重慶：找準突破口

朱靜

2012年，財政部正式將重慶市納入國庫集中支付電子化管理改革全國首批試點，自試點以來，重慶市財政局組織了多次調研工作，充分了解到預算單位和代理銀行在當前新形勢下對財政資金支付有關效率和安全的新需求。市財政用了一年的時間，具體實施完成了國庫集中支付全流程電子化管理改革各項工作，截至2013年9月，市財政資金撥付的所有業(yè)務類型和所有環(huán)節(jié)均已納入電子化管理。

在進行國庫集中支付電子化的過程中，重慶財政局解決了幾個關鍵問題：首先這項工作該由誰來牽頭做？其次面對復雜的支付系統(tǒng)，最先該把哪里作為突破口？再有，雖然電子化是現(xiàn)實形勢的要求，但是各預算單位已經對現(xiàn)有的國庫集中支付系統(tǒng)有了很高的認同感和熟悉度，改造后又能否讓原有單位認同？

多方聯(lián)動

國庫集中支付電子化管理改革，進一步加強了財政資金管理安全和效率，不僅有利于財政資金支付環(huán)節(jié)上的管理方式的改進，更有利于財政資金管理制度的改革創(chuàng)新。作為全國首批試點，重慶市財政局對國庫電子化管理改革工作高度重視，成立了局內局外兩個工作小組：一個是局長任組長、國庫處牽頭、信息中心和辦公室參加的領導小組，負責在全局范圍內調配經費、人員等資源，給予項目支持；另一個是市財政局牽頭、人民銀行重慶營管部和各家商業(yè)銀行參加的工作小組，負責項目的組織、協(xié)調和實施等工作具體事項。實施過程中，市財政得到了財政部的傾力指導，尤其是在業(yè)務流程改造、技術標準確定等方面，財政部多次派人到重慶指導，并協(xié)調組織了重慶財政與人民銀行、代理銀行等單位之間多次交流會議，為重慶順利實施電子化管理起到了至關重要的作用。

其實早在2010年，重慶市財政局就啟動了“無紙化”課題研究，最初目的是深化國庫集中支付改革，提高工作效率以解決業(yè)務量逐步增多但人手相對緊缺的“瓶頸”問題。隨著對無紙化和電子支付的理解不斷深入，重慶市財政局于2011年起開始思考并研究通過實施國庫集中支付電子支付無紙化能夠給財政資金管理水平帶來多大的改變，同時寄希望在實現(xiàn)“無紙化”提高效率的同時，還能進一步加強國庫集中支付資金撥付中的安全管理水平，促進財政資金管理制度的創(chuàng)新。

由于重慶市國庫電子化管理實施起步早、可供借鑒經驗少，只能采取“摸著石頭過河”的工作辦法，因此確定好國庫電子化管理的工作原則和工作思路對具體實施工作有著方向性的指導意義。經過研究，市財政最終確定了“構建資金安全機制，提高資金運行效率”的工作原則，明確了“突出機制安全性、注重業(yè)務可操作性、兼顧系統(tǒng)前瞻性”的工作思路：國庫集中支付電子化管理既要與國庫集中支付系統(tǒng)有機銜接，提供高效、便捷的支付管理新途徑，又要增加系統(tǒng)的靈活性和擴展性、適應今后財政業(yè)務發(fā)展需要，最終實現(xiàn)財政資金撥付全流程電子化管理，達到以資金安全為前提、以電子化管理為契機、規(guī)范業(yè)務運行、提高工作效率、提高國庫資金支付管理能力和服務水平的目標。

找準突破口

國庫集中支付電子化管理改革試點過程中，重慶市財政局逐漸把握出電子化管理改革具體實施的基本規(guī)律，堅持穩(wěn)步推進、分步實施的策略，有計劃、有目標、分階段地逐步實施國庫集中支付電子化管理，通過多方調研論證，市財政最終制定了以直接支付作為電子化管理為突破口循序漸進推動國庫集中支付電子化管理改革試點的方案。

2013年1月4日，財政國庫集中支付直接支付電子支付業(yè)務在重慶正式上線，上線內容包括直接支付審核、直接支付清算額度、直接支付憑證和劃款清算等業(yè)務，首次真正意義上實現(xiàn)了支付憑證的電子化管理，并為后續(xù)的授權支付實現(xiàn)電子化管理積累了經驗、奠定了基礎。

4月初，重慶市財政局、市人行營管部、工商銀行正式進入聯(lián)調測試階段，測試的內容為授權支付自助柜面網銀業(yè)務，測試結果較為理想，待界面優(yōu)化完畢后進選取預算單位試用上線。5月中旬，針對業(yè)務人員反映的簽章速度慢問題，重慶市財政局對電子憑證庫進行了一次升級。通過此次升級，有效解決了簽章效率低、易卡死等問題，把單筆簽章時間從3秒以上縮短到了1秒以內，業(yè)務人員反饋情況良好。這次升級還有一個意義，就是徹底打消了部分業(yè)務工作人員對國庫電子化管理的疑慮，尤其是一些老同志認為，新辦法不但操作簡便，而且效率提升明顯，進而堅定地支持開展電子化管理。

6月初，在工行授權支付聯(lián)調順利的基礎上，市財政局組織相關單位商討了建設銀行的授權支付自助柜面網銀上線方案。7月初，建設銀行初步開發(fā)完成柜面業(yè)務系統(tǒng)改造項目，與財政的業(yè)務往來基本聯(lián)調完成，初步準備在9月中旬正式投產上線。

根據國庫資金安全管理的需要，為進一步加強財政資金安全，8月中旬，市財政局依據財政部的報文規(guī)范，開發(fā)了保障資金安全的配套手段——國庫集中支付電子對賬功能模塊。電子對賬功能主要包括每日對賬和定期對賬，其意義在于可以隨時核對財政資金支出和銀行墊付資金的一致性，進而確保國庫集中支付資金撥付的安全性。電子對賬功能的實現(xiàn)，不僅有利于解放過去人工對賬的大量人力，也有利于克服舊有對賬模式的弊端，提高對賬的準確性和效率。

找好服務需求

為保證國庫電子化管理改革體現(xiàn)服務性的特點，重慶市財政充分調研、積極摸底，整理歸納了預算單位的各種需求，并梳理提煉出預算單位最廣泛的三類：一是單位對現(xiàn)有國庫集中支付系統(tǒng)有很高的認同感和熟悉度，建議電子化管理改造不動“大手術”，盡量保持原有操作習慣，系統(tǒng)要簡便易行、操作性強；二是解決好直接支付紙質回單從代理銀行向預算單位傳遞慢、易丟失的問題；三是適當延長代理銀行授權支付業(yè)務辦理時間，解決下午業(yè)務辦理有效時間短的問題。針對這三類需求，重慶市的國庫電子化管理實現(xiàn)了操作系統(tǒng)用戶界面微調整、直接支付電子回單下載、業(yè)務時間延長等目標，得到了預算單位的一致認可。

自國庫集中支付改革以來，財政內部積累了一些對集中支付系統(tǒng)的改造要求，但受制于系統(tǒng)版本等原因，這些要求一直沒有機會實現(xiàn)，國庫電子化管理的實施為滿足財政內部需求提供了一個良好的契機，市財政通過推動國庫電子化管理改革實現(xiàn)了多個功能：一是將原集中支付系統(tǒng)中審核業(yè)務退回上崗功能調整為退回業(yè)務發(fā)起方，不僅省去每崗繁瑣的撤銷操作，而且適應了電子印章防偽防篡改的必然需求；二是引入顏色標注區(qū)分辦法，對大額資金、特定科目等業(yè)務標記警戒色，提醒審核人員重視、減少失誤操作；三是采用可視化技術，國庫電子化管理業(yè)務相關簽章、憑證、票據都與原憑證保持一致，最大限度地保持了原國庫集中支付系統(tǒng)的業(yè)務延展性，便于工作人員操作以及后期的單據整理、保管等。

破解管理難題

國庫電子化管理改革的實施從軟件、硬件、內控等多個角度，全面促進了財政部門提高國庫資金支付的安全和效率，較好地解決了過去財政資金安全管理機制上的一些不足和缺陷。為進一步適應電子化管理的需要，重慶市財政通過系統(tǒng)安全改造、完善內控機制等一系列措施和手段，對原有業(yè)務管理流程進行了改進和創(chuàng)新：一是嚴格遵循電子化管理的業(yè)務規(guī)則和嚴謹要求，對系統(tǒng)功能進行調整，將原支付系統(tǒng)保留的“用戶名+密碼”登錄方式強制更改為安全性更高的“Ukey+密碼”登錄方式；二是對用戶實行實名身份認證管理，落實“一人一key、綁定身份、責任到人、嚴控權限”的辦法，綁定個人Ukey、電子印章、操作權限，切實把安全責任落實到每崗、每人，有效提高操作人員安全意識；三是制定詳盡的電子印章管理辦法，對電子印章的申請、審核、配備、保有、維護、臨時授權、變更、注銷等管理辦法進行了全面規(guī)范，明確界定國庫部門、信息部門、用戶三者的權責，完善管理機制。

另外，在應急制度層面，重慶市主要是完善了數據備份機制、采取雙機熱備的硬件管理辦法、保留傳統(tǒng)數據接口以備突發(fā)事件時可以保持數據傳輸通暢。在應急管理辦法上，重慶選擇了工作流控制辦法，通過對系統(tǒng)實行工作流管理，采取在工作流節(jié)點上加以區(qū)分的方式，實現(xiàn)了不同業(yè)務類型、不同銀行、不同單位的傳統(tǒng)業(yè)務和電子化管理的有機銜接和靈活轉換，緊急情況時可調整工作流設定迅速切換到傳統(tǒng)手工紙質模式，確保業(yè)務正常運轉。