專項(xiàng)“未來(lái)式”

陳少?gòu)?qiáng) 賈穎

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)以及促進(jìn)政治穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理制度近年來(lái)也取得明顯進(jìn)展，但財(cái)政專項(xiàng)資金多年來(lái)存在的問題也不容忽視。在保留現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金之外，下一步我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革方向是轉(zhuǎn)化、整合和清理。

轉(zhuǎn)化方向

將部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付是我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的首要方向。這主要基于以下考慮：一是目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重仍然偏高。2012年我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模約為1.9萬(wàn)億元，占轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的47%左右。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理和使用效率有待提高。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金存在的重要前提是中央和地方共同承擔(dān)某項(xiàng)事權(quán)，但這種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理存在如下問題：雙方在資金供應(yīng)方面并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，專項(xiàng)撥款的確定存在隨意性，地方政府對(duì)專項(xiàng)資金的管理不會(huì)像自有財(cái)力那樣嚴(yán)格，專項(xiàng)資金的使用缺乏有效監(jiān)督，結(jié)果導(dǎo)致專項(xiàng)資金呈現(xiàn)出“重分配輕管理、重投入輕效果”的特點(diǎn)，其監(jiān)督成本和實(shí)施難度明顯大于一般性轉(zhuǎn)移支付，不少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金項(xiàng)目未能達(dá)到預(yù)期效果。三是許多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方財(cái)政提供一定比例的配套資金，這一條件變相的加劇了許多財(cái)政困難地區(qū)財(cái)政資金緊張問題，甚至造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、項(xiàng)目停工等問題。而且，資金配套的要求往往使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、資金充裕的地區(qū)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)，使得“富者愈富，貧者愈貧”，不利于地區(qū)間平衡發(fā)展。四是中央財(cái)政收入增速放緩，亟須提高中央財(cái)政專項(xiàng)資金使用效果。2013年1-7月中央財(cái)政收入38360億元，增長(zhǎng)2.6%，其中大部分主體稅種增速較低，進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收大幅下降，中央財(cái)政亟須提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果。同時(shí)，將部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付有利于充分發(fā)揮地方政府了解居民公共服務(wù)實(shí)際需求的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)調(diào)動(dòng)地方政府進(jìn)行資金管理的積極性。

在操作層面，我們建議：首先，對(duì)于政策穩(wěn)定、規(guī)模固定且具有長(zhǎng)期性的專項(xiàng)資金項(xiàng)目可以調(diào)整成一般性轉(zhuǎn)移支付。這樣可以方便地方政府將轉(zhuǎn)移支付資金事先納入預(yù)算，合理進(jìn)行資金安排，避免專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的不確定性。其次，在明確中央和地方政府事權(quán)、支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，做到對(duì)地方政府事權(quán)存在自有資金不足的情況通過一般性轉(zhuǎn)移支付而非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助，中央和地方共同具有支出責(zé)任的應(yīng)當(dāng)明確各自負(fù)擔(dān)比例。第三，將目前具有財(cái)力轉(zhuǎn)移性質(zhì)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所涉及的因素納入一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式，將這一部分的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付。第四，將東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政上繳以一般性轉(zhuǎn)移支付的形式撥付給中西部地區(qū)，部分替代原有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。目前我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金有很大一部分都流向了中西部地區(qū)，將這部分專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付符合對(duì)中西部均衡性轉(zhuǎn)移的政策目標(biāo)，能夠起到緩解當(dāng)?shù)刈杂胸?cái)力不足的作用，在給予地方政府更多的資金自由支配權(quán)的同時(shí)也強(qiáng)化了其支出責(zé)任，提高了資金使用效率。

當(dāng)然，實(shí)施上述措施進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向一般性轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整可能會(huì)遇到一些問題。比如，東部地區(qū)認(rèn)為財(cái)政上繳已經(jīng)接近極限，東部地區(qū)財(cái)政收入大量上繳中央財(cái)政導(dǎo)致本地財(cái)力相對(duì)減少，財(cái)政收支矛盾加劇，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源被擠占，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩，其替代效應(yīng)有可能高于收入效應(yīng)（即上繳導(dǎo)致本地可用財(cái)力減少，進(jìn)一步刺激本地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入，同時(shí)，上繳財(cái)政形成轉(zhuǎn)移支付后，加快全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境的提升，也有利于本地發(fā)展）。從中西部地區(qū)而言，大量增加的一般性轉(zhuǎn)移支付有可能減少地方政府拓寬本地財(cái)源的激勵(lì)，增加地方政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的進(jìn)一步依賴，而中央政府難以及時(shí)、有效地了解和監(jiān)督地方政府預(yù)算的實(shí)施效果。因此，在部分轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，需要綜合考慮中央政府的監(jiān)管、各地區(qū)的積極性等多方面的因素。

整合方向

應(yīng)該說，對(duì)于大多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金而言，從功能定位角度看是有必要的。但主要問題是項(xiàng)目過多，資金過于分散，政府難以集中資金辦大事，影響了其宏觀調(diào)控和政策導(dǎo)向作用的發(fā)揮。專項(xiàng)資金往往涉及多個(gè)政府部門，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。除了中央各部委有項(xiàng)目，省級(jí)項(xiàng)目更是繁多。據(jù)悉，我國(guó)中部某省份省級(jí)項(xiàng)目超過2000項(xiàng)，而這一數(shù)目相對(duì)其他省份并不算多。專項(xiàng)資金項(xiàng)目過多過散，也不利于監(jiān)督。人大對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付情況的了解基本僅限于財(cái)政部門每年定期提交的預(yù)算工作報(bào)告，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分散在各個(gè)預(yù)算科目之中，沒有集中體現(xiàn)數(shù)目和類別，預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容很難直接、全面、準(zhǔn)確的反應(yīng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付情況。

整合專項(xiàng)資金在美國(guó)也有先例。美國(guó)的分類撥款是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合最典型的案例。1966年的聯(lián)邦政府頒布一部綜合的健康計(jì)劃和公共衛(wèi)生服務(wù)修正案，標(biāo)志著改革的正式啟動(dòng)和分類撥款的誕生。該法案將原來(lái)的9個(gè)專項(xiàng)撥款合并成一個(gè)健康分類撥款。尼克松執(zhí)政期間，改革繼續(xù)推動(dòng)，通過了綜合就業(yè)和培訓(xùn)法案（CETA）和社區(qū)分類撥款體系（CBGS）兩個(gè)分類撥款法案。20世紀(jì)80至90年代中期，迫于聯(lián)邦財(cái)政赤字的壓力，分類撥款發(fā)展達(dá)到頂峰。

因此，在國(guó)內(nèi)試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國(guó)需要對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行進(jìn)一步整合。首先，鑒于財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合涉及中央各部門之間的利益調(diào)整，建議在國(guó)務(wù)院層面建立相應(yīng)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)，加強(qiáng)財(cái)政部和其他各方面的配合。要站在全局的高度，從社會(huì)上反映最強(qiáng)烈的地方入手，逐步推進(jìn)。其次，財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合的范圍要進(jìn)一步擴(kuò)大。除經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，其他領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付（如公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育、科技服務(wù)等），也可引入整塊撥款的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式，即，中央政府只對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大的支出方向做出原則性規(guī)定，地方政府可自主掌握具體分配和管理的權(quán)利。第三，對(duì)同一個(gè)部門管理的性質(zhì)和用途相近的專項(xiàng)資金進(jìn)行歸并整合，減少專項(xiàng)撥款項(xiàng)目。

清理方向

以下三種情況的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金需要清理。首先是社會(huì)形勢(shì)的變化。某些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在歷史上發(fā)揮過積極作用，但隨著社會(huì)形勢(shì)的變化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的歷史使命已經(jīng)完成，不再需要設(shè)立專項(xiàng)。其次是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。起初中央政府設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，是為了培育市場(chǎng)發(fā)育和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著市場(chǎng)供求形勢(shì)的變化，市場(chǎng)逐步發(fā)育成熟，地方政府財(cái)政實(shí)力逐步增強(qiáng)，不再需要中央財(cái)政給予支持，否則既浪費(fèi)中央財(cái)政資金，又不利于為地方政府和市場(chǎng)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第三是項(xiàng)目資金規(guī)模的變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小，增加其規(guī)模又沒有必要，對(duì)于這類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，由于其作用過小過弱，建議取消。

（作者供職于財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，題目系編者加）