīng)該區(qū)別對待［1］。

（2）征地補償標準偏低，忽視市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律

我國現(xiàn)行征地補償費采取的基本原則是：依法按照被征用土地的原用途及農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)行產(chǎn)量給予補償，保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不下降。這種純粹的補償關(guān)系沒有考慮土地對農(nóng)民承擔的生產(chǎn)資料和社會保障功能，沒有充分體現(xiàn)土地的潛在收益和利用功能，這在計劃經(jīng)濟體制下是合理和適用的，也為農(nóng)民和社會各界所廣泛接受。但如今，中國已經(jīng)建立了市場經(jīng)濟體制，大多數(shù)生產(chǎn)要素，甚至包括城市土地（劃撥的土地除外），均采取市場機制配置，按市場價格進行交換，而唯獨農(nóng)村集體土地還繼續(xù)采用計劃經(jīng)濟模式下的配給制征用和若干倍耕地年產(chǎn)值的補償思路，這無疑剝奪了農(nóng)民對土地的大部分收益［2］。

（3）征地補償范圍太窄，不能全面體現(xiàn)土地的價值

我國土地征用補償?shù)姆秶ㄍ恋匮a償費、安置補助費、青苗及附著物補償費等幾項，在征用目的合法的前提下，土地征用都應(yīng)給予被征地單位“公平合理”的補償。也就是說，雖然國家為了公共利益可以強迫取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)，但國家還是應(yīng)保障公民的合法財產(chǎn)權(quán)，要將財產(chǎn)保障轉(zhuǎn)換為財產(chǎn)價值保障，至少要提供合乎財產(chǎn)存續(xù)的價值。國家有義務(wù)保障公民的人身、財產(chǎn)的安全，造成侵害的要給予賠償或補償，這已成為共識。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為社會公共利益作出特別犧牲的情形下，國家盡可能給予其價值補償是應(yīng)該的，而且是必要的。目前的補償范圍雖然在一定程度上補償了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人的損失，但離“公平合理”和“適當”的要求還是有一定差距。“公平合理”、“適當”原則在不同的時代背景下有不同的要求。我國已進入社會主義市場經(jīng)濟階段，土地作為資源資本和資產(chǎn)并重的觀念已深入人心。在注重權(quán)屬安全的同時，人們更注重土地的實際利用價值，更注重其經(jīng)濟價值。因而國家在處理征地時，也應(yīng)更注重其價值的補償。目前的土地征用補償范圍無法達到這一要求，不僅沒有將那些難以量化的非經(jīng)濟上的附帶損失列入補償?shù)姆秶?，而且把那些可以量化的財產(chǎn)上的損失，如殘余地、相鄰地的損害、經(jīng)營損失、租金損失等通常所受的損失以及其他因征地所導(dǎo)致的必要費用等未列入補償?shù)姆秶?，亦即未充分考慮因征地而給農(nóng)民帶來的福利損失、安定損失、少數(shù)殘存損失和事業(yè)損失等因素。

3 完善我國征地補償標準的幾點建議

（1）用綜合因素法取代產(chǎn)值倍數(shù)法，提高測算標準的市場化因素

單一的產(chǎn)值倍數(shù)法已不能適應(yīng)如今的社會要求，而采用多種測算方法綜合評價已逐步成為未來征地補償測算的趨勢。其它測算方法包括：收益還原法、市場比較法、假設(shè)開發(fā)法等多種方法。測算時可以采取以上方法計算，也可以根據(jù)本地區(qū)實際情況采用其它合適的方法進行測算。征地地區(qū)片價原則上應(yīng)在至少兩種以上方法測算結(jié)果的基礎(chǔ)上綜合平衡確定。此外，應(yīng)著重將市場化因素融入到整個測算體系中，使所征用的土地能夠按照最佳最有效使用原則利用，從而提高土地資源配置的效率。同時，應(yīng)更多地引入談判機制，由用地單位和農(nóng)民集體、農(nóng)民自行談判研究補償安置費。

（2）擴大征地補償范圍

現(xiàn)行土地征用補償標準只包括了因征地給農(nóng)民造成的直接經(jīng)濟損失，沒有考慮因征地而給農(nóng)民造成的間接經(jīng)濟損失，而且我國農(nóng)村目前尚未建立有效的社會保障制度，農(nóng)村發(fā)展的社會福利主要靠土地來實現(xiàn)，土地征用時應(yīng)把這一因素考慮進來。我國有安土重遷的傳統(tǒng)，土地的失去將導(dǎo)致安定的無保障狀態(tài)，因而征用時也應(yīng)考慮這一因素。農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)既是農(nóng)民重要財產(chǎn)權(quán)，又是農(nóng)民的勞動權(quán)、社會保障權(quán)的依托，土地征用就意味著以上權(quán)利的喪失，因此，對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)要單獨予以充分補償。少數(shù)殘存損失是指：征用了屬于同一個土地使用權(quán)人的一部分，從而造成其他土地的價格下降或其他的損失。事業(yè)損失指的是兩方面：一方面農(nóng)民從事的事業(yè)原來是農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在失去土地要另行就業(yè)，這對被征戶來說就是一家求生存的事業(yè)如何重建的損失；另一方面該土地從農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，因征用土地被公共事業(yè)開發(fā)產(chǎn)生噪音、廢氣、水質(zhì)污染等造成的損害。這二者都是因土地征用而造成的直接損失，應(yīng)在補償范圍之內(nèi)［3］。綜上所述，筆者認為，我國征地補償?shù)姆秶鷳?yīng)包括：土地補償費、安置補助費、青苗和附著物補償費、少數(shù)殘存補償費、事業(yè)損失補償費、最低生活保障費和福利損失補償費等幾項。

（3）妥善處理被征地農(nóng)民的安置問題，改貨幣化安置為多種途徑安置

純貨幣化安置無法從長遠的角度上解決農(nóng)民的安置問題。農(nóng)民在耗盡有限的安置補助費后，自身能力素質(zhì)的有限和匱乏職業(yè)技能的訓(xùn)練，將會使他們面臨最嚴重的生存問題。

為了保障農(nóng)民的生活權(quán)利，可以在貨幣化安置的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)的情況，進行多種途徑的安置，包括：①就業(yè)安置。為充分幫助農(nóng)民進行再就業(yè)，可進一步建立以下機制：a.建立被征地勞動力市場就業(yè)援助和失業(yè)保險機制；b.鼓勵各類企業(yè)使用被征地勞動力就業(yè)的優(yōu)惠政策；c.鼓勵被征地勞動力自主就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。②留地安置。即：政府在被征收的土地上劃出一部分土地來留給農(nóng)民自由支配，農(nóng)民可發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)解決就業(yè)問題，亦可分享周圍土地升值帶來的潛在效益，從多方面為失地農(nóng)民提供可行的保障。③入股安置。通過將土地資源進行股份化的方式，可以使農(nóng)民參與土地利益分配，實現(xiàn)土地權(quán)益，但這種方法也同樣具有一定的風險度。④實施社會保障制度。針對部分被征地農(nóng)民存在著短期消費、不合理使用征地補償費等現(xiàn)象，各級政府部門要引導(dǎo)農(nóng)民合理使用補償安置費，其中有效的方法之一就是將一定比例的征地補償費作為社會保障基金，用于被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險及醫(yī)療保險，將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系，使被征地農(nóng)民的基本生活有所保障。

4 征地補償標準的測算方法

目前征地補償標準的測算方法主要有：收益還原法、市場比較法、收益倍數(shù)法、假設(shè)開發(fā)法等。

（1）收益還原法

收益還原法是以土地收益價格為理論依據(jù)，將待估農(nóng)用地在未來每年預(yù)期的純收益以一定的還原率統(tǒng)一還原為評價時日總收益的一種方法。其計算公式為：

式中：

P—土地價格；

a—土地年純收益；

r—土地還原率；

n—土地使用年期。

農(nóng)用地價格，按照最高最佳使用原則，重點是進行耕地價格的評估。由于耕地的所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，征地將使其土地所有權(quán)發(fā)生永久性轉(zhuǎn)移，由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。被征耕地價格的計算公式就轉(zhuǎn)化為：

式中：

P—單位面積耕地的地價；

a—單位面積耕地取得的純收益，a＝總收益-總費用；

r—土地收益還原率。

耕地總收益主要通過市場調(diào)查確定其產(chǎn)值；耕地總費用包括耕地基本配套設(shè)施的費用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年經(jīng)常性費用兩種，耕地基本配套設(shè)施的費用主要包括溝、渠、田、林、路配套費用等；生產(chǎn)年經(jīng)常性費用包括苗種費、肥料費、水費、人工費、機工費、農(nóng)藥費、農(nóng)田水利設(shè)施維修費和有關(guān)利息等。

（2）市場比較法

市場比較法是把每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作一個評估對象，根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)已發(fā)生征地案例的實際補償標準，通過比較修正求取。其基本公式為：

式中：

P—待定鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地補償標準；

R—征地案例標準；

Q—區(qū)域因素修正系數(shù)；

G—個別因素修正系數(shù)；

T—時間修正指數(shù)。

（3）收益倍數(shù)法

收益倍數(shù)法是收益還原法的拓展，在還原利率不變的條件下，土地的價格與土地的純收益呈現(xiàn)正相（比）關(guān)系，而土地純收益同時又與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值呈正相（比）變化，從而土地價格就表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的若干倍［4］。近年來，非農(nóng)建設(shè)征收農(nóng)民集體的補償費呈逐步提高的趨勢，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（包括水利水電建設(shè)項目）的征地補償費有了較大程度的提高。根據(jù)這一發(fā)展趨勢，各地在確定補償倍數(shù)時，土地補償費和安置補助費兩項之和原則上不得低于16倍，且不能大于30倍。

（4）假設(shè)開發(fā)法

根據(jù)假設(shè)開發(fā)法原理，征地補償標準可用下式表示：

征地補償標準=土地價格-土地開發(fā)成本-利息-利潤-稅費-土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移增值-土地用途變換增值

上式中，土地價格表示正常市場的土地價格或政府的出讓價格；土地開發(fā)成本是把生地開發(fā)為熟地的費用。

具體測算某個單元的補償標準時，建議先采用上述四種方法分別測算出一個補償標準，再采用常用的德爾菲法或?qū)哟畏治龇y算出該單元最終的補償標準。

［1］劉衛(wèi)東，彭 俊.征地補償費用標準的合理確定.中國土地科學(xué).2006，20（1）：7-11

［2］劉衛(wèi)東，樓立明.對中國土地征用及其管理現(xiàn)狀反思.浙江大學(xué)學(xué)報：農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)版.2004，30（1）：63-68

［3］沈守愚.土地法學(xué)通論.北京:中國大地出版社，2004.45-47

［4］閆天龍，曹熙平.土地估價指南.北京：機械工業(yè)出版社，2004.94-130