轉(zhuǎn)移支付進(jìn)化策

谷文

采訪地方財政，經(jīng)常聽到一句話：富財政靠賣地活著，窮財政靠轉(zhuǎn)移支付活著。

這其實是一句讓各地財政都很尷尬的話。地方財政的收入來源，本不應(yīng)該是土地財政，更不應(yīng)該是轉(zhuǎn)移支付。

但自從1994年分稅制改革以來，轉(zhuǎn)移支付，從一開始的單純財政工具，已經(jīng)成為客觀上一些無財可收的地區(qū)的主要“財源”。

如果說分稅制的調(diào)整是一種“改革”，那么轉(zhuǎn)移支付則需要一種“進(jìn)化”。今年7月全國財政廳（局）長座談會上已經(jīng)提出了這種“進(jìn)化”的趨勢：減少專項轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)容一般性轉(zhuǎn)移支付。但它并不是一個短期內(nèi)一蹴而就的改革，它既是本期我們尋求各方解析的一個專題，又是各級財政在相當(dāng)長的時間內(nèi)需要研究、試驗和落地的一個課題。

“進(jìn)化”的結(jié)果，還很值得期待。

2013年7月，全國財政廳（局）長座談會上，就整合專項轉(zhuǎn)移支付提出了指導(dǎo)性意見。這標(biāo)志著，新一波的提高財政資金使用效益的“硬仗”又將拉開序幕。在這次會議上規(guī)定了原則上納入一般性轉(zhuǎn)移支付的范圍，主要包括了：

一是不同預(yù)算級次的專項轉(zhuǎn)移支付資金，包括中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付資金，省對下安排的專項轉(zhuǎn)移支付資金。

二是不同預(yù)算類型的專項轉(zhuǎn)移支付資金，包括公共財政預(yù)算安排的專項轉(zhuǎn)移支付、政府性基金預(yù)算安排的專項轉(zhuǎn)移支付，國有資本經(jīng)營預(yù)算安排的項目資金。

三是不同部門安排的專項轉(zhuǎn)移支付資金，包括財政部門安排的專項轉(zhuǎn)移支付資金、其他有預(yù)算分配權(quán)的部門安排的專項轉(zhuǎn)移支付資金。

四是不同預(yù)算年度的專項轉(zhuǎn)移支付資金，包括當(dāng)年預(yù)算安排的專項轉(zhuǎn)移支付、以前年度安排的專項轉(zhuǎn)移支付形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

對于專項轉(zhuǎn)移支付整合方式，本次會議表示在四個方面采取專項資金整合：一是部門內(nèi)部專項轉(zhuǎn)移支付資金整合；二是跨部門的專項轉(zhuǎn)移支付資金整合；三是跨區(qū)域的專項轉(zhuǎn)移支付資金整合；四是重大事項的專項轉(zhuǎn)移支付資金整合。

本期我們探討的，既是今年年中全國財政工作會議上從頂層設(shè)計層面提出的轉(zhuǎn)移支付改革，又可以廣而言之，是政府間資源分配問題。甚至還可以向上溯源，探尋自1994年分稅制改革之后，同時執(zhí)行的轉(zhuǎn)移支付制度與全國分稅制改革進(jìn)程之間不可分割的利益聯(lián)系。再者可以聯(lián)系到更深層次的，項目間、部門間、地區(qū)間的事權(quán)財權(quán)劃分。

我國的財政問題，從來都不能單獨(dú)列舉分析。我們無法將其簡單的定性為專項轉(zhuǎn)移支付到一般性轉(zhuǎn)移支付的“質(zhì)變”，它所代表的，既是一種財政政策與時俱進(jìn)的信號，也是我國整個財政體制改革的一環(huán)。正如雨降至，風(fēng)為頭。并非開始，也并非結(jié)束。

會哭的孩子們

雖然筆者并不愿意以這樣一個很不“主旋律”的問題開頭，但政府間資源分配的問題，一直是一個財政上的老大難問題。1994年分稅制改革前，地方財力大于中央財力；而在分稅制改革之后將近二十年中，財政人逐漸發(fā)現(xiàn)，向中央財政傾斜的天平似乎又太過了。也正因此，轉(zhuǎn)移支付在這種財力平衡的博弈中，作為重要工具應(yīng)運(yùn)而生。

財政部財政科學(xué)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任傅志華表示，政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是財政體制的重要組成部分。在多級政府并存的財政體制運(yùn)行中，它表現(xiàn)為上級政府向下級政府進(jìn)行的收入轉(zhuǎn)移。其最重要的體制目標(biāo)是調(diào)整各級政府間財政能力的縱向失衡，以及各地區(qū)政府間財政能力的橫向失衡。但在轉(zhuǎn)移支付實踐過程中，往往伴生下級政府的負(fù)面依賴，從而使得構(gòu)建有效的激勵與約束機(jī)制成為轉(zhuǎn)移支付制度完善的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這也是為什么說“會哭的孩子有奶吃”的原因。

這段話可以簡單的解釋一個現(xiàn)象：跑部錢進(jìn)。多年的地方向中央財政“求錢”之旅，一方面反映出地方與中央財政之間財力失衡的客觀性，另一方面反映出政府間財力平衡制度，或者客觀的說，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善。專項過多過雜是其表面反應(yīng)出的政策“刻意缺口”，從根基上來說，更反射出地方與中央政府之間的信息壁壘與資源壁壘。

所謂“財政網(wǎng)絡(luò)”，還極為不健全。

而政府間資源分配并不僅僅限于中央與地方財政的上對下分配關(guān)系。許多地方財政會在分配時選擇性遺忘橫向轉(zhuǎn)移支付的存在，按照博弈均衡的制度觀，制度只有在參與各方積極執(zhí)行的情況下才成其為制度。以政策等形式表現(xiàn)出來的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，當(dāng)它與實際上支配參與各方行為的制度一致時具有制度實施效率，反之則不具有實施效率。從省際間財力橫向均等化方面對中國政府間轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行的歷時性考察表明，中國政府間轉(zhuǎn)移支付制度實施效率經(jīng)歷了制度效率——制度非效率——部分制度效率與部分制度非效率并存的變遷軌跡。通俗的來說，現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付制度，并不能完全約束縱向轉(zhuǎn)移支付的所有問題，而對橫向轉(zhuǎn)移支付的約束更小。

所以說，這些利益損失一方的“孩子”們，要想得到利益均衡，還是得靠“哭”。

分稅與分錢

1994年分稅制財政體制改革引進(jìn)與國際接軌的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，迄今已有十多年。在這十多年的過程中，轉(zhuǎn)移支付經(jīng)歷了從財力均衡工具到一些地區(qū)主要財政收入來源的尷尬轉(zhuǎn)變，但一直是分稅制改革過程中的“剎車器”。

廣西壯族自治區(qū)財政廳政策研究室吳勝澤博士認(rèn)為，政府間轉(zhuǎn)移支付為一個國家中央政府與地方政府在既定的職責(zé)和支出責(zé)任以及稅收劃分框架下財政資金的無償轉(zhuǎn)移，政府間轉(zhuǎn)移支付的實施過程涉及六類政策目標(biāo)，其終極目標(biāo)（根本目標(biāo)）是在提高政府間財政收支效率的基礎(chǔ)上，使全國各地都能提供大致相等的公共服務(wù)水平。

然而到目前為止，無論是理論研究還是制度實施都沒有形成關(guān)于政府間轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)的價值判斷。隨著近些年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的迅速擴(kuò)大，政府間轉(zhuǎn)移支付被賦予越來越多的功能。例如，規(guī)模龐大的轉(zhuǎn)移性支出對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響日益顯著，在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展方面的價值得到理論研究的廣泛關(guān)注；甚至有些實證結(jié)論認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距主要與地方得到的轉(zhuǎn)移支付總額相關(guān)。在制度實施層面，政府部門經(jīng)常偏離基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)或者說不以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為直接目標(biāo)，而是將轉(zhuǎn)移支付僅僅視為上級對下級政府的財力補(bǔ)助，其政策目標(biāo)體現(xiàn)出更多的臨時性和靈活性。

正是在這種情況下，給予地方更大的財政自主權(quán)則顯得更加緊迫。多年前即有一般性轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)容的政策要求，本次以通知形式出現(xiàn)，除了表面上的清理專項轉(zhuǎn)移支付意義，深層次意義上也有分稅制改革深化過程中，進(jìn)一步向地方傾斜財力的行為。

事權(quán)財權(quán)再細(xì)分

許多專家表示，在事權(quán)與財權(quán)的劃分中，要謹(jǐn)慎使用“重構(gòu)”一類的詞匯。原因在于它割裂了財政政策和地方政策的連續(xù)性。

所以我們將這次轉(zhuǎn)移支付改革中涉及到的事權(quán)財權(quán)稱之為“細(xì)分”。專家稱，分稅制財政體制改革確立的財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題在于未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為了保護(hù)各地的既得利益，分稅制仍然保留了原包干體制中央對地方的補(bǔ)助和地方向中央的上繳部分，中央對地方實行稅收返還，在確定體制補(bǔ)助和稅收返還的數(shù)量時，仍然采用“基數(shù)法”。只要地方政府存在收支差異，就給補(bǔ)助，既不考慮各地區(qū)收入能力與支出需要之間存在的客觀差異，也缺少比較合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)，形成了一種“收益地區(qū)長期收益，吃虧地區(qū)長期吃虧”的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，對長期形成的地區(qū)之間財力不均問題沒有從根本上觸動，依然保持了原有財力分布的格局。因此，這時的轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)合理再分配、調(diào)節(jié)資源配置、縮小地區(qū)公共服務(wù)差距方面，很難達(dá)到預(yù)期的效果。

轉(zhuǎn)移支付的改革趨勢，需要打破原有的利益格局。這也是改革中最難的一點(diǎn)。新的改革趨勢將主導(dǎo)權(quán)下放到省級，在本次采訪中，多數(shù)地方對此表示贊同，但他們也表示，這種做法，實際上給省級對下轉(zhuǎn)移支付制度的改變造成了一些客觀上的困難。沒有了頂層設(shè)計的推動，以省級為政策制訂主體的形式在過去是比較少見的。

一些地方財政人表示，省管縣政策在近幾年的大力推動，為轉(zhuǎn)移支付的改革和很多后續(xù)的，深化分稅制改革政策的做法提供了良好的背景。而預(yù)算公開和財政績效工作的開展，又為轉(zhuǎn)移支付改革中在公共財政層面的制度化和公開化提供了具體執(zhí)行工具。而一般性轉(zhuǎn)移支付的擴(kuò)容，又反過來對增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)自主性，增強(qiáng)基層財政運(yùn)行活力有較強(qiáng)的政策推動作用。財政政策相輔相成，才從宏觀意義上推動了整個財政改革的步伐。