四川省城鄉(xiāng)基本公共服務進一步均等化研究

■ 刁述軍 吳 平 教授（四川農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 成都 611130）

問題的提出

在城鄉(xiāng)二元社會分治的大背景下，我國的公共服務體制也一直是城鄉(xiāng)二元化的，公共財政資源配置帶有明顯的效率偏好、工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共服務基本由公共財政供給，而農(nóng)村公共服務的供給主要是靠農(nóng)民自己。農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務供給不均等化，最終帶來的是城鄉(xiāng)居民所享受公共服務的巨大差異。中共十六屆六中全會第一次提出了“基本公共服務均等化”的執(zhí)政新理念，要求“逐步形成惠及全民的基本公共服務體系”。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要措施，是構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵所在，是切實解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是我國工業(yè)化進入中期階段的必然趨勢，也是我國目前和未來財政改革的一個重要取向。以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為重點加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化進程，將農(nóng)村巨大的潛在消費能力逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的消費能力，實現(xiàn)內(nèi)需持續(xù)穩(wěn)定的增長，已經(jīng)成為我國“十二五”期間經(jīng)濟發(fā)展的基本戰(zhàn)略。

四川省城鄉(xiāng)公共服務整體水平較低，城鄉(xiāng)發(fā)展差距呈現(xiàn)日益擴大的趨勢，各個公共服務項目發(fā)展水平差距較大，尤其在生態(tài)環(huán)境、科技、社保和就業(yè)等方面差異巨大，與四川省社會經(jīng)濟發(fā)展對公共服務的要求不協(xié)調(diào)。從2006年起，四川省政府在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化方面取得了一定的成績，呈現(xiàn)出總體向好的趨勢，公共衛(wèi)生、公共文化、社保和就業(yè)服務水平高于全國平均水平，并躍居西部領(lǐng)先地位。但是，四川省農(nóng)村公共服務發(fā)展情況相比東部地區(qū)還有較大差距，而且四川省城鄉(xiāng)基本公共服務的結(jié)構(gòu)存在嚴重失衡，城鄉(xiāng)社會在基礎(chǔ)教育和社保就業(yè)方面的差距尤為顯著。本文在研究四川省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析四川省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化建設(shè)存在的制約因素，提出四川省城鄉(xiāng)基本公共服務進一步均等化的對策建議。

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與進一步均等化概念界定

（一）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與進一步均等化的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是指各級政府逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)全體公民享有基礎(chǔ)設(shè)施、基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務等基本公共服務的機會均等、標準均等和結(jié)果均等。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要方面，是為了補償我國農(nóng)民長期以無償提供農(nóng)業(yè)剩余的方式對國民經(jīng)濟發(fā)展所做出的巨大貢獻，從本質(zhì)上體現(xiàn)的是公平（陳永正，2010）。城鄉(xiāng)基本公共服務是政府提供的最基本服務，只滿足人們起碼的生存、生活和發(fā)展必不可少的物質(zhì)和精神條件, 而不包括高層次的公共服務。城鄉(xiāng)基本公共服務的內(nèi)容和標準要由社會經(jīng)濟發(fā)展的階段所決定,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的變化而變化（趙云旗等，2010）?？梢?，城鄉(xiāng)基本公共服務進一步均等化是指在新形勢、新背景下由各級政府帶頭，多主體共同參與，進一步推進城鄉(xiāng)全體公民享有基礎(chǔ)設(shè)施、基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)服務等基本公共服務的機會均等、標準均等和結(jié)果均等。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與進一步均等化的外延

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的外延主要指城鄉(xiāng)基本公共服務均等化涉及的范圍和城鄉(xiāng)基本公共服務包括的內(nèi)容。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，列出的基本公共服務包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等方面。依此為基礎(chǔ)，理論界也進行了研究和探索，提出的基本公共服務的范圍比十六屆六中全會列出的范圍有所擴大，新增加了就業(yè)、醫(yī)療、住房、治安、環(huán)境保護5個方面內(nèi)容。在綜合國內(nèi)外學者研究觀點的基礎(chǔ)上，筆者認為，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的范圍應該包括城鄉(xiāng)社會保障均等化、城鄉(xiāng)就業(yè)均等化、城鄉(xiāng)義務教育均等化、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生均等化、城鄉(xiāng)基本醫(yī)療均等化、城鄉(xiāng)供電設(shè)施均等化、城鄉(xiāng)飲水設(shè)施均等化、城鄉(xiāng)道路設(shè)施均等化、城鄉(xiāng)生產(chǎn)安全服務均等化、城鄉(xiāng)消費安全服務均等化、城鄉(xiāng)社會安全服務均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務進一步均等化的外延也是這些范圍和內(nèi)容，只是在具體范圍上有所擴大和在具體均等化水平上有所提高。

（三）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與進一步均等化的特征

圖1 農(nóng)業(yè)增加值占四川省GDP的比重

表1 農(nóng)村基本公共服務均等化發(fā)展情況

表2 四川省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化指數(shù)

從城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與進一步均等化的內(nèi)涵和外延，可以看出：均等化和進一步均等化的城鄉(xiāng)公共服務是滿足居民生產(chǎn)生活需要的最基本的服務；均等化和進一步均等化的城鄉(xiāng)公共服務具有明顯的階段性和變動性；同時，城鄉(xiāng)公共服務均等化和進一步均等化還具有顯著的公平性和公正性。

四川省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)增加值占全省經(jīng)濟生產(chǎn)總值的比重

四川省農(nóng)業(yè)增加值占全省經(jīng)濟生產(chǎn)總值的比重呈逐年下降趨勢，從1998年的25.01%下降到2006年的17.79%，然后又從2007年的19.91%下降到2011年的11.75% 。農(nóng)業(yè)增加值占全省經(jīng)濟生產(chǎn)總值比重的前一個下降階段可以解釋為是城鄉(xiāng)基本公共服務不均等化提供造成的，但后一階段的下降說明農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并未在四川省公共財政支出方面因城鄉(xiāng)基本公共服務均等化政策而得到公平的待遇（見圖1）。

（二）“三農(nóng)”財政總支出占財政支出總額的比重

“九五”期間，四川省財政總支出1668億元，其中在“三農(nóng)”方面的財政總支出為479.3億元，“三農(nóng)”方面的財政總支出所占的比例僅為28.74%；“十五”期間，在“三農(nóng)”方面的財政支出增加到1246.2億元，占到四川省財政總支出的31.12%；“十一五”期間，四川省財政總支出增加到13255.6億元，“三農(nóng)”方面的財政總支出所占的比例上升到47.54%。從整體上來看，支農(nóng)財政總支出的比重是在逐年增加的。但是，相對于“三農(nóng)”問題的重要性和迫切性，目前支農(nóng)財政總支出的比重還不夠。

（三） 四川省城鄉(xiāng)基本公共服務現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生方面。“十一五”期間城鎮(zhèn)醫(yī)療參保人數(shù)達到2065.9萬，2011年新型農(nóng)村合作醫(yī)療參與率97.9%，558萬余人次城鄉(xiāng)貧困群眾得到醫(yī)療救助，所有政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)全部實施國家基本藥物制度并實現(xiàn)零差率銷售；基層醫(yī)療衛(wèi)生體系加快建設(shè)，基本公共衛(wèi)生服務均等化加快推進，公立醫(yī)院改革穩(wěn)步推進。加強基本藥物管理和藥械市場監(jiān)管，強力推進食品添加劑專項整治行動，維持食品藥品安全形勢總體穩(wěn)定并促進其向好發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)就業(yè)服務方面?！笆晃濉逼陂g累計新增城鎮(zhèn)就業(yè)339.9萬人、下崗失業(yè)人員再就業(yè)164.6萬人，2011年城鎮(zhèn)新增就業(yè)76.1萬人?！笆晃濉逼陂g農(nóng)村勞動力的勞務收入從2005年的722億元增加到1757.9億元，2011年農(nóng)村勞動力技能提升培訓57.4萬人，轉(zhuǎn)移輸出農(nóng)村勞動力2300.5萬人。

3.城鄉(xiāng)社會保障方面。“十一五”期間城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險參保人數(shù)分別達到1301.4萬、2065.9萬、464.7萬、583.8萬和484.2萬；“新農(nóng)?！痹圏c縣增至67個，參保人數(shù)達649.3萬，2011年城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和“新農(nóng)?！痹圏c覆蓋面分別達69.1%、70.2%，農(nóng)村“低?！崩先巳考{入“新農(nóng)?！??！笆晃濉逼陂g城鎮(zhèn)和農(nóng)村“低?！痹氯司a助水平分別達到154元、58元，符合條件的五保供養(yǎng)對象全部納入供養(yǎng)范圍，2011年城鄉(xiāng)“低保”標準平均值分別達到251元/月和1329元/年。

4.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施方面。2010年解決了1609萬人飲水安全問題，2011年解決了279萬農(nóng)村人口飲水安全問題。2010年新建農(nóng)村戶用沼氣池263萬口，2011年新建農(nóng)村沼氣池27.7萬口。2010年城市生活污水處理率、生活垃圾無害化處理率分別達到73%、85%，是“十五”時期的3.8倍。2011年新增4361個自然村通電話、3053個行政村通寬帶，基本解決農(nóng)村斷頭公路等突出問題，新建機耕便民道2.9萬公里，農(nóng)村電網(wǎng)升級改造工程全面實施，1.74萬個農(nóng)家書屋基本建成，廣播、電視綜合人口覆蓋率分別達到96.6%、97.7%。 “十一五”期間實施百姓安居工程，改善城鎮(zhèn)低收入家庭住房條件72萬戶，改造城鎮(zhèn)棚戶區(qū)及危舊房44萬余戶、農(nóng)村危房11萬余戶，實現(xiàn)6.8萬戶牧民定居；2011年改造農(nóng)村D級危房21.6萬戶，改造棚戶區(qū)居民住房15萬戶，保障性住房開工24.2萬套、建成10.1萬套。

5.城鄉(xiāng)基本教育方面。“十一五”期間四川省實施職教攻堅和“9+3”免費教育計劃，中職在校生140萬人，普高和中職在校生比例達到51:49，普通高等教育毛入學率從2005年的21%提高到25%。

（四）四川省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化程度分析

從橫向上來看，占四川省農(nóng)村公共服務60.67%的農(nóng)村基本公共服務總體水平0.3868高于全國均值0.2816，同時甚至超過了東部地區(qū)的均值0.3265。從基本公共服務的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，四川省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平0.3222高于西部均值0.2791，但是低于全國均值0.3564和東部均值0.4776；四川省的基本教育水平0.3280高于全國均值0.3270和西部均值0.2386，但是低于東部均值0.3761；四川省的社保就業(yè)水平0.1796高于全國均值0.1487和西部均值0.1055，但是低于東部均值0.2753；四川省的醫(yī)療衛(wèi)生水平0.7173顯著高于全國均值0.2944、西部均值04293和東部均值0.1770。由此可見，四川省農(nóng)村基本公共服務存在嚴重的結(jié)構(gòu)失衡（沙治慧、馮國靜，2011）（見表1）。

從縱向上來看，無論是綜合指數(shù)還是各項目指數(shù)都逐年加大，這說明四川省城鄉(xiāng)基本公共服務差距總體上呈現(xiàn)逐年擴大趨勢。同時，四川省城鄉(xiāng)基本公共服務內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異較大，最小的變異系數(shù)為0.3417，最大的變異系數(shù)達到1.7013，這說明四川省城鄉(xiāng)基本公共服務提供嚴重不均，尤其是基本教育和社保就業(yè)建設(shè)方面的差距較大（見表2）。

四川省城鄉(xiāng)基本公共服務進一步均等化的影響因素

影響四川省城鄉(xiāng)基本公共服務進一步均等化的原因主要包括“城鄉(xiāng)二元社會分治”的歷史文化、人文地理環(huán)境、財政體制、基層民主建設(shè)、公共產(chǎn)品供給主體等多重因素。

（一）城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的制約

四川省從2006年實行城鄉(xiāng)基本公共服務均等化政策以來，城鄉(xiāng)居民在政治身份上都轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，在身份形式上實現(xiàn)了均等化，城鄉(xiāng)基本公共服務的面貌煥然一新。但是，四川省各級政府長期受“城鄉(xiāng)二元社會分治”文化的影響，目前仍然采用城鄉(xiāng)有別的公共服務的提供模式，占四川省農(nóng)村公共服務60.67%的農(nóng)村基本公共服務提供嚴重失衡。

（二）人文地理環(huán)境的客觀制約

四川省地域廣大而居住分散，有川西高原和四川盆地兩種地質(zhì)特征，公共服務的提供成本相對較高。四川氣候區(qū)域表現(xiàn)差異顯著，氣象災害種類多，發(fā)生頻率高、范圍大，主要是干旱、暴雨、洪澇和低溫等自然災害也經(jīng)常發(fā)生，這就要求政府投入更多的基礎(chǔ)設(shè)施以保證農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活。四川居住著漢族、藏族、羌族、彝族、回族等民族，他們有著不同的風俗習慣，少數(shù)民族地區(qū)投資成本高，容易成為基本公共服務的盲區(qū)。

（三）財政體制的制約

各級政府的公共責任劃分不清，事權(quán)與財權(quán)不匹配，供給主體錯位（劉尚希，2007）。目前，我國各級政府之間的職責劃分不夠規(guī)范，出現(xiàn)了“事權(quán)層層下放、財權(quán)和財力層層上收”的現(xiàn)象，義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟等公共支出大都由縣鄉(xiāng)基層財政負擔。但從財權(quán)和財力來看，基層政府沒有稅收立法權(quán)和舉債權(quán)，也沒有獨立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，其掌控的收入極其有限。還有，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不科學，財政監(jiān)督機制不夠完善等都制約著四川省政府基本公共服務進一步均等化供給。

（四）農(nóng)村的基層民主建設(shè)薄弱且農(nóng)民參與不夠

作為城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的利益相關(guān)者，由于農(nóng)村長期閉塞的文化，使得農(nóng)民接受“現(xiàn)代民主”文化的洗禮不足，農(nóng)民缺乏民主參與意識，農(nóng)村基層民主建設(shè)薄弱。加之，基于現(xiàn)行的農(nóng)村居民基層自治制度，農(nóng)民民主參與公共財政的途徑受阻，廣大農(nóng)民難以順利表達他們對基本公共產(chǎn)品的需求。一方面，農(nóng)民急需的基本公共服務如教育、醫(yī)療、保障等嚴重不足；另一方面，一些地方政府在提供公共產(chǎn)品時熱衷于投資見效快、周期短的公共項目，忽略了農(nóng)民的需求偏好，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品無效供給過剩。

（五）單一的政府供給主體缺乏效率和可持續(xù)性

在公共產(chǎn)品供給的操作和實施層面上，政府的效率低下有以下原因：首先是由于政府不同部門之間職能定位不清，其次是科層管理體制很難擺脫舊的官僚主義的弊端，最后是政府行為受到各種社會勢力的牽制。還有，政府的財政收入有限，單一的政府供給主體不利于基本公共服務的進一步均等化。因此，公共產(chǎn)品供給并不都需要由政府來承擔。在政府功能和市場功能的空白區(qū)域，由其他的組織和個人來承擔會產(chǎn)生更大的效率（史玲，2005）。

四川省城鄉(xiāng)基本公共服務進一步均等化的對策

四川省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與進一步均等化的實現(xiàn)，需要充分結(jié)合四川省的實際情況，依據(jù)城市和農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境、風俗習慣、居民意愿等對基本公共服務供給提出的不同要求，培育農(nóng)村基本公共服務市場供給主體，分步驟、分層次、分階段地通過政府和市場逐步推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與進一步均等化。

（一）進一步破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)

四川省各級政府要進一步從“城鄉(xiāng)二元社會分治”的思想中解放出來，從戶籍制度改革、基本醫(yī)療保險制度改革、社會救濟保障制度改革、基礎(chǔ)教育模式創(chuàng)新、公共服務財政制度改革等方面統(tǒng)籌，進一步完善各項制度改革的配套措施，重點抓好城鄉(xiāng)基本教育建設(shè)和社保就業(yè)工作，努力促進四川省基本公共服務的進一步均等化，逐步形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化格局。

（二）繼續(xù)加大對少數(shù)民族集中居住地的財政投入

進一步加大對少數(shù)民族集中居住地的財政投入，支持三州中心醫(yī)院建設(shè)，加快對少數(shù)民族教育模式創(chuàng)新，強化彝家新寨等民生事業(yè)發(fā)展，全面實施促進藏區(qū)跨越發(fā)展規(guī)劃，深入實施革命老區(qū)發(fā)展規(guī)劃，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和優(yōu)勢資源開發(fā)，保護和利用紅色文化，積極發(fā)展特色旅游產(chǎn)業(yè)。

（三）合理劃分財權(quán)事權(quán)關(guān)系并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

財權(quán)劃分要充分考慮基層政府提供公共產(chǎn)品的財力需求，按事權(quán)定財權(quán)。事權(quán)劃分要依據(jù)受益范圍和支付能力原則，而且事權(quán)和責任的劃分要有利于公共產(chǎn)品的配置。各級財政應盡快建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品所需要的資金，要打破既得利益格局，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化，保障對不同地區(qū)的基本公共服務逐步均等化。與此同時，要進一步完善財政監(jiān)督機制，確保專項財政資金的安全、到位。

（四）完善農(nóng)村基本公共服務供給的決策機制

首先，應不斷提高農(nóng)民的民主意識和對公共事務的參與熱情。其次，要進一步完善基層組織干部的民主選舉制度，選出有能力、有責任心、處事公正的領(lǐng)導干部。再次，要建立農(nóng)村基本公共服務的需求表達機制，使農(nóng)村范圍內(nèi)絕大多數(shù)人的需求意愿被各級政府考慮進農(nóng)村基本公共服務供給的決策中來。當各方面條件成熟時，真正“自下而上”的農(nóng)村基本公共服務決策程序才會建立。

（五）逐步實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務供給主體的多元化

在農(nóng)村基本公共服務的供給中，可以依據(jù)基本公共服務的層次和特性，構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非營利性組織多元化的供給主體結(jié)構(gòu)。與此同時，要營造一種有益于實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務供給主體多元化的良好的政策與制度環(huán)境。

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