海洋公益專項管理的實踐與思考＊

蔡 芃，徐 韌，葉屬峰，劉志國，時 俊，項凌云

（1.國家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測中心 上海 200137；2.海洋赤潮災害立體監(jiān)測與應用技術國家海洋局重點實驗室 上海 200080）

公益性項目是全社會固定資產(chǎn)投資項目的重要組成部分，因其具有投資大、公益性強的特點，為社會經(jīng)濟的發(fā)展作出了很大的貢獻［1］。2006年，為貫徹落實國務院發(fā)布的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）［1］，支持開展公益性行業(yè)科研工作，根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部科技部關于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理若干意見的通知》（國辦發(fā) 〔2006〕56號），中央財政設立公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費［2］。自2006年起，國家選擇部分公益特點突出、行業(yè)科研任務較重的部門，先行開展試點，海洋行業(yè)成為首批11個試點性組織落實行業(yè)之一，2007—2010年已立項與實施了5批項目177項（下稱 “海洋公益專項”）。

國家財政支持的公益性項目研究對解決關鍵科學技術問題，突破行業(yè)瓶頸，推動社會科技發(fā)展等方面起到了越來越突出的作用。公益性行業(yè)科研專項項目已成為國家科技創(chuàng)新的重要組成部分，而實施完善的項目管理對公益性項目的順利實施具有至關重要的作用。對于公益性項目的承擔單位而言，專項管理是一項重要的科技工作，是具體負責項目的組織實施單位，其中涉及組織管理、技術研發(fā)與材料提交等多方面工作，可以說是一項需要投入人力、物力與財力的系統(tǒng)工程。

迄今，國家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測中心承擔或參與海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目有10余項，作為項目承擔單位（和技術負責人）的有3項：“海岸帶區(qū)域綜合承載力評估與決策技術集成及示范研究”（下稱 “海岸帶承載力”項目）、“濱海電廠污染損害監(jiān)測評估及生態(tài)補償技術研究及示范”（下稱 “濱海電廠”項目）和 “疏浚物和污水污泥傾廢監(jiān)測、管理技術研究與應用示范”（下稱 “疏浚物”項目）。其中，“海岸帶承載力”項目已完成， “濱海電廠”和 “疏浚物”項目目前正在實施中?，F(xiàn)從國家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測中心已經(jīng)組織實施海洋公益專項管理中總結(jié)歸納出若干經(jīng)驗與教訓，供廣大科技管理工作者參考。

1 海洋公益專項管理辦法及其要點

海洋公益專項管理和實施遵循規(guī)范管理，強化績效的原則。管理要明確目標，突出重點、體現(xiàn)行業(yè)科研的特點與重點，做好銜接、避免重復交叉，權(quán)責明確、規(guī)范管理，科學安排、整合協(xié)調(diào)，?？顚Ｓ?、追蹤問效，項目研究工作的順利開展要嚴格遵守國家有關海洋公益性行業(yè)科研專項管理規(guī)定，對項目順利實施并取得預期成果負責。要達到以上目的，科技管理人員首先須對專項管理辦法及有關要求重點了然于胸。因此，首先必須掌握專項管理涉及的主要管理辦法與要求。

1.1 專項管理辦法及其細則

海洋公益專項管理辦法主要指財政部、科技部與國家海洋局關于海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目的管理辦法及其配套細則。主要有：

2006年，根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部科技部關于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理若干意見的通知》（國辦發(fā) 〔2006〕56號）和國家有關財務管理制度，財政部、科技部制定了《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》［2－3］。

2007年，國家海洋局根據(jù)財政部、科技部關于《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》的要求，頒布實施《海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理暫行辦法（國海財字 〔2007〕305號）》［4］，規(guī)范海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費的管理，提高資金使用效益。2011年，為加強海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目管理、規(guī)范并做好項目驗收工作，根據(jù)《海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理暫行辦法》制定《海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目管理實施細則》及《海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目驗收細則》［5－6］。

此外，除以上管理辦法及其實施細則外，針對績效評價項目，還涉及《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》［7］。

1.2 公益專項分級管理模式

從歸口部門來看，各項管理辦法中已明確了海洋公益專項管理的分級管理模式，具體來說分可為3個層面：

第一個是國家層面，管理部門涉及財政部、科技部和國家海洋局，財政部負責審核確定海洋公益專項項目建議、項目預算與績效審核，科技部負責專項項目的技術審查，國家海洋局為海洋公益專項歸口管理部門［3－7］，負責專項經(jīng)費的具體組織、管理和實施，主要負責提出年度專項經(jīng)費項目建議、確定項目承擔單位、組織監(jiān)督檢查、財務審計、項目驗收、對項目經(jīng)費的績效考評和成果管理等［4－6］。

第二個是推薦單位，一般與承擔單位一致。負責年度專項項目推薦、中期檢查、自驗收等，并負責制訂本級管理辦法［4－6］。

第三個是項目承擔單位及其協(xié)作單位，作為專項項目的直接管理方，項目承擔單位的主要職責是編制項目實施方案和項目預算、組織實施、成果集成與項目驗收材料編制、成果登記與歸檔、成果應用與轉(zhuǎn)化等，并負責制定項目管理辦法［4］。在制度保障方面，需結(jié)合項目承擔單位的實際，以內(nèi)部規(guī)定形式對課題管理、質(zhì)量管理、檔案管理、經(jīng)費管理、流程管理等進行細化和明確，制定出科學的管理辦法（細則），將制度保障落到實處。

1.3 海洋公益專項管理流程

如圖1所示，項目的完整管理流程可分為4個階段：項目策劃、項目立項、項目執(zhí)行和項目驗收歸檔。

圖1 海洋公益專項管理流程

項目策劃、立項階段的主要工作包括：①項目建議書的編制與評審、科技部查重、修改；②項目實施方案、預算書及其說明的編制與評審、修改上報；③ 財政部經(jīng)費審核；④ 項目任務合同書的編制與評審、實施方案修改與審批。

項目執(zhí)行階段的主要工作包括：資料收集、外業(yè)調(diào)查、數(shù)據(jù)處理、成果集成等項目研究任務的開展以及進度檢查、中期檢查和年度總結(jié)等管理工作。

項目驗收歸檔階段的主要工作包括：專家評審、自行驗收、驗收歸檔。

1.4 專項執(zhí)行過程質(zhì)量控制

項目成果質(zhì)量取決于項目研究過程的質(zhì)量與項目管理的質(zhì)量。項目承擔單位要在已有的質(zhì)量管理體系基礎上，結(jié)合專項各類文件要求，提高科研管理水平，為項目研究任務圓滿完成提供質(zhì)量保障。項目承擔單位及其協(xié)作單位均應遵照國家標準、質(zhì)量管理體系認證及計量管理體系認證，就項目執(zhí)行情況及科研管理各環(huán)節(jié)進行把關。質(zhì)量體系注重建立和健全質(zhì)量組織機構(gòu)，明確分工，規(guī)范管理程序，完善資源配置，保持設備完好。

專項質(zhì)量控制與過程管理包括項目立項、實施與驗收3個典型環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制。項目實施階段的質(zhì)量控制全程納入單位的CMA質(zhì)量體系，所表現(xiàn)的質(zhì)量控制手段不同。

1.5 注重成果應用與轉(zhuǎn)化

強調(diào)成果的轉(zhuǎn)化與應用是公益專項的一個顯著特點，應盡早落實成果應用并留出應用示范經(jīng)費。公益專項分為六大領域：海洋安全保障和權(quán)益維護、海洋綜合管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋防災減災和應對氣候變化、海洋資源可持續(xù)利用、觀測調(diào)查監(jiān)測與信息。從成果應用與轉(zhuǎn)化上來分，大致可分為三大類：業(yè)務化類、儀器研發(fā)類、綜合管理類，三大類的應用示范對象明顯不同。

1.6 專項經(jīng)費預算管理

項目預算是項目支出的直接依據(jù)，各項經(jīng)費使用安排在編制預算時即要做好計劃安排，切不可隨意安排經(jīng)費使用，尤其是測試經(jīng)費、會議費，一般不予調(diào)整。單項和累積不超過10%，可自行進行調(diào)整。其中，會議費、專家咨詢費、管理費3項不得超支［8］。購買的設備及專用軟件符合固定資產(chǎn)條件的，納入固定資產(chǎn)管理；每年財務決算時，除了上報海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費財務決算報表兩份外，還需提供財務會計科目明細賬電子版，應按公益專項經(jīng)費科目要求分類核算。

1.7 重視績效考核

公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費是5類中央財政科技投入中的一類，主要用于支持公益性科研任務較重的行業(yè)部門，以績效指標和績效計量考評為核心、以績效報告為結(jié)果的公益性行業(yè)科研項目的績效考評體系是衡量該項目的計量和管理手段。通過開展科技項目績效考評，引導項目承擔單位合理有效地使用財政資金，以提高財政科技投入的使用效率，績效考評體現(xiàn)了項目目標及項目支出的過程以及結(jié)果的有效性［9］。根據(jù)績效指標制訂本課題的管理流程、經(jīng)費管理、檔案管理及成果管理細則，對項目實行定期檢查、跟蹤管理制度。

根據(jù)《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》和《海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目管理實施細則》等有關規(guī)定，對進行海洋公益性專項實施情況年度檢查和財務審計以及項目的績效評價。年度檢查和績效考評的結(jié)果將作為調(diào)整項目承擔單位專項經(jīng)費預算規(guī)模的重要依據(jù)。

每年的公益專項中，國家海洋局均會選擇一定具有代表性的項目作為績效考核項目，納入財政部的績效考核。針對績效考核項目，還有特別規(guī)定，要求比一般項目高。經(jīng)費額度較大，內(nèi)容與管理模式創(chuàng)新項目一般可能會列為績效考核項目?？己说慕Y(jié)果表現(xiàn)為項目承擔單位在預算年度結(jié)束后要編寫《中央部門預算項目支出績效報告》，主要內(nèi)容包括項目績效目標完成情況，項目績效自評情況及改進建議等，是項目承擔單位對績效評價項目的績效目標實現(xiàn)情況以及依照項目績效問題進行績效自評的說明文件。

2 海洋公益專項管理經(jīng)驗

專項管理要以確保各項任務取得實效為中心，全面強化各層次的管理責任。這些管理經(jīng)驗主要是出于3個目的：一是用于項目驗收時撰寫項目執(zhí)行報告，作為項目執(zhí)行過程證明材料，以附錄形式出現(xiàn)；二是為項目財務審計提供證據(jù)或經(jīng)費使用說明；三是項目執(zhí)行結(jié)束后編寫《中央部門預算項目支出績效報告》所需的證明材料。以上所有項目執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的材料均視為項目成果，需要及時進行歸檔。

2.1 構(gòu)建組織管理機構(gòu)

依據(jù)專項有關管理規(guī)定，要設立針對項目的專家咨詢組，對項目執(zhí)行情況進行跟蹤、監(jiān)督和咨詢。對于協(xié)作項目，設立項目負責人，加強對項目全過程的監(jiān)管。對單位承擔的重點項目，單位科研管理部門要設立專門的管理辦公室，同時建議項目協(xié)作單位設立該子課題（子任務）的項目組，加強項目管理及與協(xié)作單位間的溝通協(xié)調(diào)。

在項目啟動儀式上成立項目實施機構(gòu)。項目實施機構(gòu)包括3個部分：項目領導小組、項目咨詢專家組、項目技術組與子任務項目組，并以正式文件或以會議紀要的形式予以確定。

2.2 完善項目全過程的管理

建立、細化和完善項目的實施管理成為當前提高公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費使用效益、保障科技產(chǎn)出的必要條件。公益專項的管理要明確目標，突出重點、體現(xiàn)行業(yè)科研的特點與重點，做好銜接、避免重復交叉，權(quán)責明確、規(guī)范管理，科學安排、整合協(xié)調(diào)，專款專用、追蹤問效，為實施好、管理好、完成好海洋公益專項打下堅實的基礎。自項目任務書、實施方案與預算書確定之后，項目承擔單位按照既定方案開始實施項目。

2.2.1 建立會議交流制度

在項目啟動伊始可確定采用輪流承辦制度。大型項目會議一般1年開1～2次，特別提倡小型會議制度，小型會議可建議1個季度1次，可根據(jù)具體情況增加。本單位在3個公益項目的實施過程中均采取這種方式，督促各子任務推進研究工作。小型會議、項目季度進展會議上邀請國內(nèi)相關領域知名專家作報告，蒞會指導。會議中的每個細節(jié)都應記錄，無論是最簡單的“流水賬”式記述，還是圖文結(jié)合的會議紀要。而貫穿會議的通知、參會人員簽到表、專家咨詢表簽字表、會議紀要（或會議簡報）、會議宣傳報道等，均應由會議承辦單位負責完善整理。

項目實施過程中建立了定期與不定期工作交流機制，包括項目組內(nèi)部、項目組與用戶之間的交流會、進展會、專題研討會或項目間的聯(lián)合學術研討會。通過定期例會交流、檢查和溝通（電話、郵件及其他網(wǎng)絡通信方式、碰頭會）相結(jié)合，保證項目承擔單位與協(xié)作單位之間的研究進展及相關問題的及時解決，促進了項目研究人員與用戶之間的交流與密切合作，確保了項目研究工作的質(zhì)量和進度。

2.2.2 制定項目管理辦法

為使項目成果嚴謹、可靠，能夠有實效地服務業(yè)務化及行業(yè)管理工作，海洋公益性行業(yè)科研專項有較為完善的管理規(guī)范，尤其是項目承擔單位能夠結(jié)合公益性專項的特點，制定出針對具體項目的管理辦法。加強項目結(jié)題驗收管理可謂 “有法可依”。

在 “疏浚物”項目啟動實施前，根據(jù)《海洋公益性行業(yè)科研專項管理實施細則（試行）》《海洋公益性行業(yè)科研專項項目驗收細則（試行）》《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》和《國家海洋局東海分局科技項目管理辦法》（暫行），制定了更為細致的《“疏浚物和污水污泥傾廢監(jiān)測、管理技術研究與應用示范”項目管理辦法（暫行）》《“疏浚物和污水污泥傾廢監(jiān)測、管理技術研究與應用示范”項目質(zhì)量監(jiān)督管理辦法（暫行）》及《疏浚物和污水污泥傾廢監(jiān)測、管理技術研究與應用示范公益性項目檔案管理辦法（暫行）》，使項目實施、管理的每個細節(jié)都能夠有章可循。項目承擔單位針對具體環(huán)節(jié)所制定出相關管理辦法，正是該項目的管理創(chuàng)新點所在之處。

在經(jīng)費管理上，為了有效控制各項支出，除了嚴格執(zhí)行國家的有關會計制度外，本單位結(jié)合實際情況，制定了一系列核算辦法及管理制度，主要包括《國家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測中心財務收支管理暫行辦法》《國家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測中心內(nèi)部會計控制制度（暫行）》《國家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測中心固定資產(chǎn)管理暫行辦法》和《國家海洋局東海環(huán)境監(jiān)測中心財務管理暫行規(guī)定》。

2.2.3 預算編制及經(jīng)費使用問題

公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目更加強調(diào)成果的實用性，在考核指標上突出業(yè)務化、成果集成應用示范和為行業(yè)管理服務的特色，并且在編制預算、開支范圍和使用等方面有嚴格而具體的規(guī)定，因此各項預算支出應提早安排、詳細使用計劃，預留經(jīng)費支出渠道［10］。在前期項目預算安排上留足外協(xié)測試分析、技術集成示范和項目成果集成等工作的經(jīng)費，并在《預算說明》中明確外協(xié)測試分析、應用示范及成果集成的任務及經(jīng)費使用。項目支出管理上，要準確執(zhí)行《海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法（暫行）》。

另外，測試費必須安排好委托測試單位，且注意3個問題：一是委托測試單位的人員不能出現(xiàn)在項目組成員之中，外協(xié)測試單位不能作為一級項目協(xié)作單位，只能作為二級外協(xié)單位；二是委托測試經(jīng)費與單位不能出現(xiàn)在 “承擔單位經(jīng)費支出預算明細表”中，只能出現(xiàn)于“測試化驗加工費預算明細表”中，并且在預算說明中要有詳細說明有關用途；三是測試經(jīng)費不能出現(xiàn)在規(guī)定的欄目之外，財務匯總時須合并。

因公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目的發(fā)展依然處于起步階段，配套的經(jīng)費管理辦法仍需要在實踐中進一步完善。在專項經(jīng)費管理辦法規(guī)定的11項預算科目中，單項支出標準覆蓋范圍不全面，例如在外協(xié)測試經(jīng)費中可以增加社會調(diào)查內(nèi)容。另外，各經(jīng)濟分類支出科目與現(xiàn)行各類會計體系、會計核算科目之間的銜接沒有明確規(guī)定，對同一支出內(nèi)容在不同的會計科目下歸類、核算，導致部分項目在進入財務審計階段后，審計認定支出數(shù)與項目承擔單位申報單項支出數(shù)不一致［11］。

2.2.4 項目成果集成示范

建立與潛在用戶定期交流機制，盡早開展技術集成示范、項目成果集成工作，確定應用示范單位，并落實應用示范經(jīng)費。

2.3 建立公益專項宣傳、交流平臺

2.3.1 建立專項網(wǎng)絡宣傳平臺

在推薦單位或本單位的網(wǎng)站上開一個公益專項網(wǎng)頁，專題登載介紹有關專項項目的研究目標、研究內(nèi)容及協(xié)作單位情況、會議宣傳報道及與專項相關的簡訊。附上專項管理所需的各種下載文件材料報告、報表格式，供科技管理人員和項目負責人下載使用。

2.3.2 編制公益專項工作簡訊

定期、不定期地編寫公益專項工作簡訊，一般為季刊，由承擔單位主辦，協(xié)作單位輪流承辦，介紹專項工作研究進展。

2.4 加強協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)范

公益專項項目一般協(xié)作單位較多，一般在4家以上，多則達到17家。協(xié)作單位多了會帶來以下困難：一是參加研究的人員眾多，溝通協(xié)調(diào)難度較高；二是經(jīng)費的管理和使用、項目進展信息的統(tǒng)計和匯總存在極大的困難；三是項目研究理念千姿百態(tài)，給項目成果集成帶來諸多不便，造成理論、方法上的復雜性。這就要求項目承擔單位在項目策劃階段或在項目啟動后的短時間內(nèi)，需要付出極大努力來統(tǒng)一理論、方法與調(diào)查方案，成果集成大綱也要盡早形成。

3 思考與建議

自2007年海洋公益專項實施以來，作為財政部確定的首批公益性行業(yè)專項的試點部門，國家海洋局嚴格按照財政部、科技部的總體要求，不斷探索，突破傳統(tǒng)管理觀念，切實圍繞海洋公益性行業(yè)科研專項發(fā)展過程中亟待解決的問題和需求，逐步更新管理模式。很顯然，專項管理工作在日趨成熟與規(guī)范，但不可避免，在實際管理過程中尚存在執(zhí)行與預算不符合，經(jīng)費使用不太合理之處，這說明在管理上需要進一步提升。根據(jù)已取得的管理經(jīng)驗與教訓，有關建議如下。

（1）完善現(xiàn)行海洋公益性行業(yè)科研專項組織管理辦法，加強專項項目的質(zhì)量控制與過程管理。將質(zhì)量控制與過程管理必須明確寫入各級《專項管理辦法》中，并在經(jīng)費預算中將質(zhì)量控制經(jīng)費予以明確，建議為總經(jīng)費的3%～5%。

將海洋公益性專項質(zhì)量管理工作作為一項日常質(zhì)量管理工作，明確公益專項執(zhí)行過程質(zhì)量控制分工及組織協(xié)調(diào)，并出臺針對海洋公益性行業(yè)科研專項質(zhì)量管理辦法及科學合理的績效指標體系。

（2）明確項目協(xié)作單位（含外協(xié)測試單位）與研究任務的調(diào)整報批程序與步驟，并作為海洋公益專項管理辦法的配套細則予以明確。

（3）建議將月報制度改為季報制度，將項目實施過程績效評價與項目年度總結(jié)報告結(jié)合起來，減輕項目單位和項目負責人的壓力。

（4）在項目執(zhí)行過程中，作為推薦單位分局需綜合召開一次協(xié)調(diào)會，明確海洋公益專項項目管理中，各推薦單位應予以協(xié)調(diào)配合。

［1］中華人民共和國國務院 .國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020年）［EB／OL］.（2006－02－09）［2011－12－20］.http：／／www.gov.cn／jrzg／2006－02／09／content＿183787.htm.

［2］中華人民共和國國務院辦公廳.關于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理的若干意見［EB／OL］.（2006－10－25）［2011－11－20］.http：／／www.most.gov.cn／tztg／200610／t20061025＿36603.htm.

［3］中華人民共和國財政部，科技部 .公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法［EB／OL］.（2008－02－05）［2011－12－20］.http：／／www.most.gov.cn／ztzl／gjzctx／ptzckjtr／200802／t20080222＿59211.htm .

［4］國家海洋局海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理暫行辦法［EB／OL］.（2009－09－12）［2011－11－20］.http：／／www.soa.gov.cn／soa／governmentaffairs／guojiahaiyangjuwenjian／haiyangkeji／webinfo／2009／09／1270102487126351.htm.

［5］國家海洋局 .海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目管理實施細則［EB／OL］.（2011－4－13）［2011－12－ 20］.http：／／www.soa.gov.cn／soa／governmentaffairs／guojiahaiyangjuwenjian／haiyangkeji／webinfo／2011／04／1303019793546730.htm.

［6］國家海洋局 .海洋公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目驗收細則［EB／OL］.（2011－04－13）［2011－12－20］.http：／／www.soa.gov.cn／soa／governmentaffairs／guojiahaiyangjuwenjian／haiyangkeji／webinfo／2011／04／1303019793580451.htm.

［7］中華人民共和國財政部 .中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）［EB／OL］.（2005－05－25）［2012－12－20］.http：／／jl.mof.gov.cn／lanmudaohang／zonghecaizheng／zhengcejieshao／201105／t20110516＿548790.html.

［8］郭秀妹 .加強公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理的探討［J］.福建農(nóng)業(yè)科技，2010（6）：83－85.

［9］翟啟將，邵世才，陶鵬 .環(huán)保公益性行業(yè)科研專項項目績效考評經(jīng)驗及啟示［J］.中國科技論壇，2009，28（8）：7－10.

［10］潘誠，尹宏 .公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目管理的實踐與思考［J］.科技管理研究，2010（8）：224－227.

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