激勵(lì)千萬官員

王志浩

我們有幸到訪湖北省紅安縣，渣打銀行參與了一個(gè)為當(dāng)?shù)乜h級(jí)干部開展的培訓(xùn)項(xiàng)目。紅安（原黃安）是革命老區(qū)，是紅軍將領(lǐng)、前國家主席李先念的故鄉(xiāng)。李先念在1976年粉碎“四人幫”中發(fā)揮了作用。當(dāng)?shù)亟ㄓ欣钕饶罴o(jì)念館，放映其生平的影片。據(jù)館內(nèi)講解員介紹，李先念主管中國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政工作時(shí)警告子女稱，如果誰敢去經(jīng)商，他會(huì)打斷他們的腿。

之所以記錄這次旅行，因?yàn)榇诵幸姷降墓賳T位于中國政府政策和經(jīng)濟(jì)增長的一線，他們出讓土地，應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)庫存過剩；他們游說上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，吸引私人投資；他們要應(yīng)付數(shù)不清的上級(jí)無暇理會(huì)的日常糾紛。與他們的交談把我們拉回近來經(jīng)常思考的一個(gè)問題：今天地方官員受到的激勵(lì)究竟是什么？在中國，國家擁有的廣泛權(quán)力及政府與企業(yè)的緊密關(guān)系使得了解地方官員對(duì)于看懂中國經(jīng)濟(jì)尤其重要。

中國式官員考核

中央和省級(jí)政府制定的績效考核體系是激勵(lì)機(jī)制的核心，地方官員應(yīng)該有動(dòng)機(jī)去做能夠使自己獲得晉升的事情。但是，我們發(fā)現(xiàn)如何獲得晉升的標(biāo)準(zhǔn)答案——推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，這是績效考核的最主要部分——并不十分準(zhǔn)確，雄心勃勃的地方官員還有很多考量因素：財(cái)政收入、其他形式的收入、與上級(jí)的關(guān)系、建設(shè)項(xiàng)目等。因此，要想理解地方官員行為的驅(qū)動(dòng)因素，不僅僅要看績效考核體系。

在對(duì)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行深度研究的基礎(chǔ)上，加拿大多倫多大學(xué)王惠玲顯示了績效考核內(nèi)容如何給經(jīng)濟(jì)制造混亂。她指出，不論地方的原有條件如何，所有地方官員都被激勵(lì)抓增長， 也就是本地經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了增長，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻沒有，那些不適合搞工業(yè)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非但未能實(shí)現(xiàn)增長，反而陷入債務(wù)泥潭。

香港科技大學(xué)龔啟圣教授研究了1664個(gè)縣5000位縣級(jí)官員從1999到2008年期間的數(shù)據(jù)，他發(fā)現(xiàn)土地出讓收入增長翻倍使官員的晉升機(jī)會(huì)提高40%，縣級(jí)官員傾向于在任期的第二到第四年增加土地收入，在第五年放慢土地收入增長步伐，給繼任者留下有限的財(cái)政資金。并且，官員將過多將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的數(shù)量不會(huì)傷害他的政治前途。

事實(shí)上，這類行為很可能受到官員向上晉升動(dòng)機(jī)的青睞，因?yàn)闀?huì)有更多資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這對(duì)于試圖保持耕地規(guī)模的農(nóng)業(yè)部來說是壞消息。 龔教授發(fā)現(xiàn)大規(guī)模土地出讓收益所帶來的投資能力能加強(qiáng)官員與上級(jí)的關(guān)系，而官員與上級(jí)的私人關(guān)系對(duì)于職業(yè)晉升有著重要作用。這一系統(tǒng)的不利之處在于，顯然官員有動(dòng)機(jī)維持高地價(jià)（繼而是高房價(jià)），并且土地的使用效率不高。

即使績效考核體系在決定升遷中發(fā)揮作用，很多地方官員對(duì)此持懷疑態(tài)度。除那些連續(xù)三年考核結(jié)果為“優(yōu)秀”的少數(shù)人外，大部分官員的考核結(jié)果為“合格”。不通過考核是很困難的，考核者可能冒著得罪官員的朋友的風(fēng)險(xiǎn)。其結(jié)果是，會(huì)也開了，研究也搞了，預(yù)算資金挪來挪去，該打的勾打了，最后每個(gè)人的分?jǐn)?shù)都不太難看。

改革官員考核制度

中央似乎開始有人對(duì)干部考核制度提出質(zhì)疑。《人民日?qǐng)?bào)》文章指出地方政府推動(dòng)產(chǎn)能增長至過剩，甚至暗示GDP增長目標(biāo)也在其中難辭其咎。從某種角度上，這一制度必須重新設(shè)計(jì)，以改變所有地方官員的行為。如何改進(jìn)呢？

將GDP、固定資產(chǎn)投資及財(cái)政收入等目標(biāo)弱化為軟指標(biāo)，甚或完全取消。據(jù)上海市發(fā)展和改革委員會(huì)郭宇介紹，一些城市地區(qū)及農(nóng)村已經(jīng)不再下達(dá)GDP指標(biāo)。郭宇支持將省級(jí)GDP核算也取消的想法，某些軟指標(biāo)，例如教育（入學(xué)率、畢業(yè)成績等等），可以擴(kuò)大、提高在考核中的權(quán)重、及轉(zhuǎn)換成“硬”指標(biāo)。

建議國務(wù)院成立專門的工作組，與中組部共同完善全國干部考核制度。不同的地方當(dāng)然需要設(shè)定不同目標(biāo)、以適合其各自環(huán)境，但是政府也需要意識(shí)到，如果任由地方各行其是，他們不會(huì)對(duì)自己的考核機(jī)制做出太大的改變。

除了考核評(píng)分，地方干部還有很多其它激勵(lì)的因素，這些因素將因我們所倡導(dǎo)的一些更全面改革而急劇轉(zhuǎn)變。例如：官員私有財(cái)產(chǎn)申報(bào)。我們認(rèn)為地方層面的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職位競(jìng)爭(zhēng)是改善地方治理的先決條件。如果輔以申報(bào)私有財(cái)產(chǎn)的要求，競(jìng)爭(zhēng)質(zhì)量將大大提高。

確保新重點(diǎn)得到有效資助。地方官員普遍不滿的是中央政府的資金分配方式，很多中央部委的財(cái)政撥款都與特定項(xiàng)目掛鉤，結(jié)果地方政府花費(fèi)大量時(shí)間申請(qǐng)款項(xiàng)，或者得到的款項(xiàng)不能用于當(dāng)?shù)刈钪匾氖虑?。資金被幾十個(gè)小項(xiàng)目瓜分，有時(shí)候遲遲不到位，而且通常要求苛刻的地方配套資金。這就要求將目前分散在眾多部委之間的資金集中起來，將更多資金劃入一般性轉(zhuǎn)移支付、而不是專項(xiàng)撥款，降低地方配套資金要求。中央部委擔(dān)心資金不與項(xiàng)目掛鉤會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)和腐敗，所以這個(gè)問題不容易解決。

還有，允許地方政府保留大部分的稅收，或者允許他們征收新的地方稅來資助優(yōu)先領(lǐng)域。物業(yè)稅是一個(gè)極其復(fù)雜的政治問題。一個(gè)不帶有政治敏感性的增加地方政府財(cái)政收入的改革觀點(diǎn)將是：允許地方政府保留更大比例的增值稅和所得稅，小部分給中央。

永久解除地方政府與地方銀行之間的關(guān)聯(lián)將大大促進(jìn)地方治理的改善。近年累積起來的隱藏的地方債問題，其最危險(xiǎn)的部分已經(jīng)在完全由地方所有的銀行和信用社中發(fā)生了。與國有銀行不同，這些地方銀行非常容易受到地方官員小項(xiàng)目貸款壓力。我們支持逐步將地方城市商業(yè)銀行和信用社私有化，支持允許小額貸款吸收存款變身銀行，且無須以國有銀行作為主要資金來源。

另外一個(gè)可能的解決辦法是允許全國性銀行接管地方銀行，我們贊成通過銀行存款保險(xiǎn)制度作為輔助手段，關(guān)閉出現(xiàn)問題的銀行。銀行只有在因不當(dāng)行為而面臨倒閉的法律威脅時(shí)，才能期望他們?yōu)樽约旱姆刨J行為負(fù)全責(zé)，也只有那時(shí)銀行才能不需屈從于向地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放貸的政治壓力。

據(jù)悉，這些改革措施中有很多已經(jīng)在中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的考慮之中。隨著時(shí)間的推移，我們對(duì)他們的想法將了解得更多。這些經(jīng)濟(jì)考量在2013年秋季召開的十八屆三中全會(huì)上將見分曉。我們認(rèn)為“在中國如何得到提拔”這一問題，在未來5年應(yīng)有與以往不同的答案。如果習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理能改變中國成千上萬、日復(fù)一日地管理著這個(gè)國家的政府干部的行為，那他們就將使整個(gè)中國發(fā)生改變。