北京：大額專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)初探

朱靜

近年來(lái)，伴隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的逐步推開(kāi)，北京市全面推動(dòng)了市級(jí)大額專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，2012年和2013年，分別對(duì)上一年度全市所有大額專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)。所謂大額專(zhuān)項(xiàng)資金，是指為履行政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀調(diào)控職能或者完成某項(xiàng)特定重大工作任務(wù)，經(jīng)政府批準(zhǔn)設(shè)立，在部門(mén)預(yù)算之外，由財(cái)政性資金安排，保持穩(wěn)定資金投入規(guī)模，在一定時(shí)期內(nèi)具有專(zhuān)門(mén)用途的資金。開(kāi)展大額專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，目的是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金支持的方向和內(nèi)容進(jìn)行梳理，調(diào)整和整合大額專(zhuān)項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)，發(fā)揮集中財(cái)力辦大事的優(yōu)勢(shì)，確保大額專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)績(jī)效。

“五方面”的工作思路

大額專(zhuān)項(xiàng)資金一般具有資金規(guī)模大、管理層級(jí)多、實(shí)施周期長(zhǎng)、覆蓋面廣、支持方式多樣、項(xiàng)目?jī)?nèi)容復(fù)雜等特點(diǎn)，從某種意義上講，每一項(xiàng)大額專(zhuān)項(xiàng)資金都是由若干個(gè)項(xiàng)目組合起來(lái)的項(xiàng)目集合。

在工作實(shí)踐中，針對(duì)大額專(zhuān)項(xiàng)資金特點(diǎn)，北京市財(cái)政局明確了“整體建構(gòu)，績(jī)效優(yōu)先”的工作思路。主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)上，突出大額專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用的特點(diǎn)，圍繞決策、管理和績(jī)效，設(shè)立多項(xiàng)量化指標(biāo)，逐步修正偏重合規(guī)合法性的評(píng)價(jià)傾向；二是在分析問(wèn)題時(shí)，強(qiáng)化項(xiàng)目集合的概念，從專(zhuān)項(xiàng)的頂層設(shè)計(jì)和整體建構(gòu)出發(fā)，力爭(zhēng)在高度、深度和廣度上有所突破；三是在入戶(hù)調(diào)研和撰寫(xiě)報(bào)告時(shí)，緊緊圍繞資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，加大對(duì)資金績(jī)效的分析力度；四是在工作方式上，主要采取訪談、現(xiàn)場(chǎng)勘察、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、對(duì)比判斷、專(zhuān)家咨詢(xún)和問(wèn)卷調(diào)查等形式，深入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展工作；五是在評(píng)價(jià)方法上，采取分層級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)的方式，對(duì)不同的項(xiàng)目按照“目標(biāo)相近、產(chǎn)出類(lèi)似、效果相近、共同發(fā)揮績(jī)效”等原則，劃歸項(xiàng)目包，按照專(zhuān)項(xiàng)、項(xiàng)目包和具體項(xiàng)目層面，建立指標(biāo)體系，并將各個(gè)層面的打分按照一定的權(quán)重進(jìn)行匯總，得出評(píng)價(jià)結(jié)論。

“五步走”的工作方法

在對(duì)大額專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行具體評(píng)價(jià)時(shí)，北京市財(cái)政局推行了“五步走”的工作方法。第一步，吃透政策精神，確定評(píng)價(jià)重點(diǎn)。大額專(zhuān)項(xiàng)資金政策性較強(qiáng)，評(píng)價(jià)工作組要提前對(duì)政策內(nèi)容和制度辦法進(jìn)行深入的分析和研究，確定政策所要達(dá)成的宏觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)，從產(chǎn)出的表現(xiàn)形式中分析經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)，要了解和掌握政策的核心內(nèi)容，依據(jù)政策中明確的績(jī)效目標(biāo)確定評(píng)價(jià)重點(diǎn)。

第二步，建立高素質(zhì)的專(zhuān)家隊(duì)伍，為評(píng)價(jià)工作做好技術(shù)支撐。邀請(qǐng)績(jī)效評(píng)價(jià)管理專(zhuān)家，全過(guò)程參與專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提前介入項(xiàng)目?jī)?nèi)容，參與前期溝通和調(diào)研，為評(píng)價(jià)方案的制定、評(píng)價(jià)重點(diǎn)內(nèi)容的確定、指標(biāo)體系的細(xì)化提供智力支撐。

第三步，制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。突出“數(shù)據(jù)支撐，綜合分析”的指導(dǎo)原則，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政存量資金、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、財(cái)政資金投向和使用界限等內(nèi)容，加大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和分析力度。圍繞績(jī)效，采取不同的評(píng)價(jià)方法，在統(tǒng)一的一、二級(jí)指標(biāo)體系下，制定符合專(zhuān)項(xiàng)實(shí)際的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

第四步，開(kāi)展“點(diǎn)面結(jié)合”的評(píng)價(jià)調(diào)研工作?！包c(diǎn)”是指大額專(zhuān)項(xiàng)資金的主管部門(mén)，“面”是指具體承擔(dān)或?qū)嵤╉?xiàng)目的單位。對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行評(píng)價(jià)，既評(píng)價(jià)主管部門(mén)的決策能力和管理水平，又評(píng)價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)、支持方向、管理效能和使用績(jī)效。為做好“點(diǎn)面結(jié)合”，北京市財(cái)政局統(tǒng)一規(guī)定了“到項(xiàng)目單位現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，調(diào)研項(xiàng)目不少于項(xiàng)目總數(shù)的30%，資金規(guī)模不低于專(zhuān)項(xiàng)資金的60%”的要求，保證在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)勘查和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)工作。

第五步，健全和完善溝通反饋機(jī)制。體現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié)，一是評(píng)價(jià)過(guò)程中的溝通交流，工作組要結(jié)合資料收集，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題，與主管部門(mén)和項(xiàng)目單位進(jìn)行交流，保證反映問(wèn)題的客觀性和真實(shí)性。二是專(zhuān)家評(píng)價(jià)會(huì)上的溝通交流，通過(guò)專(zhuān)家和主管部門(mén)面對(duì)面的溝通，切實(shí)把握專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效實(shí)現(xiàn)水平，準(zhǔn)確反映和揭示問(wèn)題實(shí)質(zhì)，形成專(zhuān)家評(píng)價(jià)意見(jiàn)。三是對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容的溝通交流，征求財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部和專(zhuān)項(xiàng)主管部門(mén)意見(jiàn)，保證報(bào)告內(nèi)容的客觀性、準(zhǔn)確性和完整性。

“兩個(gè)層面”的工作制度

為保證大額專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利實(shí)施，北京市財(cái)政局在兩個(gè)層面上建立了基本工作制度。第一個(gè)層面，在政策依據(jù)上制定了相關(guān)管理辦法。2011年，北京市政府頒發(fā)了《北京市大額專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)本市預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，之后又陸續(xù)印發(fā)了《北京市預(yù)算績(jī)效管理辦法（試行）》、《北京市預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)辦法（試行）》、《北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，這些辦法制度的出臺(tái)，為大額專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供了政策依據(jù)。

第二個(gè)層面，在具體操作環(huán)節(jié)制定了工作流程、規(guī)范、規(guī)則和細(xì)則。一是制定了績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程，明確各工作環(huán)節(jié)內(nèi)容、工作步驟和責(zé)任主體；二是制定了大額專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范，對(duì)評(píng)價(jià)內(nèi)容、方法、程序、指標(biāo)體系、報(bào)告格式等內(nèi)容做出了具體要求；三是制定了參與績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)規(guī)范，明確中介機(jī)構(gòu)的工作定位、工作任務(wù)和質(zhì)量要求；四是制定了績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員行為規(guī)范和廉政守則，明確工作職責(zé)，規(guī)范工作行為，提出廉政要求；五是規(guī)范“加強(qiáng)中介考核力度，強(qiáng)化專(zhuān)家準(zhǔn)入和全程參與”的工作制度。制定專(zhuān)家績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范，明確專(zhuān)家職責(zé)，嚴(yán)格專(zhuān)家資格審核，充分發(fā)揮專(zhuān)家作用；邀請(qǐng)不同領(lǐng)域的專(zhuān)家全過(guò)程參與評(píng)價(jià)，以現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查為主，結(jié)合查閱資料，把握專(zhuān)項(xiàng)特點(diǎn)，剖析專(zhuān)項(xiàng)規(guī)律，分析資金投向，為做出績(jī)效判斷提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)；加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)人員的管理，堅(jiān)持考試準(zhǔn)入制度，強(qiáng)化培訓(xùn)力度，提高分析能力；加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量的考核，切實(shí)提高工作質(zhì)量。

建立工作核心

建立一套科學(xué)合理的、適合于大額專(zhuān)項(xiàng)資金特點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是整個(gè)評(píng)價(jià)工作的核心內(nèi)容。由于不同專(zhuān)項(xiàng)在支出范圍上表現(xiàn)出層次不同、領(lǐng)域不同、支出性質(zhì)不同的特性，因此，指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)突出共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合的體系特點(diǎn)。共性指標(biāo)屬于普適性指標(biāo)，適用于所有專(zhuān)項(xiàng)；個(gè)性指標(biāo)需結(jié)合具體專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行個(gè)性化設(shè)置。為了指導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)體系的構(gòu)建，北京市財(cái)政局制定了以共性指標(biāo)為主要內(nèi)容的指標(biāo)體系范本，由專(zhuān)項(xiàng)決策、專(zhuān)項(xiàng)管理、專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效三類(lèi)指標(biāo)組成。在專(zhuān)項(xiàng)決策類(lèi)指標(biāo)中，主要評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)的明確性、合理性、具體細(xì)化程度，專(zhuān)項(xiàng)決策的主體、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序，資金分配辦法和結(jié)果等內(nèi)容。在專(zhuān)項(xiàng)管理類(lèi)指標(biāo)中，主要評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)資金到位率、及時(shí)率和使用率，專(zhuān)項(xiàng)資金使用合規(guī)合法性、專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理，專(zhuān)項(xiàng)組織機(jī)構(gòu)設(shè)立、管理制度健全性和實(shí)施方案可行性，績(jī)效信息收集和控制情況等內(nèi)容。在專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效類(lèi)指標(biāo)中，主要評(píng)價(jià)專(zhuān)項(xiàng)產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效和成本，專(zhuān)項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等內(nèi)容。個(gè)性化指標(biāo)主要圍繞績(jī)效類(lèi)指標(biāo)，針對(duì)不同專(zhuān)項(xiàng)的特點(diǎn)，研究設(shè)定適用于本專(zhuān)項(xiàng)實(shí)際的業(yè)務(wù)類(lèi)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、分值和權(quán)重，最終形成一套較為成熟和完善的指標(biāo)體系。