公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的認(rèn)知偏差與路徑探析

馬哲軍

作者：中共湖北省委黨校常務(wù)副校長(zhǎng)

黨的十八大報(bào)告指出，要深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防止腐敗。十八大閉幕后，中央政治局常委、中紀(jì)委書(shū)記王岐山即在北京主持召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的意見(jiàn)與建議，指出要研究并實(shí)施制度創(chuàng)新，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度，因?yàn)橥踽街鞒謱?zhuān)家座談會(huì)時(shí)專(zhuān)家的建言以及廣東試點(diǎn)的消息而引起社會(huì)公眾高度關(guān)注。

一

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度（Property Declaration System），是指國(guó)家公職人員依照規(guī)定的期限和方式向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)規(guī)定范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)并接受其監(jiān)督檢查的制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為民主政治的機(jī)制之一，已被當(dāng)今國(guó)際社會(huì)普遍作為監(jiān)督政府及其官員廉潔從政的重要舉措，是得到世界公認(rèn)的“終極反腐利器”，素有“陽(yáng)光法案”之稱(chēng)。

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)首次提出是在1987年。由于這項(xiàng)改革涉及的主體是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，因此從一開(kāi)始就伴隨著各種討論和爭(zhēng)議。1994年，全國(guó)人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃。1995年和1997年，中共中央先后頒布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告的規(guī)定》，首次要求縣處以上領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)收入等重大事項(xiàng)，接受社會(huì)監(jiān)督。2000年和2001年，中紀(jì)委要求省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部首先實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度。2004年以后，中央有關(guān)部門(mén)在多個(gè)文件、規(guī)定中對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)進(jìn)行重申。2010年7月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。從2009年開(kāi)始，新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高縣、重慶江北區(qū)、湖南瀏陽(yáng)、寧夏銀川、廣東廣州等一些市縣相繼“破冰試水”，作了有益的前期探索。

從總體上看，目前我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推進(jìn)工作形式大于內(nèi)容，有效遏制腐敗的最終目的與社會(huì)公眾期盼相去甚遠(yuǎn)，改革沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。產(chǎn)生這種狀況的原因固然很多，但認(rèn)知偏差和共識(shí)難以形成是重要原因。

認(rèn)知偏差一：現(xiàn)階段推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度時(shí)機(jī)不成熟。有學(xué)者認(rèn)為，推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度成功的國(guó)家和地區(qū)大都市場(chǎng)化程度比較高，各項(xiàng)制度和法律法規(guī)比較健全。我國(guó)改革開(kāi)放才30多年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在逐步建立和完善，現(xiàn)階段實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基礎(chǔ)條件，如金融實(shí)名制、現(xiàn)金流通、財(cái)產(chǎn)登記、監(jiān)管等制度目前還不完善，境外資產(chǎn)、珠寶、古董等財(cái)產(chǎn)的技術(shù)清查和核算更是一片空白。還有人認(rèn)為，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法雖有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)，但現(xiàn)階段可操作性還不夠成熟，現(xiàn)有的銀行信息體系、司法制度和方式、社會(huì)監(jiān)督體系直接制約了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)際操作。銀行信息體系不完備，就無(wú)法確知官員的財(cái)產(chǎn)動(dòng)向和相關(guān)信息；司法制度和方式不先進(jìn)，則無(wú)法確保對(duì)官員財(cái)產(chǎn)的調(diào)查制度得以落實(shí)；社會(huì)監(jiān)督體系有漏洞，則財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度再完善，腐敗者也完全可以規(guī)避這些制度。還有研究者認(rèn)為，我國(guó)在公職人員收入透明化方面積弊很深，有相當(dāng)多灰黑色收入難以定性和界定。草率實(shí)行財(cái)產(chǎn)公示制度必然觸動(dòng)許多“既得利益”，會(huì)使其成為政改的阻力者和對(duì)立面。為減少執(zhí)行阻力、取得扎實(shí)成效，只能循序漸進(jìn)、先易后難、分步實(shí)施。也有人認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)和加強(qiáng)輿論監(jiān)督能夠彌補(bǔ)配套措施不完備的問(wèn)題，配套制度不能成為拖延財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立的理由或借口。

認(rèn)知偏差二：侵犯公職人員個(gè)人及家庭隱私。推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，必然涉及公職人員的家庭成員、婚姻狀況、家庭財(cái)產(chǎn)等個(gè)人隱私。隱私權(quán)是公民權(quán)利的基本內(nèi)容。中國(guó)傳統(tǒng)文化講究含蓄、內(nèi)斂，反對(duì)張揚(yáng)、顯擺。特別是隨著社會(huì)發(fā)展，新的利益群體出現(xiàn)和兩極分化的日趨嚴(yán)重，“仇富”“仇官”進(jìn)一步加重公職人員公開(kāi)財(cái)產(chǎn)的心理負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)集體抵制。十屆全國(guó)人大代表王杰主持的一項(xiàng)調(diào)查顯示，97%的官員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度持反對(duì)意見(jiàn)。而人民網(wǎng)的一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，90.1%的公眾認(rèn)為有必要實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度?！懊瘛焙汀肮佟敝g截然對(duì)立的態(tài)度，正是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度20多年“難產(chǎn)”的重要原因。但現(xiàn)代民主政治強(qiáng)調(diào)公法優(yōu)先和公共利益優(yōu)先，要求公職人員不能以自己擁有隱私權(quán)對(duì)抗社會(huì)公眾的知情權(quán)，抗拒財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

認(rèn)知偏差三：影響政黨威權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)正處在加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的特定歷史時(shí)期，公職人員消極腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出階段性多發(fā)、高發(fā)態(tài)勢(shì)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，在公職人員和公眾之間信任度缺乏、共識(shí)尚未形成的社會(huì)變革時(shí)期，推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，必然存在著一定的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。特別是在當(dāng)前收入分配差距拉大，社會(huì)弱勢(shì)群體生存權(quán)益保障不力的情況下，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施，勢(shì)必會(huì)查出一批一定級(jí)別的官員巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明的典型案例，必然在社會(huì)上引起強(qiáng)烈震動(dòng)，使執(zhí)政黨的權(quán)威和公信力受到巨大挑戰(zhàn)，直接使民眾對(duì)公職人員產(chǎn)生信任危機(jī)。還有人擔(dān)心，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施，會(huì)迫使少數(shù)官員將大量不能說(shuō)明合法理由的資金財(cái)產(chǎn)想方設(shè)法轉(zhuǎn)移國(guó)外，造成巨額資金外流，嚴(yán)重影響和干擾國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

認(rèn)知偏差四：難以產(chǎn)生實(shí)際成效。有學(xué)者認(rèn)為，頒布黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)的規(guī)定，目的是為了通過(guò)申報(bào)了解縣處以上領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)收入變動(dòng)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)或預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)之便謀取私利的問(wèn)題。但通觀這項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行情況不難發(fā)現(xiàn)，它缺少最重要的一項(xiàng)內(nèi)容，就是如何核實(shí)申報(bào)者申報(bào)的真實(shí)性以及受到何種懲戒。這項(xiàng)規(guī)定已執(zhí)行十多年，被譽(yù)為我國(guó)目前“執(zhí)行得最好但效果最差”的規(guī)范性文件。因?yàn)榈侥壳盀橹?，我?guó)還沒(méi)有一起是因?yàn)樽约荷陥?bào)而被揭發(fā)出來(lái)的腐敗案件。這樣的制度不僅不能遏制腐敗，而且還讓公眾甚至官員對(duì)反腐失去信心。

總之，以上四種認(rèn)知偏差已經(jīng)或正在成為影響財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施的重大阻力，必須加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和教育糾偏，擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)，為推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度營(yíng)造良好氛圍。

二

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，作為“舶來(lái)品”是被實(shí)踐證明有效醫(yī)治腐敗毒瘤的一劑“良藥”。這項(xiàng)“終端反腐”在國(guó)外已生根發(fā)芽、逐漸成熟，但在我國(guó)卻出現(xiàn)“水土不服”。我們不能照搬照抄，必須緊密結(jié)合國(guó)情黨情干情，以更大的政治勇氣和智慧，在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)注重配套跟進(jìn)，在堅(jiān)持原則方針的同時(shí)注重靈活實(shí)施，確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度穩(wěn)步實(shí)施、整體推進(jìn)，有效促進(jìn)干部清正、政府清廉、政治清明。

一要提高全社會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的認(rèn)知水平。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，認(rèn)知是執(zhí)行的前提。必須深刻認(rèn)識(shí)到，實(shí)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是世界政治文明發(fā)展潮流，是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和深化政治體制改革的必然選擇，契合了公共信息披露的精神，彰顯了現(xiàn)代法治的理念，體現(xiàn)了公眾知情權(quán)的保護(hù)，奠定了社會(huì)和諧的基石，因應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的歷史機(jī)遇，表現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家國(guó)際義務(wù)的履行。必須全面分析社會(huì)各階層尤其是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度利益相關(guān)方的認(rèn)知情況，尊重民意，因勢(shì)利導(dǎo)，有針對(duì)性地進(jìn)行輿論引導(dǎo)和教育培訓(xùn)，凝聚更多共識(shí)，減少推行阻力。一方面，要全面提高社會(huì)各層面對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)注了解程度，提升民意支持度，以社會(huì)輿論倒逼有關(guān)決策部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真執(zhí)行和改進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；另一方面，要突出加強(qiáng)對(duì)公職人員的宣傳教育，培育公職人員的公共服務(wù)精神，重塑財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的公共價(jià)值，提升公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)整體認(rèn)知水平，加大警示教育力度，選取一些不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)的反面典型進(jìn)行曝光，宣傳其抵制監(jiān)督、越陷越深的嚴(yán)重后果，讓公職人員受到震撼，強(qiáng)化不申報(bào)即違法的心理暗示效應(yīng)。

二要完善配套法律法規(guī)和制度。必須盡快制定《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。要進(jìn)一步完善《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，修改相關(guān)法律，引入刑罰機(jī)制，切實(shí)將無(wú)正當(dāng)理由拒絕申報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、代報(bào)等不良行為納入刑罰處置范圍，設(shè)立相關(guān)罪名，加大懲處力度，增強(qiáng)法治權(quán)威。徒法不足以自行，推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，僅靠《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》難以發(fā)揮作用，必須跟進(jìn)相關(guān)配套制度。推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料公開(kāi)制度。引入信息公開(kāi)機(jī)制，發(fā)揮新聞媒體和公眾為主體的社會(huì)監(jiān)督力量在領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的作用，使領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在預(yù)防腐敗方面發(fā)揮切實(shí)的作用。建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)舉報(bào)制度。界定舉報(bào)范圍、條件、程序、對(duì)象以及對(duì)舉報(bào)者的保護(hù)規(guī)則，試行信訪舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，探索專(zhuān)項(xiàng)舉報(bào)，完善實(shí)名舉報(bào)，嘗試網(wǎng)上舉報(bào)，建立舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)。完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)責(zé)制度。明確問(wèn)責(zé)主體，解決“由誰(shuí)問(wèn)”的問(wèn)題；明確問(wèn)責(zé)對(duì)象，解決“向誰(shuí)問(wèn)”的問(wèn)題；明確問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，解決“問(wèn)什么”的問(wèn)題；明確問(wèn)責(zé)程序，解決“怎么問(wèn)”的問(wèn)題；明確問(wèn)責(zé)處置，解決“怎么辦”的問(wèn)題。加大問(wèn)責(zé)處置力度，對(duì)不按時(shí)報(bào)、不如實(shí)報(bào)、隱瞞不報(bào)和不按組織要求答復(fù)等行為，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)或調(diào)整工作崗位、免職等處理，構(gòu)成違規(guī)違紀(jì)違法的，依規(guī)依紀(jì)依法進(jìn)行處置。

三要建立全覆蓋的監(jiān)督機(jī)制。改進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)督方式。必須通過(guò)政府機(jī)關(guān)網(wǎng)站、新聞媒體、機(jī)關(guān)公告欄等多種平臺(tái)，建立統(tǒng)一的信用網(wǎng)絡(luò)，公開(kāi)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息，方便公眾自行查閱，最大限度地讓公眾擁有知情權(quán)。健全公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)督配套措施。完善金融實(shí)名制度、信用保障號(hào)碼制度、房產(chǎn)實(shí)名制度、反洗錢(qián)等制度，允許反腐專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)在法定制度框架內(nèi)建設(shè)公職人員廉潔從政信息平臺(tái)，建立公職人員信用臺(tái)賬，共享、核查、分析此類(lèi)信息。加強(qiáng)技術(shù)反腐，提高科技含量。將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)貫穿于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施全過(guò)程，發(fā)揮電子信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、嚴(yán)謹(jǐn)化和精確化等特點(diǎn)，將公職人員權(quán)力運(yùn)行和財(cái)產(chǎn)申報(bào)過(guò)程固化于信息系統(tǒng)中。通過(guò)電腦程序設(shè)定科學(xué)合理的實(shí)施流程，實(shí)現(xiàn)各工作程序與環(huán)節(jié)的無(wú)縫對(duì)接，通過(guò)“時(shí)時(shí)在線”的監(jiān)督和“防火殺毒”的處置，壓縮誘發(fā)不廉潔行為發(fā)生的“灰色空間”，及時(shí)彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施中的漏洞、死角和盲區(qū)，用現(xiàn)代科技護(hù)航財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推進(jìn)。同時(shí)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮監(jiān)督合力，確保公職人員的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，確保公職人員的財(cái)產(chǎn)在監(jiān)督下合法。

四要先行試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度直接面對(duì)的是“政治之癌”——腐敗，按照中國(guó)國(guó)情和公權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的完成主體與執(zhí)行對(duì)象都是公職人員，整個(gè)實(shí)施過(guò)程也是體制內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，不可能畢其功于一役。必須綜合考量政治上的復(fù)雜性、實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)性和推廣的可操作性，以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，采取更加務(wù)實(shí)靈活的推行策略，由點(diǎn)到面的方式先行試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。比如，出席過(guò)王岐山主持的專(zhuān)家座談會(huì)的著名反腐專(zhuān)家、北京航空航天大學(xué)教授任建明提出建立“廉政特區(qū)”，建議中央授權(quán)，選擇內(nèi)地?cái)?shù)個(gè)地區(qū)作為能夠深入、綜合地推進(jìn)反腐敗改革的試驗(yàn)區(qū)，在區(qū)內(nèi)建立獨(dú)立性更強(qiáng)、權(quán)力更大的反腐機(jī)構(gòu)，使它們能夠在全國(guó)率先取得反腐敗成功。這些“試驗(yàn)區(qū)”，享受推進(jìn)反腐敗改革的政治特權(quán)，可以大膽實(shí)驗(yàn)，類(lèi)似于改革開(kāi)放初期的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。待時(shí)機(jī)成熟再全面推廣，以徹底改變目前腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)。再比如，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)李永忠認(rèn)為，通過(guò)公示官員財(cái)產(chǎn)漸漸實(shí)現(xiàn)零容忍，有兩種辦法：一種辦法是，公示從“兩新”（新提拔、新后備）干部開(kāi)始，一步步將一杯比較渾濁的水，通過(guò)不斷加入新的清廉增量，來(lái)降低或逐步擠出腐敗存量。最好先選取部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)；另一種方法，叫有條件的部分赦免。腐敗分子將收受的全部賄賂匿名清退了，并在案發(fā)后經(jīng)查實(shí)退回的贓款與實(shí)際情況相吻合，即可得到赦免。這可減輕腐敗者對(duì)反腐的抵抗，以換取他們對(duì)政治體制改革的支持。老百姓并不愿意這樣做，希望一定要判刑，這種辦法當(dāng)前也受到輿論普遍反對(duì)。但“絕不赦免”適用于“零容忍”的清廉國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)“腐敗呆賬”也很?chē)?yán)重，“絕不赦免”必然造成舊的存量無(wú)法解決，新的存量迅速累積。這些建設(shè)性的反腐建議，需要深入研究，并在實(shí)踐中不斷修正和完善。