大城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變探討

許耀桐許達鋒

（1.國家行政學院，北京 100089；2.美國賓夕法尼亞大學，費城 PA19104）

隨著2013年3月14日十二屆全國人大一次會議表決通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，中國揭開了自改革開放以來的第七次政府機構(gòu)改革大幕，并進入實質(zhì)性的改革實施階段。新一輪的政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，主要集中于中央政府自身的機構(gòu)改革。中共中央、國務(wù)院還沒有對下一步地方政府機構(gòu)改革直接作出部署，這和2008年第六次政府機構(gòu)改革有著很大的不同。在2008年的第六次政府機構(gòu)改革中，中共中央、國務(wù)院不僅在3月11日公布了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，而且在8月20日印發(fā)了《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》，對地方政府機構(gòu)改革作出明確部署，形成了中央和地方之間的帶頭與呼應(yīng)、互動的政府機構(gòu)改革態(tài)勢。此次中央雖然沒有對地方政府機構(gòu)改革專門下發(fā)文件，但是，我們不能因此認為新一輪的政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變沒有地方的事兒，地方政府可以缺位。應(yīng)當看到，在黨的十八屆二中全會的公報和《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》這一系列文件中，已經(jīng)對下一步的地方政府機構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變，作出了原則性的規(guī)定和要求。根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的實際情況及精神實質(zhì)，各地方政府完全可以主動、積極并靈活地進行新一輪的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?；诖?，本文擬對新一輪的大城市政府機構(gòu)和職能轉(zhuǎn)變問題進行初步探討。

一、新一輪大城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的政策依據(jù)

中國是單一制國家，實行中央對地方的統(tǒng)一領(lǐng)導體制。因此，新一輪展開的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，必然為新一輪城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變提供政策依據(jù)，也必然對其產(chǎn)生重大的指導作用。那么，2013年的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》這些重要文件，將對今后的城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變提供哪些政策依據(jù)呢？這是我們研究新一輪城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變必須注意到的問題。概而言之，主要集中在以下六個方面：

一是明確了政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要堅持的原則，即“堅持人民主體地位，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)；堅持解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，激發(fā)市場和社會活力；堅持精簡統(tǒng)一效能，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置；堅持創(chuàng)新制度機制和管理方式，提高政府管理服務(wù)能力；堅持強化對行政權(quán)力的制約監(jiān)督，確保政府按照法定權(quán)限和程序履行職責；堅持從我國現(xiàn)階段實際情況出發(fā)，與經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放進程相適應(yīng)”。

二是明確了政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變這兩者是統(tǒng)一的，機構(gòu)改革固然重要，但更為關(guān)鍵的是職能轉(zhuǎn)變。機構(gòu)改革的方式是穩(wěn)步建立大部制，但大部制改革和機構(gòu)的增減不是隨意的，完全取決于政府職能的需要和科學定位，因此，“要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變”。這“三個更”突出了相對于機構(gòu)改革而言，職能轉(zhuǎn)變才是核心所在。圍繞著職能轉(zhuǎn)變，中央要求各級政府正確梳理政府與企業(yè)、市場、社會等諸方面關(guān)系的問題，明確提出了“四分開”和“四推進”的問題?！八姆珠_”是，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，真正擺脫計劃經(jīng)濟在上層建筑留下的痕跡?！八耐七M”是，推進職能轉(zhuǎn)移，著力解決政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用；推進職能下放，著力解決政府管得過多過細問題，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性；推進職能整合，著力解決職責交叉、推諉扯皮問題，提高行政效能；推進職能加強，著力解決政府抓大事管宏觀不夠的問題，改善和加強宏觀管理，注重完善制度機制。

三是明確了要繼續(xù)簡政放權(quán)。無論是機構(gòu)改革還是職能轉(zhuǎn)變，都是為了給企業(yè)、市場、地方和社會松綁放權(quán)，這是對機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的根本要求。首先，中央要向市場放權(quán)，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，該由市場發(fā)揮作用的應(yīng)交給市場，上項目、做投資要更多由企業(yè)自主決策。要減少投資項目審批，減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，減少資質(zhì)資格許可，減少行政事業(yè)性收費，減少部門職責交叉和分散，逐步改革工商登記制度，將“先證后照”改為“先照后證”，并將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，放寬工商登記其他條件。其次，中央要向社會放權(quán)，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。要逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，要重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。再次，中央要向地方放權(quán)，下放投資審批事項，對已列入國家有關(guān)規(guī)劃需要審批的項目，除特定情況和需要總量控制的外，一律由地方政府審批；對國家扶持地方的一些項目，國務(wù)院部門只確定投資方向、原則和標準，具體由地方政府安排。地方政府也要按照這一精神，大幅度減少投資項目審批，進一步優(yōu)化投資環(huán)境。下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，凡直接面向基層、量大面廣或由地方實施更方便有效的生產(chǎn)經(jīng)營活動審批，一律下放地方。減少專項轉(zhuǎn)移支付，大幅度減少、合并中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，將適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好地履行職能提供財力保障。

四是明確了要突出公共服務(wù)。從根本上說，政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變是要向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變，適應(yīng)加強市場監(jiān)管、提供基本社會保障的需要。通過推動機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的政府機構(gòu)職能體系，真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預，切實提高政府管理科學化水平。

五是明確了各地區(qū)要按照中央的統(tǒng)一部署和要求，深化行政體制改革。在國務(wù)院進行機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變之后，地方政府的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變也要隨即展開。《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》指出，“各地區(qū)要按照中央部署和要求，深化行政體制改革”。同時指出，“為給地方機構(gòu)改革探索留下余地，地方機構(gòu)設(shè)置不要求完全上下對口”。這說明，這一輪行政體制改革不光是國務(wù)院的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，地方政府也要跟著動起來。而且，地方政府要有積極性和創(chuàng)新性。實際上，有些地方政府的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)走到前面去了，有很多的好經(jīng)驗，中央也應(yīng)該向地方學習。中央和地方應(yīng)該互動，這樣才能把新一輪的行政體制改革更好地推向深入。

六是明確了實行機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，建立中國特色社會主義行政體制，是一個需要不斷探索和穩(wěn)中求進的過程。中央的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變是一個系統(tǒng)工程，一個不斷深化的過程，各地方政府的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，也不是一件小事、易事，也不能夠操之過急。當代西方國家推行機構(gòu)改革，實行大部制，從它們的行政體制改革過程看，自二戰(zhàn)后五十年代開始起步，到上個世紀末基本結(jié)束，前后經(jīng)歷了四五十年時間，走的是漸進漸變的發(fā)展道路。中國的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變雖然經(jīng)過了七輪改革，但機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變現(xiàn)在仍是進行時，而且需要更大的勇氣和更多的智慧。

二、當前大城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變面臨的問題

中國的大城市政府（這里主要以正省級的北京、上海為例），雖然經(jīng)過2009年的機構(gòu)改革帶來了公共治理能力的改進和提升，但那一次改革都遺留有很多沒有解決的問題。這些問題主要在以下四個方面：

第一，大城市政府機構(gòu)設(shè)置數(shù)量仍然龐雜。北京市人民政府現(xiàn)有工作部門46個。其中，辦公廳和組成部門28個，直屬特設(shè)機構(gòu)和直屬機構(gòu)18個。下圖為北京市人民政府辦公廳和組成部門共28個①：

辦公廳發(fā)展和改革委員會教育委員會科學技術(shù)委員會經(jīng)濟和信息化委員會民族事務(wù)委員會公安局國家安全局監(jiān)察局民政局司法局財政局人力資源和社會保障局國土資源局環(huán)境保護局規(guī)劃委員會住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會市政市容管理委員會交通委員會農(nóng)村工作委員會水務(wù)局商務(wù)委員會旅游發(fā)展委員會文化局衛(wèi)生局人口和計劃生育委員會審計局外事辦公室

北京市政府另有18個直屬特設(shè)機構(gòu)和直屬機構(gòu)②：

國有資產(chǎn)管委會地方稅務(wù)局工商行政管理局質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局安全生產(chǎn)監(jiān)督局廣播電影電視局新聞出版局文物局體育局統(tǒng)計局園林綠化局金融工作局知識產(chǎn)權(quán)局民防局僑務(wù)辦公室法制辦公室信訪辦公室研究室

又如上海市，上海市人民政府共設(shè)置工作部門50個。其中，辦公廳和組成部門22個，直屬機構(gòu)28個。下圖為上海市人民政府辦公廳和組成部門共22個③：

辦公廳改革和發(fā)展委員會經(jīng)濟和信息化委員會商務(wù)委員會教育委員會科學技術(shù)委員會民族和宗教事務(wù)委員會公安局監(jiān)察局民政局司法局財政局人力資源和社會保障局城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會農(nóng)業(yè)委員會環(huán)境保護局規(guī)劃和國土資源管理局水務(wù)局文化廣播影視管理局衛(wèi)生和計劃生育委員會審計局外事辦公室

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會地稅局工商行政管理局質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局統(tǒng)計局新聞出版局體育局旅游局知識產(chǎn)權(quán)局綠化和市容管理局住房保障和房屋管理局交通運輸和港口管理局安全生產(chǎn)和監(jiān)督局機關(guān)事務(wù)管理局民防辦公室合作交流辦公室僑務(wù)辦公室法制辦公室金融服務(wù)辦公室口岸服務(wù)辦公室新聞辦公室發(fā)展研究中心食品藥品監(jiān)督管理局糧食局監(jiān)獄管理局社會團體管理局公務(wù)員局路政局

上海市政府另有28個直屬機構(gòu)④：

北京市和上海市政府的組成部門機構(gòu)數(shù)量雖有差別，但總體上與國務(wù)院組成部門保持對口對等狀態(tài)，即上面有什么機構(gòu)，下面也跟著設(shè)置什么機構(gòu)，形成“上下一般粗”。 北京市政府組成部門的機構(gòu)數(shù)量甚至超過國務(wù)院，更大大超過西方國家內(nèi)閣政府的機構(gòu)數(shù)量。而西方國家的州、省一級政府，機構(gòu)數(shù)量多半在15個左右，相比而言，北京市和上海市政府的機構(gòu)改革確實還有很大的空間。

第二，大城市政府機構(gòu)職責交叉仍然嚴重。根據(jù)統(tǒng)計，北京市和上海市政府的組成部門和直屬機構(gòu)之間有多項職責交叉，如發(fā)展改革部門和建設(shè)部門、交通部門、水務(wù)部門、國土資源部門等存在職責交叉；在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育等部門的職能有所交叉；在城市供水、地下水管理方面，水務(wù)、建設(shè)、國土資源等部門也存在職能交叉。不難理解，造成政府部門職責交叉的一條重要原因，就是機構(gòu)林立、分工過細、職能界定不清，形成“多龍治水”。要解決這個問題，就要進行機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，實行大部制改革。在大城市政府機構(gòu)改革中，要圍繞切實解決部門職責交叉和關(guān)系不順的問題，按照中央關(guān)于機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求，在實行大城市政府機構(gòu)和職能整合的同時，認真確定各部門職責分工，劃清各部門的職能邊界，堅持一件事情由一個部門負責的原則，實行綜合事務(wù)管理。在行政管理實踐中，如遇重大緊急事件，確需多個部門參與，必須分清各部門主辦與協(xié)助、為主與為輔、主持與參與的各自的職責權(quán)限，明確牽頭負責部門，并建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。

第三，大城市政府機構(gòu)行政審批仍然繁多。北京市政府根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于改革行政審批制度的要求，在2000年就對有關(guān)部門承擔的1304項行政審批事項進行了認真清理，審批與核準事項精簡41.7%，對轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變工作作風、轉(zhuǎn)變工作方式和提高行政效率，起到了積極的作用。2012年4月20日，北京市召開深化行政審批制度改革工作電視電話會議，市委副書記、市長郭金龍強調(diào)，各區(qū)縣、各部門要充分認識新形勢下深化行政審批制度改革的重要性和緊迫性，站在推動首都科學發(fā)展、促進社會和諧的高度，大力弘揚北京精神，以更加堅決的態(tài)度、更加務(wù)實的作風、更加有力的措施，堅定不移地繼續(xù)推進行政審批制度改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變不斷取得新成效，推動行政管理體制改革不斷取得實質(zhì)進展。⑤上海市自2000年9月至2007年6月，先后對行政審批事項開展了3次集中的清理，特別是在企業(yè)設(shè)立、年檢、建設(shè)項目和社會事務(wù)審批等一些重點領(lǐng)域，進行審批制度改革和管理方式創(chuàng)新等有效探索，共取消、調(diào)整行政審批事項1044項，改革率達到51.5%。政府從應(yīng)該退的地方逐漸退了出來，用市場機制運作等代替行政審批來配置公共資源。⑥行政審批制度改革事關(guān)上海發(fā)展大局，為了打造“行政透明度最高、行政效率最高、行政收費最低”的“兩高一低”行政區(qū)，2011年11月，韓正市長指出，要求將全部2027項審批事項，降低到600多項。到當年年底，100個事項實行告知，72項實行并聯(lián)，133項實行網(wǎng)上預審，可當場受理發(fā)證⑦。這幾年，雖然兩個城市的行政審批制度改革力度很大，取得了很大成效，但總的看來，大城市政府機構(gòu)所負有的行政審批項目仍然繁多，簡政放權(quán)依然不夠。在2013年全國“兩會”上，全國人大代表、娃哈哈集團董事長宗慶后曾經(jīng)說到，“我做食品行業(yè)近30年，碰到的審批麻煩太多了?！彼e例說，一個食品企業(yè)，至少要花三四個月去申領(lǐng)食品生產(chǎn)許可證，有些小企業(yè)審批時間更長；如果是同一設(shè)備生產(chǎn)另一類產(chǎn)品又要進入新一輪申領(lǐng)程序，比如“營養(yǎng)快線”換個口味用同一條生產(chǎn)線生產(chǎn)，也得重新審批，又是一兩個月，耗時又耗力。娃哈哈是大型企業(yè)，雖然地處杭州，但宗慶后所說的情況在只要行政審批制度改革沒有完結(jié)，簡政放權(quán)沒有完全到位的地方，同樣會發(fā)生。因此，類似這樣的事情在北京和上海也不能說就完全沒有了。

第四，大城市政府機構(gòu)的權(quán)力配置仍未科學到位。北京市和上海市政府現(xiàn)有部門的權(quán)力配置有著明顯缺陷，主要就是權(quán)力過于集中，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，容易導致權(quán)力的濫用。首先，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一，它表現(xiàn)為決策過程和執(zhí)行過程都是在一個政府部門內(nèi)進行。其次，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)合一，擁有決策權(quán)的是同一個政府部門內(nèi)的這些人，對之進行監(jiān)督的還是這個政府部門內(nèi)的這些人。再次，就是執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合一，同一個政府機關(guān)和同一批公務(wù)員既扮演執(zhí)行者的角色，也扮演監(jiān)督者的角色。這樣的權(quán)力“三合一”，既能決策，又能執(zhí)行，還能監(jiān)督，就好比辦一場運動會，自己既當“組織員”，又當“運動員”、“裁判員”，一切都由自己說了算、做了算，造成了“巨無霸”權(quán)力，沒有很好地解決決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分開”的根本問題。因此，大城市政府機構(gòu)的權(quán)力配置必須實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制約和協(xié)調(diào)。同時，部門內(nèi)部的權(quán)責關(guān)系也要理順。2009年地方政府機構(gòu)改革之后，也出現(xiàn)了“貌合神離”、“同床異夢”的問題。例如有些部門雖然整合到一起了，但是權(quán)力關(guān)系沒有梳理好，職能也沒有轉(zhuǎn)變和調(diào)整。原班人馬直接加入，甚至連辦公地點都不在一塊，還是畫地為牢，各自為政。為此，今后進行大城市政府機構(gòu)的權(quán)力配置，一定要實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分離”，理順內(nèi)部權(quán)力關(guān)系。

三、國外大城市政府機構(gòu)設(shè)置和管理職能的啟示

最近幾年來，北京和上海先后提出建設(shè)世界性、國際性的大城市。北京于2009年12月召開的中共北京市委十屆七次全會上提出建設(shè)“世界城市”的要求，上海在2012年5月的中共上海市第十次代表大會上將建設(shè)的主要目標定位為“現(xiàn)代化國際大都市”?，F(xiàn)在，要搞好北京、上海等我國大城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，很有必要借鑒世界其他國家大城市的經(jīng)驗。這里，我們選取美國洛杉磯城市的政府機構(gòu)和職能作一介紹，以期借鑒。

洛杉磯（City of Los Angeles，縮寫為L.A.）是位于美國西岸加州南部的城市，面積為1214.9平方公里，城區(qū)有400多萬人口，是美國僅次于紐約市的第二大城市。洛杉磯都會區(qū)則擁有1300萬人口，大洛杉磯地區(qū)所涵蓋的范圍更廣，包括5個縣，大約1800萬人口。洛杉磯市政府是推行“小政府、大社會”管理的典型，市政府僅設(shè)組成部門8個，獨立部門3個，其他部門3個。下圖為洛杉磯城市政府的14個部門⑧：

洛杉磯城市政府14個部門的主要職能是：

財政辦公廳（Office of Finance），制定和實施與城市行政條例相符的財政稅收政策，制定指導方針收集未償還的應(yīng)收款項；頒布城市官員和部門未頒布的財政許可、稅務(wù)登記證書等；向市長和市政廳（council）對城市的辦事處和有關(guān)部門如何有效地履行職能、組織稅收征管工作提出建議。

消防局（Fire Department），控制火災，消除火災隱患；貫徹執(zhí)行防火條例和相關(guān)法律，提供消防服務(wù)；對火災事故開展調(diào)查；在發(fā)生火災或公共災難的時候進行救助，保護人民的生命和財產(chǎn)。

圖書館管理局（Library Department），建立、管理并運營城市內(nèi)的中央圖書館及其分館；設(shè)計、建筑、改造和維護圖書館建筑，并保持這些建筑物的專門用途。

人事局（Personnel Department），主要進行公務(wù)員管理，按照公務(wù)員章程和管理制度的規(guī)定，行使公務(wù)員管理的權(quán)力和義務(wù)，執(zhí)行相關(guān)職責規(guī)定。

城市規(guī)劃局（City Planning Department），主要進行城市的道路、交通規(guī)劃，對城市分區(qū)、對土地利用（公、私）做出規(guī)定或制訂規(guī)則。

警察局（Police Department），其具有的權(quán)力和責任是，維護社會治安和公共秩序，在發(fā)生災難或公共事件的情況下保護公民的生命和財產(chǎn)。

公共工程管理局（Public Works Department），設(shè)計、建造和維護街道、橋梁、高速路、下水道、污水處理設(shè)施、垃圾填埋場和照明設(shè)施等城市所擁有的公共工程，處理垃圾等。

康樂與公園管理局（Recreation and Parks Department），其具有的權(quán)力和責任是，管轄城市的所有公園和文化娛樂設(shè)施場所（博物館、天文臺、講堂、運動場）；對其所有的文化娛樂設(shè)施可進行設(shè)計、建造、運營、租賃、買賣、制訂特殊服務(wù)付費規(guī)定；與其他單位合作，促進公共娛樂活動發(fā)展。

機場署 （Department of Airports），主要為機場的使用和所提供的服務(wù)制定并執(zhí)行收費價格標準；制定機場的管理規(guī)則；管理航空器在機場的上升、降落、停泊以及保養(yǎng)、操作和使用的所有過程，并與這些操作使用過程相關(guān)的其他設(shè)施；設(shè)計、建設(shè)、維護、使用機場及其建筑物；開發(fā)機場，對機場設(shè)備、公用設(shè)施進行購買、租賃、設(shè)計、升級、維修、運營等。

港務(wù)署（Harbor Department），主要制定港區(qū)的使用、維護規(guī)則，對違反這些規(guī)則實施處罰；對港口船只的錨泊、拖帶和所有船只在港區(qū)的來往制定交通規(guī)則；對港口的鐵路、碼頭、倉庫和其他設(shè)施的建設(shè)、維護、改進、經(jīng)營使用等制定規(guī)則；港口疏浚，規(guī)范和控制所有挖泥、填土和其他挖掘工作；制定并執(zhí)行港口的使用和所提供服務(wù)的收費價格標準；發(fā)展港區(qū)，對港區(qū)設(shè)備、公用設(shè)施進行購買、租賃、設(shè)計、升級、維修、運營等。

組成部門財政辦公廳（Office of Finance）消防局（Fire Department）圖書館管理局（Library Department）人事局（Personnel Department）城市規(guī)劃局（City Planning Department）警察局（Police Department）公共工程管理局（Public Works Department）康樂與公園管理局（Recreation and Parks Department）獨立部門機場署（Department of Airports）港務(wù)署（Harbor Department）水電署（Department of Water and Power）其他部門城市道德委員會（City Ethics Commission）教育管理委員會（Board of Education）居民區(qū)管理委員會（Department of Neighborhood Empowerment）

水電署（Department of Water and Power），主要制定和執(zhí)行水電設(shè)施的建設(shè)、維護，運營規(guī)則；制定水電價格和收費標準、水電收費的支付方式和收費；規(guī)范和控制水的使用及分銷；頒授水電營銷、工程建設(shè)、修復等許可證；開發(fā)水電資產(chǎn)，可進行水電公用事業(yè)、建筑物、設(shè)施的收購、租賃、經(jīng)營等，如水電系統(tǒng)也需購買或租賃土地（以城市的名義），處理水電系統(tǒng)生產(chǎn)過程出現(xiàn)的一些附屬品（如發(fā)電時產(chǎn)生的熱流、水電系統(tǒng)中使用的材料、產(chǎn)生的垃圾）等。

以下三個委員會的工作，在很大程度上必須吸引公民參與：

城市道德委員會（City Ethics Commission），該委員會的委員都是part-time（非專職）的，主要履行城市管理者道德方面的輔助工作，比如進行部門協(xié)調(diào)，宣傳增進對城市行政管理章程的理解，為市長和市議會提供實施城市行政管理章程規(guī)定的有益的幫助。

教育管理委員會（Board of Education），該委員會由城市每個區(qū)的一名委員組成，主要進行公立學校的管理。

居民區(qū)管理委員會（Department of Neighborhood Empowerment），該委員會共有七名委員，來自不同的地區(qū)，由市長任命，從根本上是為了促進更多的公民參與行政管理，鼓勵居民參政議政，使政府快速回應(yīng)居民的需求，促進居委會、鄰里關(guān)系在全市范圍內(nèi)的建立。主要職責是，制定創(chuàng)建居委會系統(tǒng)計劃，以確保城市的每一個部分都在一個鄰里議會之中，形成一個自治會；安排鄰里會議；協(xié)助居委會選舉或選擇他們的工作人員；安排居委會的官員和工作人員的培訓；協(xié)助居委會共享資源，包括辦公場所，設(shè)備和其他形式，支持與其他居委會溝通聯(lián)系。

從以上洛杉磯市所設(shè)的14個機構(gòu)來看，市政府對行政管理事務(wù)進行了高度的整合，對城市的管理主要突出其對經(jīng)濟和社會的公共服務(wù)職能。就14個機構(gòu)所承擔的職責來看，這些機構(gòu)主要是做決策。而在執(zhí)行方面，雖然14個機構(gòu)也負有一定的執(zhí)行力，但是，執(zhí)行方面的事項能交給市場和社會做的，就一定交給市場和社會去做。至于對這些機構(gòu)的監(jiān)督，則來自于市議會、市長辦公室和社會輿論。這些表明，洛杉磯市政府的行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)是分開的。

四、下一步推進大城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的設(shè)想

按照2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》這些重要文件所提供的政策依據(jù)，參照、借鑒國外的一些經(jīng)驗，我們認為，下一步推進大城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變應(yīng)注意以下三個方面：

一是要加大大城市政府機構(gòu)改革的力度。毋庸置疑，目前北京、上海等城市政府的機構(gòu)設(shè)置，并不是按照大部制原則而建立的，一般還保持著40—45個的規(guī)模，顯然機構(gòu)整合的空間還很大。所謂大部制改革，就是要加大機構(gòu)職能橫向覆蓋的范圍，將類似的職能盡量集中在一個大的部門之中，以實現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，達到政府管理轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的目的。進一步推進大部制改革，大城市政府的組成部門可以整合到20個左右，現(xiàn)有的直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)也均可以作較大的調(diào)整，實行大工業(yè)、大衛(wèi)生、大文化、大交通、大能源、大金融、大環(huán)保、大農(nóng)業(yè)、大教育科技、大社會管理等的整合。必須堅定機構(gòu)整合的信心，大部制改革就是要大量減部。只有進行本行業(yè)領(lǐng)域、甚至是跨行業(yè)的管理機構(gòu)整合，才能達到減少機構(gòu)的目的。應(yīng)該說，下一步推進大城市政府機構(gòu)改革的空間還很大，而且中央強調(diào)，地方機構(gòu)設(shè)置不要求和中央完全的上下對口，這意味著地方政府機構(gòu)改革有著更大的自主性和更大的創(chuàng)新余地。

二是要在大城市政府職能轉(zhuǎn)變上下功夫。機構(gòu)改革是必要的，但更重要的是通過調(diào)整政府組織機構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能，形成規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效的組織體系。衡量政府組織機構(gòu)設(shè)置是否合理的標準，不是簡單地看政府規(guī)模的大小、部門數(shù)量的多少，而是能否適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要高效地履行職能。從以往改革的情況看，機構(gòu)改革就是機構(gòu)的拼合，因此，有的是原班人馬直接加入，甚至連辦公地點都不在一塊，部門之間還是畫地為牢，各自為政。即使是合在一起的司處，也就是原來兩三個人辦公的增加到三四個人在一起工作。這就沒有體現(xiàn)大部制改革的基本目的。實行大部制，重要的是體現(xiàn)綜合事務(wù)、綜合協(xié)調(diào)、綜合管理、綜合服務(wù)，不僅要體現(xiàn)機構(gòu)調(diào)整，更多的要進行職能轉(zhuǎn)變。在職能轉(zhuǎn)變上，一個重點就是放權(quán)，向市場放權(quán)、向社會放權(quán)、向地方放權(quán)。應(yīng)在這次改革中更加注重于實行大部制改革的部門在職能方面的轉(zhuǎn)變，確實減少職權(quán)，加強宏觀性管理，并為今后深化行政體制改革準備更大的空間。

三是要把握大城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的原則。一為分權(quán)原則。機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，就是要抓住“三權(quán)分離”的核心問題?！叭龣?quán)分離”就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)一定要分開。這個問題不要回避，也不能回避。西方講“三權(quán)分立”，而我們講決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分離”，這不是一回事?！叭龣?quán)分離”是機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變中帶根本性的問題，決定著我們的機構(gòu)和公務(wù)員隊伍能否形成科學的、合理的結(jié)構(gòu)。按照“三權(quán)分離”，必然形成“兩頭小，中間大”的結(jié)構(gòu)，決策的部分和監(jiān)督的部分都是比較小的，執(zhí)行這一塊應(yīng)該是大的。所有的機構(gòu)和所有的公務(wù)員既搞決策，又搞執(zhí)行，還能管監(jiān)督，必定會導致權(quán)力的無序和濫用。抓住“三權(quán)分離”，就可以對機構(gòu)和公務(wù)員進行整合。做決策的機構(gòu)和人員人畢竟少，做監(jiān)督的也少，執(zhí)行就可以加強，更加有力。二為法制原則?！秶鴦?wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出，要“加強制度建設(shè)和依法行政”，“需要把治國理念轉(zhuǎn)化為制度體制機制，加強事關(guān)長遠的制度機制整體設(shè)計，加快法治政府建設(shè)?！碧貏e是要“加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)”。下一步深化大城市機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，一定要抓住制度建設(shè)，對于每一步改革來講，都要立法先行、制度先行。三為細節(jié)原則。機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的每一項都必須細致。無論怎么改，我們都要注重細節(jié)。講細節(jié)，可以采取列清單的方法，每一個部門怎么改，其中的機構(gòu)怎么動，包括它的職能是什么，怎么轉(zhuǎn)變等等，都應(yīng)該列出一個詳盡的“清單”來。四為協(xié)調(diào)原則。推進大城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，還要加強領(lǐng)導，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，當事者肯定沒有動力，因為改自己，需要非常大的勇氣。從被改革的機構(gòu)本身來說，一般是不想改的，而且還會千方百計地設(shè)法保住自己的部門利益。為什么這次機構(gòu)改革，動了的那些部門，事先一律不找他們商量，而是直接由中央決定，說了算，就是這個道理。下一步大城市政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，同樣也需要外力的作用，不能只靠其自身。需要大城市政府形成一個強有力的力量去領(lǐng)導協(xié)調(diào)部門的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，否則，機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變只會走過場、事倍功半。

注釋：

①http://www.beijing.gov.cn/htm/jg/default.htm|

②同上。

④http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/index.html

⑤同上。

⑥參見《郭金龍在深化行政審批制度改革工作電視電話會上強調(diào) 堅定不移推進行政審批制度改革取得新成效》，《北京日報》2012年4月21日，第1版。

⑦ 參見《上海市深化行政審批制度改革 凸現(xiàn)政府職能回歸》，《光明日報》2007年6月15日，第4版。

⑧ 參見《四路并進不斷創(chuàng)新深化審改 韓正在分會場講話：最大限度壓縮審批的自由裁量權(quán)》，《解放日報》2011年11月15日，第1版。

⑨Los Angeles Charter and Administrative Code,http://www.amlegal.com/nxt/gateway.dll/California/laac/administrativecode?f=templates$fn=default.htm$3.0$vid=amlegal:losangeles_ca_mc