制度變遷中的“創(chuàng)新組合”：以中國(guó)城鄉(xiāng)治理為例

葛天任 馬 偉

（清華大學(xué)，北京 100084）

作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)規(guī)模龐大的農(nóng)村農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)于實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型起著關(guān)鍵作用。實(shí)際上，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)變遷的經(jīng)濟(jì)因素之外，制度與公共政策則是勞動(dòng)力流動(dòng)的直接推力或阻力。制度變遷本身也受到經(jīng)濟(jì)變量的“誘致性”影響和公權(quán)力的“強(qiáng)制性”干預(yù)。特別是中國(guó)的制度變遷與政策創(chuàng)新模式較為復(fù)雜，并不能簡(jiǎn)單地分為強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷（林毅夫，1989），或者是供給主導(dǎo)型制度變遷和需求誘致型制度變遷。為了便于分析，本文有必要廓清制度變遷相關(guān)概念，提出制度變遷方式的合理劃分。

一、制度變遷理論：一個(gè)新的分析框架

“制度是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)則，其主要作用是通過(guò)建立一個(gè)人們相互作用的穩(wěn)定的（但不一定有效地）結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性”。①當(dāng)制度供給與制度需求不均衡時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生獲利機(jī)會(huì)，進(jìn)而推動(dòng)或者誘致制度行為主體進(jìn)行制度創(chuàng)新。科斯(Coase,1960)很早就提出了制度變遷的一般原則，即制度變遷的成本與收益之比會(huì)對(duì)促進(jìn)或推遲制度變遷起著關(guān)鍵作用。諾斯(North,1971)認(rèn)為，“假定經(jīng)濟(jì)制度會(huì)被創(chuàng)新，產(chǎn)權(quán)會(huì)得到修正，因?yàn)樗憩F(xiàn)為個(gè)人或團(tuán)體可望承擔(dān)這類(lèi)變遷的成本，他們希望獲得一些在舊有的安排下不可能得到的利潤(rùn)”，②從而制度行為者產(chǎn)生了對(duì)更大效益的制度安排的需求，即是說(shuō)，一項(xiàng)制度安排的創(chuàng)新只有在預(yù)期收益高于預(yù)期成本時(shí)，才會(huì)被做出。影響預(yù)期收益函數(shù)的變量有多個(gè)，包括資本收益、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、交易成本、外部性等。V.W.拉坦(Ruttan,1978)提出，“制度變遷可能是由對(duì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相聯(lián)系的更為有效地制度績(jī)效的需求所引致的”，“也可能是關(guān)于社會(huì)與經(jīng)濟(jì)行為、組織與變遷的只是供給進(jìn)步的結(jié)果”。③費(fèi)尼(David Feeny,1988)進(jìn)而補(bǔ)充道，制度變遷的供給是極其重要的，需求誘致雖是必要條件，但不是實(shí)現(xiàn)制度變遷的充分條件。此外，制度變遷還要受到制度安排創(chuàng)新的供給主體影響。制度供給既包括市場(chǎng)因素影響的分散決策者，也包括具有“暴力潛能”的國(guó)家政府。因而，林毅夫（Lin，1991）在《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》一文中提出強(qiáng)制性制度變遷理論。他認(rèn)為，誘致性制度變遷“是指一群（個(gè)）人在相應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷”，強(qiáng)制性制度變遷是指“由政府法令引起的變遷”。④

實(shí)際上，制度需求和制度供給既緊密聯(lián)系，又嚴(yán)格區(qū)別。制度需求側(cè)重于制度創(chuàng)新的接受者，制度供給側(cè)重于制度創(chuàng)新的提供者。制度需求一般是指制度服務(wù)的接受者的需求或社會(huì)需求，是在進(jìn)行社會(huì)成本和社會(huì)效益分析基礎(chǔ)之上確定的，即由社會(huì)的效益決定；制度供給則是由制度決定著“生產(chǎn)”和提供，即是在對(duì)制度變革的個(gè)別成本效益分析基礎(chǔ)上決定的。⑤簡(jiǎn)而言之，制度安排的需求，可簡(jiǎn)單地歸結(jié)為：按照現(xiàn)有制度安排，無(wú)法獲得潛在的利益，如果改變現(xiàn)有制度安排，就能夠獲得在原有制度下得不到的利益。制度安排的供給則取決于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。由于制度供給比一般的物品供給更為復(fù)雜，涉及到公共物品和集體行動(dòng)，所以制度創(chuàng)新的供給往往不會(huì)達(dá)到社會(huì)最佳供給水平。正如速水和拉坦(1984)所指出：重要的制度創(chuàng)新的供給，必然包含政界企業(yè)家和創(chuàng)新者的諸多政治手段的運(yùn)用。如果政界企業(yè)家由制度創(chuàng)新得到的預(yù)期收益超過(guò)采用此項(xiàng)創(chuàng)新所必需資源的邊際成本，則制度創(chuàng)新的供給將有保障?？梢?jiàn)，制度創(chuàng)新的供給主要決定于一個(gè)社會(huì)的各既得利益集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)的偏好結(jié)構(gòu)。但是，需要指出的是制度供給并不僅限于國(guó)家政府，也包括社會(huì)主體或者個(gè)人。這常是西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所津津樂(lè)道的思維進(jìn)路。

制度變遷可以被理解為一種效益更高的制度（即所謂“目標(biāo)模式”）對(duì)另一種制度（即所謂“起點(diǎn)模式”）的替代過(guò)程。⑥因此，制度創(chuàng)新的一般過(guò)程經(jīng)歷以下幾個(gè)階段。首先，出現(xiàn)行動(dòng)團(tuán)體，即某些人開(kāi)始發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度的不均衡所暗含的創(chuàng)新收益；其次，初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體提出制度創(chuàng)新方案；第三，初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體對(duì)預(yù)期的純收益為正值的幾種制度創(chuàng)新方案進(jìn)行選擇；第四，形成次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體；最后，次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體與初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體一起努力使新方案得以通過(guò)并實(shí)施。制度變遷的完整過(guò)程應(yīng)該是上述每個(gè)階段的組成，變遷方式的不同或許是其中某個(gè)階段過(guò)于明顯而已，這主要依賴(lài)于制度變遷的需求是誰(shuí)的，供給又是誰(shuí)的。連諾斯也認(rèn)為“至于制度安排的形式，從純粹自愿形式到完全由政府控制和經(jīng)營(yíng)的形式都有可能，而且這兩個(gè)極端之間存在著廣泛的半自愿和半政府的結(jié)構(gòu)”。⑦

由于制度變遷與制度創(chuàng)新原因的多樣性和主體的多元性，不同的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)得出不同的類(lèi)型。林毅夫以制度變遷的產(chǎn)生方式將制度變遷劃分為強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷。楊瑞龍從制度變遷的供給與需求角度將制度安排的創(chuàng)新與變遷分為供給主導(dǎo)型和需求誘致型。⑧實(shí)際上，強(qiáng)制性制度變遷并不等同于供給主導(dǎo)型制度變遷，誘致性制度變遷也不等同于需求誘致型制度變遷。這兩種劃分的基準(zhǔn)是有差異的，并且難以覆蓋目前中國(guó)的制度變遷方式。鑒于此，部分學(xué)者以浙江改革和溫州經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)提出了“準(zhǔn)需求誘致型制度變遷方式”，將中國(guó)強(qiáng)制性制度創(chuàng)新的宏觀背景和需求誘致型實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)（金祥榮，2000）。⑨

仔細(xì)審視以上分類(lèi)所暗含的標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為其中包括兩個(gè)維度，即制度供給和制度需求。制度供給是指制度提供者，包括國(guó)家政府和市場(chǎng)主體。制度需求是指意圖通過(guò)制度變遷得到收益的需求方，也包括國(guó)家政府和市場(chǎng)主體。從制度供給來(lái)看，國(guó)家政府與市場(chǎng)主體的差異主要體現(xiàn)在制度創(chuàng)新是政府法令強(qiáng)制性進(jìn)行的，還是市場(chǎng)主體自發(fā)創(chuàng)造的。從制度需求來(lái)看，國(guó)家政府與市場(chǎng)主體的區(qū)分主要是制度變遷的獲利性表現(xiàn)為政治性的，還是經(jīng)濟(jì)性的。⑩換句話說(shuō)，國(guó)家在提供制度安排時(shí)具有雙重目的，即使統(tǒng)治者租金最大化和降低產(chǎn)權(quán)制度或規(guī)則的交易費(fèi)用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從而提高規(guī)模效率。實(shí)際上，正如諾斯所指出，“在使統(tǒng)治者（和他的集團(tuán)）租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效率體制之間，存在著持久的沖突”，?即所謂的“諾斯悖論”。

如果從制度需求和制度供給這兩個(gè)維度對(duì)制度安排的創(chuàng)新方式進(jìn)行劃分，既能簡(jiǎn)要覆蓋以往的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和誘致性創(chuàng)新理論，又能照顧到邏輯的嚴(yán)密性（圖1）并覆蓋當(dāng)前中國(guó)制度變遷過(guò)程中的各種類(lèi)型。

圖1 制度變遷的分析框架

在本文的分析中，強(qiáng)制性制度創(chuàng)新是指政府在考慮非獲利因素如政治因素的背景下，為滿(mǎn)足政治需求，強(qiáng)制性進(jìn)行制度創(chuàng)新，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立和戶(hù)口制度的施行。誘致性制度創(chuàng)新是指在潛在獲利機(jī)會(huì)下，個(gè)人或者群體自發(fā)進(jìn)行制度創(chuàng)新，如改革開(kāi)放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。響應(yīng)性制度創(chuàng)新，是指在政府強(qiáng)制性公共政策背景下，社會(huì)群體積極響應(yīng)并自發(fā)進(jìn)行制度創(chuàng)新，從而引發(fā)了制度變遷，如農(nóng)村社會(huì)主義改造初期，農(nóng)村互助組的建立。適應(yīng)性制度創(chuàng)新是指政府為了考慮經(jīng)濟(jì)因素，滿(mǎn)足社會(huì)群體及市場(chǎng)活動(dòng)所產(chǎn)生獲利需求，而適應(yīng)性地進(jìn)行制度創(chuàng)新，強(qiáng)制性地推動(dòng)制度變遷，如改革開(kāi)放后對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)限制的逐步放松。這兩種模式既具有市場(chǎng)自發(fā)性因素，又具有政治強(qiáng)制性特點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單地劃歸單純意義上的強(qiáng)制性或誘致性制度創(chuàng)新。

表1 制度安排創(chuàng)新的類(lèi)型

二、制度變遷的“創(chuàng)新組合”：以中國(guó)城鄉(xiāng)治理為例

體制變革的方式問(wèn)題吸引著世界上一大批經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究興趣。?在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與體制改革過(guò)程中，也一直存在著對(duì)不同體制改革方式、路線、目標(biāo)、機(jī)制的討論。楊瑞龍（1998）提出“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式的理論假說(shuō)，認(rèn)為中國(guó)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡中制度變遷方式的轉(zhuǎn)換將依次經(jīng)過(guò)供給主導(dǎo)型、中間擴(kuò)散型和需求誘致型制度變遷三個(gè)階段，權(quán)力中心分別是中央政府、地方政府和微觀主體，即三階段假說(shuō)。?黃少安（1999）指出，中國(guó)制度變遷的過(guò)程及不同制度變遷主體的角色及其轉(zhuǎn)換遠(yuǎn)非“三階段論”那么簡(jiǎn)單和分明，基本上不存在所謂的‘三個(gè)階段’，并提出制度變遷主體轉(zhuǎn)換說(shuō)。實(shí)際上，正如黃少安所指出，三階段論“從形式上把三個(gè)并列，很容易讓人覺(jué)得，好像前兩種變遷方式有別于需求誘致，不是需求誘致”，三階段論的劃分邏輯并不嚴(yán)謹(jǐn)。?本文認(rèn)為，不管是強(qiáng)制性制度創(chuàng)新，還是誘致性制度創(chuàng)新，抑或是作者提出的適應(yīng)性和響應(yīng)性制度創(chuàng)新機(jī)制，都存在需求誘致，只是供給需求的產(chǎn)生源泉不同。盡管制度創(chuàng)新機(jī)制的改革方式和路徑需要漸進(jìn)式推進(jìn)，可是創(chuàng)新方式的系統(tǒng)梳理、合理區(qū)分也是非常重要的。簡(jiǎn)而言之，政府根據(jù)純粹政治意圖，還是根據(jù)微觀主體利益進(jìn)行制度創(chuàng)新，是大為不同的，即根據(jù)微觀主體利益進(jìn)行的制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是適應(yīng)性制度創(chuàng)新，而不應(yīng)簡(jiǎn)單地歸為強(qiáng)制性制度創(chuàng)新。

金祥榮（2000）以溫州模式和浙江改革經(jīng)驗(yàn)為例，認(rèn)為改革的過(guò)程中多種制度變遷方式是并存的，并提出應(yīng)以“準(zhǔn)需求誘致型制度變遷方式”為主，并適時(shí)向真正意義上的需求誘致性的制度變遷方式轉(zhuǎn)換，選擇多種制度變遷方式和漸進(jìn)式改革路線。?但是，與其說(shuō)是從供給主導(dǎo)型制度變遷向需求誘致型制度變遷轉(zhuǎn)換，途徑“中間擴(kuò)散型”或“準(zhǔn)需求誘致型”制度變遷，還不如說(shuō)每一階段都有不同的制度創(chuàng)新組合，國(guó)家政府與微觀主體同時(shí)參與。首先，“準(zhǔn)需求誘致型制度變遷方式”表明，的確存在一種區(qū)別于強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和誘致性制度創(chuàng)新之外的制度創(chuàng)新模式。其次，“準(zhǔn)需求誘致型制度變遷方式”又表明，這不是一種徹底獨(dú)立的制度創(chuàng)新模式，而是一種過(guò)渡模式。不過(guò)，這里沒(méi)有說(shuō)明，在“準(zhǔn)需求誘致型制度變遷方式”下，政府與市場(chǎng)、個(gè)人主體的創(chuàng)新有何區(qū)別。原因是，即使在當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家，政府并不是沒(méi)有干預(yù)市場(chǎng)與社會(huì)，即不是沒(méi)有政府作為供給主體的制度創(chuàng)新，而是這種創(chuàng)新更多地是基于市場(chǎng)和個(gè)人主體的利益進(jìn)行的，而不是強(qiáng)制性地根據(jù)政府的某些政治意愿推行的，即更多地是反應(yīng)個(gè)人主體的利益愿景，但卻是以政府為供給者。這種方式也區(qū)別于純粹的誘致性制度創(chuàng)新。當(dāng)然，誘致性制度創(chuàng)新在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)揮著更基礎(chǔ)的作用。

尤其需要指出的是，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，政府到底應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用，是值得探討的。在發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)作用的同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)型也并不是簡(jiǎn)單地從市場(chǎng)中完全退出，而是要從強(qiáng)制性制度變遷方式轉(zhuǎn)向更能體現(xiàn)市場(chǎng)服務(wù)者維護(hù)市場(chǎng)健康環(huán)境的適應(yīng)性制度創(chuàng)新方式。另外，創(chuàng)新組合也避免了“制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換假說(shuō)”僅僅根據(jù)創(chuàng)新主體進(jìn)行劃分，而沒(méi)有考慮供給主體是根據(jù)什么樣的制度需求因素進(jìn)行制度創(chuàng)新、進(jìn)而引發(fā)制度變遷的邏輯漏洞。以中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)的制度變遷來(lái)看，建國(guó)后至改革開(kāi)放前，勞動(dòng)力流動(dòng)主要以強(qiáng)制性和響應(yīng)性制度創(chuàng)新方式為主；改革開(kāi)放至今，則逐步轉(zhuǎn)向了適應(yīng)性和誘致性的制度創(chuàng)新方式。

可見(jiàn)，新中國(guó)發(fā)展與改革并不是之前所謂的誘致性變遷或者強(qiáng)制性變遷，也不是本文所述四種制度創(chuàng)新模式中的任何單獨(dú)一種，而是在每個(gè)階段都具有不同形式的制度創(chuàng)新模式，在本文中，作者試圖使用新的分析框架和制度變遷模式，對(duì)新中國(guó)城鄉(xiāng)治理進(jìn)行系統(tǒng)分析，理清60多年發(fā)展與變遷中制度創(chuàng)新模式的變遷。我們發(fā)現(xiàn)，60多年來(lái)，制度創(chuàng)新模式經(jīng)歷了從以強(qiáng)制性和響應(yīng)性制度為主的創(chuàng)新組合走向以誘致性和適應(yīng)性制度為主的創(chuàng)新組合。

1.改革開(kāi)放前的制度創(chuàng)新

建國(guó)后至改革開(kāi)放前這段時(shí)間里，由于國(guó)家初建、社會(huì)主義改造和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建立，制度創(chuàng)新具有強(qiáng)制性和政治性的特點(diǎn)。戶(hù)籍制度、用工制度等都是通過(guò)政府強(qiáng)制力實(shí)施的；但是，強(qiáng)制性制度創(chuàng)新并沒(méi)有完全覆蓋這一階段的制度創(chuàng)新，例如響應(yīng)性制度創(chuàng)新。整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的政治性強(qiáng)化除了通過(guò)強(qiáng)制性之外，號(hào)召和引導(dǎo)也是改革開(kāi)放前制度創(chuàng)新的另外一個(gè)機(jī)制和特點(diǎn)，從而使制度供給和制度需求能更好地配合起來(lái)。因而，這一階段，制度變遷的創(chuàng)新組合為強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和響應(yīng)性制度創(chuàng)新。

案例一：戶(hù)籍和統(tǒng)一用工制度的建立

1949年后，新中國(guó)面臨著多年戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退和惡性通貨膨脹及嚴(yán)重失業(yè)問(wèn)題，政府的當(dāng)務(wù)之急就是恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，解決失業(yè)問(wèn)題。1952年后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到歷史最好水平，進(jìn)入到基本建設(shè)時(shí)期。為了配合重工業(yè)導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略和建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，逐步實(shí)行了統(tǒng)一的資本分配、物資調(diào)配制度。尤其需要指出的是，計(jì)劃體制下的勞動(dòng)力市場(chǎng)也被嚴(yán)格地控制和規(guī)范，如全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力招收和調(diào)配制度、限制勞動(dòng)力流動(dòng)的戶(hù)籍制度。

全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力招收和調(diào)配制度規(guī)定，企業(yè)招工需要向當(dāng)?shù)貏趧?dòng)主管部門(mén)備案許可，跨地區(qū)、跨行業(yè)的則需要有國(guó)家勞動(dòng)部門(mén)統(tǒng)一安排。1957年《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)力調(diào)劑工作中幾個(gè)問(wèn)題的通知》最終停止了企業(yè)用工自主性。這樣，企業(yè)不能自主管理工作人員，有悖于企業(yè)以獲利為目的的經(jīng)營(yíng)行為。1958年國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》確立了以戶(hù)籍制度為核心的一系列制度安排，將整個(gè)社會(huì)切分成城鄉(xiāng)對(duì)立的兩大社會(huì)和制度，嚴(yán)格限制了勞動(dòng)力的流動(dòng)和農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。

在該制度創(chuàng)新過(guò)程中，政府而不是微觀主體作為制度供給者，不僅具有強(qiáng)制力，而且使用強(qiáng)制力，即制定戶(hù)籍和統(tǒng)一用工政策，限制勞動(dòng)力及人口流動(dòng)，因而具有“強(qiáng)制性”特點(diǎn)。進(jìn)而，政府強(qiáng)制性地實(shí)施統(tǒng)一用工制度和戶(hù)籍制度，制度需求并不是出于滿(mǎn)足市場(chǎng)利益及微觀主體的獲利機(jī)會(huì)，而是為了政治上統(tǒng)一國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)，方便政府進(jìn)行調(diào)配，進(jìn)而建立中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，建立和維護(hù)社會(huì)主義政權(quán)。

因而，其目的是政治性的。簡(jiǎn)而言之，該制度創(chuàng)新，服從于建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度這一建設(shè)社會(huì)主義偉大政治目標(biāo)，通過(guò)使用政府強(qiáng)制力實(shí)施新政策。這是強(qiáng)制性制度創(chuàng)新的典型案例。

案例二：互助組的迅速發(fā)展

在三大改造中，農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造經(jīng)歷了互助組、初級(jí)社、高級(jí)社三個(gè)階段。在改造初期，中央政府依次提出了不同階段的改造目標(biāo)。在第一階段，中共中央第一次召開(kāi)互助合作會(huì)議，通過(guò)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，并以草案的形式發(fā)給各地黨委試行。在第二階段，農(nóng)業(yè)合作初級(jí)社發(fā)展迅速。對(duì)于部分地區(qū)強(qiáng)制農(nóng)民加入初級(jí)社的不良傾向，中央政府下發(fā)《關(guān)于整頓和鞏固合作社的通知》，要求停止發(fā)展，進(jìn)行鞏固，到1955年共整頓留下65萬(wàn)個(gè)。第三階段，中共中央通過(guò)《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》，要求全國(guó)基本普及農(nóng)業(yè)合作初級(jí)社；之后，高級(jí)社發(fā)展迅速并最終普及。

由于互助組并不觸及農(nóng)村土地家庭所有制，僅僅是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上互助合作，一般由幾戶(hù)、十幾戶(hù)組成，規(guī)模小，因此，得到了微觀主體——農(nóng)民及其家庭的積極參與。很快，農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動(dòng)取得了較大發(fā)展，到1952年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)互助合作組織達(dá)830多萬(wàn)個(gè)，參加農(nóng)戶(hù)占全國(guó)總農(nóng)戶(hù)的40%。另外，初級(jí)社體系下，農(nóng)民將自有牲畜、土地等生產(chǎn)資料作為資本投入初級(jí)社，并按照投資數(shù)量和勞動(dòng)數(shù)量進(jìn)行分配，也沒(méi)有涉及到農(nóng)村土地的家庭所有制度。但是，高級(jí)社的建立和普及意味著社會(huì)主義改造完成，農(nóng)村家庭所有制轉(zhuǎn)向了社會(huì)主義集體所有制。

在該制度創(chuàng)新過(guò)程中，制度供給者并非政府，原因是政府并沒(méi)有直接要求建立互助組，而是進(jìn)行了一定號(hào)召；制度創(chuàng)新主體為農(nóng)村的家庭。但這又和誘致性制度變遷不同，原因是其具有政府倡導(dǎo)的政治動(dòng)員的特點(diǎn)，并不是完全意義上的自主創(chuàng)新。在該過(guò)程中，雖由中央政府發(fā)起社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)，制定政策文件，但各地地方政府，尤其是農(nóng)民在號(hào)召下積極探索，逐步形成了互助組、初級(jí)社等生產(chǎn)形式。

從制度需求來(lái)看，由于互助合作、共同勞動(dòng)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，存在著實(shí)際的獲利機(jī)會(huì)。因而，農(nóng)民積極參與互助組，確實(shí)因?yàn)檫@樣可以發(fā)揮團(tuán)隊(duì)的資源整合優(yōu)勢(shì)，提高各自的生產(chǎn)率，其目的是獲利。這使得該制度創(chuàng)新又和強(qiáng)制性制度創(chuàng)新有所不同，不具有強(qiáng)制性特點(diǎn)。農(nóng)民在“自愿互助”而非被“強(qiáng)制”下，為了生產(chǎn)“獲利”而積極參與互助合作，響應(yīng)政府號(hào)召。?這是典型的本文所指的響應(yīng)性制度創(chuàng)新。

2.改革開(kāi)放后的制度創(chuàng)新

改革開(kāi)放后，我國(guó)先后推進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革，主要特點(diǎn)就是政府不斷放權(quán)，適應(yīng)市場(chǎng)需求，進(jìn)行制度創(chuàng)新，并且改善環(huán)境，促進(jìn)微觀主體發(fā)揮能動(dòng)性進(jìn)行制度創(chuàng)新。從政府的角度來(lái)看，改革的過(guò)程就是政府不斷進(jìn)行適應(yīng)性制度創(chuàng)新的過(guò)程。同時(shí)，通過(guò)政府的適應(yīng)性制度創(chuàng)新，改善了環(huán)境，也就有利于誘致性制度創(chuàng)新?？傮w來(lái)看，這個(gè)階段政府改革的最顯著特征就是“適應(yīng)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，促進(jìn)微觀主體通過(guò)獲利性進(jìn)行制度創(chuàng)新?；谥贫刃枨蟮膮^(qū)分，從制度供給者的角度來(lái)看，改革開(kāi)放后的制度創(chuàng)新組合是適應(yīng)性制度創(chuàng)新和誘致性制度創(chuàng)新。

案例三：小崗村土地承包

現(xiàn)代社會(huì)依靠產(chǎn)權(quán)制度或產(chǎn)權(quán)機(jī)制，能夠使稀缺資源得到最優(yōu)配置進(jìn)而加以利用，為微觀主體提供有效的激勵(lì)機(jī)制。文化大革命時(shí)期造成的國(guó)內(nèi)社會(huì)動(dòng)蕩與經(jīng)濟(jì)發(fā)展危機(jī)逐漸消除，但遺留的一些經(jīng)濟(jì)制度仍然制約著生產(chǎn)力的恢復(fù)和壯大；尤其是農(nóng)村包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料集體所有制，更是抹殺了產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣鳳梨公社小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”，將該村土地分開(kāi)承包，相約分田到戶(hù)，不再向國(guó)家要錢(qián)要糧，如果干部坐牢社員保證將其子女撫養(yǎng)至18歲。

在該制度創(chuàng)新過(guò)程中，制度供給者為小崗村村民，而非政府，即制度供給者不具有強(qiáng)制力的特點(diǎn)。實(shí)際上，該制度創(chuàng)新在當(dāng)時(shí)是違反政府政策的，甚至具有極大的政治風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在這個(gè)背景下，分田到戶(hù)能夠帶來(lái)獲利機(jī)會(huì)，即產(chǎn)權(quán)變動(dòng)能夠帶來(lái)獲利機(jī)會(huì)。加上撫養(yǎng)子女的承諾降低了制度變革的預(yù)期成本，加大了制度創(chuàng)新的獲利性，即制度需求是獲利性、經(jīng)濟(jì)性、自發(fā)性的。這說(shuō)明該制度創(chuàng)新是自發(fā)的，因獲利而誘使進(jìn)行的自主創(chuàng)新，從而成功實(shí)現(xiàn)了誘致性制度創(chuàng)新，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

案例四：戶(hù)籍制度的放松

1958年實(shí)施的《戶(hù)口登記條例》以法律形式限制人口的自由流動(dòng)，導(dǎo)致了勞動(dòng)力資源配置的不合理，也嚴(yán)重限制了改革之初的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力既不能滿(mǎn)足城鎮(zhèn)日益增加的勞動(dòng)力需求，造成了巨大的機(jī)會(huì)成本，也增加了農(nóng)村致富的實(shí)際難度。剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工將能獲得更多的收入，即存在獲利機(jī)會(huì)。因此，在改革開(kāi)放之初，就已經(jīng)有部分農(nóng)民在限制政策尚未松動(dòng)的前提下潛藏在城鎮(zhèn)社會(huì)從事一定的工作，賺取收入。1980年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)勞動(dòng)就業(yè)工作會(huì)議，提出了“三結(jié)合”的就業(yè)方針，即在國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，實(shí)行勞動(dòng)部門(mén)介紹就業(yè)、自愿組織起來(lái)就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合。隨著改革的深入，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，產(chǎn)生了轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力的另一個(gè)重要渠道。1982年，國(guó)家制定“嚴(yán)格控制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化方針，實(shí)行大力發(fā)展社隊(duì)企業(yè) （即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）、“進(jìn)廠不進(jìn)城”就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的政策。1984年，允許務(wù)工、經(jīng)商等從事服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶(hù)，意味著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期構(gòu)建的城鄉(xiāng)分割開(kāi)始打破。1985年，公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留。這是對(duì)以前超過(guò)三個(gè)月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動(dòng)員其返回常住地規(guī)定的實(shí)質(zhì)性變動(dòng)。進(jìn)入90年代后，對(duì)于農(nóng)民工入城采取了引導(dǎo)性政策，尤其是在鄧小平南巡講話以后，農(nóng)民工政策在總體上由控制流動(dòng)逐步向允許與鼓勵(lì)流動(dòng)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民工涌入城市，在城鎮(zhèn)形成了以農(nóng)民工為主的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)。特別是2002年黨的十六大提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，提出要實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，保護(hù)農(nóng)民工的利益，并逐步解決農(nóng)民工的問(wèn)題。政策的逐步放開(kāi)導(dǎo)致農(nóng)民工涌入城市，形成浩浩蕩蕩的“民工潮”。

在這個(gè)過(guò)程中，制度供給者是政府。政府先是制定“離土不離鄉(xiāng)”的限制政策，意圖就地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力；進(jìn)而逐漸放松，甚至鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入城市工作，從而為城鎮(zhèn)各行各業(yè)，尤其是一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)業(yè)等提供了大量的勞動(dòng)力，縮減了剩余勞動(dòng)力滯留農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)損失。不過(guò)，制度需求卻是市場(chǎng)性的、經(jīng)濟(jì)獲利性的。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的獲利機(jī)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，繼而進(jìn)入城市尋找工作。在該政策制定過(guò)程中，政府根據(jù)微觀主體的獲利欲望產(chǎn)生的制度供給的要求，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，對(duì)嚴(yán)格的戶(hù)籍制度進(jìn)行了改進(jìn)，進(jìn)行了適應(yīng)性制度變遷。因而，該制度創(chuàng)新既具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，又具有微觀主體的市場(chǎng)利益的特點(diǎn)，即政府適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷放權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)微觀主體的能動(dòng)性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

三、小結(jié)

本文對(duì)制度變遷理論進(jìn)行了簡(jiǎn)要回顧，并重新對(duì)制度變遷的機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，認(rèn)為在我國(guó)存在四種制度變遷機(jī)制：強(qiáng)制性制度創(chuàng)新、響應(yīng)性制度創(chuàng)新、適應(yīng)性制度創(chuàng)新、誘致性制度創(chuàng)新，并提出了“創(chuàng)新組合”假說(shuō)；根據(jù)中國(guó)城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)的變遷進(jìn)行了驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)了我國(guó)制度變遷機(jī)制是創(chuàng)新組合式的，而不是簡(jiǎn)單某個(gè)變遷機(jī)制，在改革開(kāi)放之前主要是強(qiáng)制性制度創(chuàng)新、響應(yīng)性制度創(chuàng)新兩種機(jī)制引發(fā)制度變遷，而改革開(kāi)放之后則是適應(yīng)性制度創(chuàng)新、誘致性制度創(chuàng)新引發(fā)制度變遷。而這個(gè)轉(zhuǎn)型則證實(shí)了我國(guó)從中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的制度變遷。從農(nóng)村剩余勞動(dòng)力經(jīng)濟(jì)成本的機(jī)會(huì)損失來(lái)看，這個(gè)轉(zhuǎn)型極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提高。一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷減少，有學(xué)者認(rèn)為達(dá)到了“劉易斯拐點(diǎn)”（蔡昉，2004）；另一方面，機(jī)會(huì)成本大幅度減少，城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率差距不斷縮小，為邁向經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化奠定基礎(chǔ)。這表明，根據(jù)獲利機(jī)會(huì)，給予微觀主體以實(shí)現(xiàn)可能，適應(yīng)性地進(jìn)行制度創(chuàng)新既能有效發(fā)揮政府的作用，又能發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，激勵(lì)并保護(hù)微觀主體能夠不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。那么，政府就需要在微觀主體的誘致性制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的要求，滿(mǎn)足制度變遷的需求，提供相應(yīng)的制度，進(jìn)行制度創(chuàng)新，而不是簡(jiǎn)單地退出市場(chǎng)。

注釋?zhuān)?/p>

① 道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，上海三聯(lián)書(shū)店，1994年。

②L.E.戴維斯、D.C.諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店/上海人民出版社，2002年，272頁(yè)。

③V.W.拉坦：《誘致性制度變遷理論》，《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店/上海人民出版社，2002年，333頁(yè)。

④林毅夫：《誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷：關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店/上海人民出版社，2002年，374頁(yè)。

⑤ 張曙光：《論制度均衡和制度變革》，《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第6期。

⑥ 盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社，2005年，第80頁(yè)。

⑦ 道格拉斯·諾斯：《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，商務(wù)印書(shū)館，1991年，第24-25頁(yè)。

⑧ 參見(jiàn)楊瑞龍：《論制度供給》，《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第8期。

⑨金祥榮：《多種制度變遷方式并存和漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的改革道路——“溫州模式”及浙江改革經(jīng)驗(yàn)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2000年第4期。

⑩張曙光認(rèn)為影響制度變革的因素可以劃分為三類(lèi)：經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和意識(shí)形態(tài)。實(shí)際上，意識(shí)形態(tài)因素本身是一個(gè)更為基礎(chǔ)性的因素，換言之，意識(shí)形態(tài)往往是經(jīng)濟(jì)因素與政治因素背后的深層次因素，意識(shí)形態(tài)既影響經(jīng)濟(jì)因素也影響政治因素。這三種因素在邏輯上并不能三者并立。因此，制度變遷的影響因素可以簡(jiǎn)單劃分為經(jīng)濟(jì)因素和政治因素。參見(jiàn)張曙光：《論制度均衡和制度變革》，《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第6期。楊瑞龍認(rèn)為在政府的制度創(chuàng)新所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)，見(jiàn)楊瑞龍：《論制度供給》，《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第8期。

? 道格拉斯·諾斯：《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，商務(wù)印書(shū)館，1991年，第24-25頁(yè)。

?樊綱：《兩種改革成本與兩種改革方式》，《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第1期。

? 楊瑞龍：《我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第1期。

?黃少安：《制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換假說(shuō)及其對(duì)中國(guó)制度變革的解釋——兼評(píng)楊瑞龍的“中間擴(kuò)散型假說(shuō)”和“三階段論”》，《經(jīng)濟(jì)研究》1999年第1期。

?金祥榮：《多種制度變遷方式并存和漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的改革道路——“溫州模式”及浙江改革經(jīng)驗(yàn)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》，第30卷第4期，2000年。

?林毅夫認(rèn)為在50年代中期，從集體中退出的權(quán)力受到尊重，生產(chǎn)力維持相當(dāng)高的水平，但在1958年農(nóng)民從集體退出的權(quán)力被取消后，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量立即出現(xiàn)大滑坡。見(jiàn)林毅夫：《再論制度、技術(shù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展》，北京大學(xué)出版社，2000年，第21頁(yè)。