新形勢下全面推進城市建設管理體制改革

◎ 陳江生 邱 丁 許 雯

隨著我國社會經濟的發(fā)展和全面深化改革階段的到來，城建管理體制亟待在市場化、統(tǒng)籌兼顧、完善管理等幾個方面進行全面深入的改革。

一、城市建設管理面臨的新形勢

（一）城建管理體制已不能滿足當前經濟社會發(fā)展的需要

改革開放以來，我國的經濟社會各方面以飛快的速度向前發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，也極大地促進了我國城市化水平的提高。1978年，我國的城市化率僅為17.9%，而到了2012年則提高到52.6%，絕對人口規(guī)模更是由1.72億增長為7.12億，變?yōu)樵瓉淼?倍多，并且還伴隨著加速趨勢（見下圖）[1]。更多的人口、更大的經濟規(guī)模帶來了更加活躍的社會活動，給我國起步低、經驗不足的城市建設帶來了巨大的壓力，并在當前表現(xiàn)為各種各樣的城市病。

圖1 我國城市化率變化情況

當前我國的城市病首先表現(xiàn)為人口膨脹。由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展速度差距的擴大，我國原有的城鄉(xiāng)人口布局被打破（見表1），大量的農村剩余勞動力涌入城市，城市面臨著前所未有的擁擠。其次是交通擁堵。由于城市道路建設、城市布局等城市建設水平和機動車輛增長之間的差異，我國主要的一、二線城市普遍面臨著巨大的交通壓力，不少政府也被迫通過限行、限號等治標的手段進行緩解。再者是生態(tài)環(huán)境的惡化。由于之前較長時間我國一直把經濟建設放在首位，造成了片面追求經濟總量增加而犧牲了環(huán)境的代價，也極大地阻礙了經濟的可持續(xù)發(fā)展。除此之外，住房緊張、就業(yè)困難和農民工等問題也越來越引起人們的重視，給我國經濟社會的繼續(xù)向前發(fā)展帶來不小的負面影響。[2]

越來越大的城市化規(guī)模，以及城市化進程中越來越讓人關注的各類“城市病”，充分說明了當前我國城市建設管理體制已然相對落后，難以滿足我國經濟社會繼續(xù)向前發(fā)展的需要。

（二）我國的改革開放進入了新的階段

隨著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的發(fā)布，我國正式進入了全面深化改革的階段，城市建設管理也隨之進入了全面深化改革的階段 。

首先，是堅持市場在資源配置中的決定性作用。在接下來的經濟體制改革中，要堅持和完善基本經濟制度，加快完善現(xiàn)代市場經濟體系、宏觀調控體系和開放型經濟體系。逐漸形成讓市場自發(fā)地決定資金、人力資本等生產要素的流動，讓市場決定具體的經濟生產過程中生產主體和生產方式的選擇，也讓市場來檢驗生產建設的結果，以更好地轉變經濟發(fā)展方式，將我國建設成一個創(chuàng)新型國家，使得整個國家的經濟生活更有效率、更加公平、更具可持續(xù)性的社會經濟環(huán)境。

其次，將更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，是政治、經濟、軍事、文化等各個方面全面大力推進的改革過程。因此，在全面深化改革過程中，需要特別注意不同改革內容的戰(zhàn)略規(guī)劃、具體實施、監(jiān)督保障等各個方面的相互協(xié)作，統(tǒng)籌兼顧，以促進社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明等攜手共進，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

表1 我國城鄉(xiāng)人口變化情況單位（億人、%）

再者，將加快推進監(jiān)管制度的制度化、規(guī)范化、程序化。堅持群眾路線，以人為本，建立和完善相關的監(jiān)督管理制度，使得有法可依、有法必須、執(zhí)法必嚴、違法必究，既是建立社會主義法治國家的需要，也是發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主的需要，同時也是保證社會各項改革出發(fā)點的正義性、實施過程的公平性、建設結果的普惠性，并最終保證全面深化改革戰(zhàn)略目標達成的關鍵所在。

具體到城建管理，《決定》提出：要推進城市建設管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調整條件的縣可有序改市。對吸納人口多、經濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經濟規(guī)模相適應的管理權。建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調機制。

二、當前城建管理體制存在的問題

（一）發(fā)揮市場對資源配置的決定作用不夠

首先，資金來源的市場化程度不夠。目前，城市建設的資金來源渠道還太過單一，主要是靠財政撥款，沒有充分對社會開發(fā)，這也導致了四個方面的問題：一是隨著經濟建設的快速發(fā)展，僅靠政府財政資金已經難以滿足城市基礎設施建設日益增長的需求。二是政府財政資金容易被擠占挪用，增加項目建設成本，進而影響項目建設的有效開展。三是資金管理及核算不夠規(guī)范，由于施工、審核和監(jiān)督都是由政府部門負責，城建資金的相關審核和監(jiān)督缺乏實際上的約束力，導致提前支付、超額支付、增加支付等不合理行為經常發(fā)生。四是投資控制力度很差，經常出現(xiàn)實際總投資超過概算金額的情況，這既影響概算的嚴肅性，也影響政府財政資金的正常安排。[3]

其次，城建招投標的市場化程度不夠。雖然我國已經制定了《建筑法》和《招投標法》，要求城市基礎設施項目必須公開招投標，擇優(yōu)中標。但是由于相關監(jiān)督機制的不完善，以及在實際操作過程中查處力度的不夠，在巨大利益推動下，政府領導干部干預工程招投標過程的問題仍時有發(fā)生，嚴重妨礙了正常的市場競爭機制效用。而且相關管理機構的干預，最終也會導致腐敗和壟斷等更為惡劣的后果，這既大大降低城市建設的效率，也給政府相關部門的工作帶來隱患。

再者，風險管理的市場化不夠。由于政府在當前城建中的主導地位，對于城建資金的風險管理也基本上是由政府相關部門負責。但是由于缺乏市場競爭機制所帶來的必要的壓力，唱“獨角戲”的政府在城建資金管理上很容易出現(xiàn)風險管理意識不強的問題。因為雖然城建項目投資本身具有很大風險，資金需求量也大，但是由于相應的監(jiān)督和追究機制的不完善，以及“政府”監(jiān)督和追究“政府”所導致的實際監(jiān)督和追究功能的削弱，使得相關的負責人不會太重視對城建資金的風險控制。也正是由于意識的缺乏，導致我國城建項目資金風險管理制度不健全，滯后于實際發(fā)展的要求。[4]

（二）對城市建設管理的統(tǒng)籌兼顧不夠

由于城市建設并不僅僅是一個孤立的建筑學問題，而是與特定地區(qū)的政治、經濟、文化、生活、生態(tài)等各個方面都息息相關的社會行為，所以城市建設從一開始的設計規(guī)劃到具體的建設過程，都必須統(tǒng)籌兼顧方方面面的問題，努力爭取達到特定時期的最優(yōu)狀態(tài)。但由于城建體制起步低，以及各種歷史影響，當前我國的城建管理在統(tǒng)籌方面還存在著諸多問題。

首先是城建負責部門職能不清。這既導致各部門效率的低下，同時也導致各部門相互協(xié)作的混亂。作為當前城市建設重要部門的城市建設指揮部，其職能沒有明確的界定，在政府組織構架中沒有明確的位置，它既有政府行為又有企業(yè)行為。[5]如在城市征地拆遷行為中，根據(jù)國務院相關條例，這只能屬于政府行為，但城市建設指揮部同時又像企業(yè)一樣要作為被監(jiān)督對象。職能的模糊使得城建相關部門的具體工作也比較復雜，他們一方面要從事建設工作，另一方面又要負責信訪、維穩(wěn)等社會職能。這既會導致他們無法將精力全部用于建設，同時也讓他們有自己監(jiān)督自己的問題，兩方面結合下來，建設質量就難以得到保證。

其次是城市建設規(guī)劃不系統(tǒng)。首先是城建內部規(guī)劃不系統(tǒng)，如常見的重復施工問題嚴重。今天剛填平一條馬路，明天卻又要開挖路面鋪設管線，這既極大地影響這一地區(qū)人民群眾的生活，同時也是對資金、物資、人力等經濟資源的極大浪費。其次則是由于許多城市基礎建設在規(guī)劃過程中，對文化休閑、生態(tài)環(huán)境保護等方面缺乏足夠的考慮，以致在實際運行中效果很差，既增加城市建設成本，也增加城市管理的難度，造成社會資源和人民生活福利的極大浪費。[6]

再者是對可持續(xù)發(fā)展考慮的不足。過于單方面追求經濟增長，把眼前的經濟利益放在第一位，而主觀和客觀上忽視可持續(xù)發(fā)展問題。我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制、監(jiān)管能力、考核體系都已經不適應新形勢對環(huán)境保護工作的要求。無論是官方的還是非官方的調查，結果都表明我國城市污染指數(shù)居高不下，依然還是粗放型的經濟增長方式，走上了發(fā)達國家“先污染后治理”的老路。而且由于缺乏有效的激勵政策，有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象普遍存在，如一些地方政府出于經濟增長的考慮，不顧當?shù)亟洕l(fā)展的實際水平，大拆大建，搞“形象工程”，GDP雖然上去了，民眾的生活福利卻沒有任何提高，反而浪費了不少的經濟資源。

（三）城市建設監(jiān)管機制不夠完善

合理有效的監(jiān)管機制是城市建設管理體制按預期運行的根本保障，但在當前，就整體而言，我國的城建監(jiān)管機制還不夠完善。

首先，監(jiān)管法規(guī)不夠完善。由于我國城市化快速發(fā)展起步晚，對于城市建設體制的探索和建立也比較晚，所以相關的監(jiān)管法規(guī)不夠完善。這一方面是由于其他原因引起的，如政府城建部門職能的不明確引起相關監(jiān)督條款適用的模棱兩可，以及政府主導下自己監(jiān)督自己的不合理等；另一方面則是由于我國先受到計劃經濟思想影響，后來又過于追求經濟增長，對城建監(jiān)督本身還不夠重視，相關法律法規(guī)的制定并沒有完全跟上。

其次，監(jiān)管透明度不夠高。當前我國城市建立監(jiān)督管理中透明度還不夠高，社會參與嚴重不足。無論是在規(guī)劃編制、基礎設施建設還是相關責任追究方面，都還沒有真正做到公開、公正。整個城建過程中的運行及其相關的監(jiān)督機構和監(jiān)督行為，都在政府這個“不透明的系統(tǒng)”里邊運行，使得監(jiān)管的效果大打折扣，起不到其應有的作用。至于建立健全專家咨詢制度、部門協(xié)調制度、聽證制度及相關責任追求制度等，都還僅僅流于形式，沒有真正實施起來。

再者，監(jiān)管方式不夠立體。由于城市建設和政府、企業(yè)、市民的切身利益都息息相關，所以任何單方面的監(jiān)管方式都不足以保證監(jiān)管的公平性。但是就當前而言，對于城市建設管理中的各項事務，其監(jiān)督主要都是由政府自發(fā)完成，缺乏企業(yè)和市民的反饋，或者對企業(yè)和市民的反饋缺乏重視。而且即使是在政府內部，上下級部門、平級部門、相關及不相關部門之間的協(xié)調監(jiān)管機制也沒有建立起來，很多時候甚至是靠城建相關部門的自我約束來完成。

三、新形勢下全面推進城建管理體制改革的對策

（一）充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用

改革開放以來，我國經濟的市場化極大地解放和發(fā)展了生產力，促進了我國經濟的迅猛發(fā)展。在當前重要的戰(zhàn)略機遇期，全面深化改革階段，進一步推進市場化，完善社會主義市場經濟體制，為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，是當前我國各級政府需要認真研究的問題。在城市建設體制改革中也是一樣，逐步擺脫我國歷史上由來已久的計劃性城市建設方式，將城市建設交給已經有足夠力量的市場上的廣大企業(yè)，為它們創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，是走出當前我國城市建設困境的關鍵?？偟膩碚f，需要做好以下三個方面。

首先，是積極推進資金來源的市場化。市場具有將資金導向可以獲得最大效用區(qū)域的能力，在城市建設中，逐步放開對資金來源的限制，廣泛吸收社會各方面的資金，既可以減輕我國當前嚴重的地方財政壓力，同時也能更好地保證投入的資金取得當前條件下的最大效用。所以，認真研究建設透明規(guī)范的城市建設投融資機制，建立城市基礎設施和住宅政策性金融機構，允許政府開拓城市建設融資渠道，同時允許社會資本進入城建投資領域，是當前我國城市建設管理體制改革中的當務之急。

其次，是努力保證招標工作的市場化。嚴格按照法律法規(guī)，對相關城市建設項目進行公開招標，并完善監(jiān)督管理機制保證招標過程和結構的公平，是同時保證城建項目成本和結果取得最優(yōu)的關鍵。同時，在具體的建設實踐中，不斷地總結新出現(xiàn)的問題，總結經驗，完善相關法律法規(guī)，并建立運行相應的監(jiān)管機制，為政府、企業(yè)在城建過程中的完全競爭創(chuàng)造條件。

再者，是逐步放開風險管理的市場化。城建是具有高風險的投資項目，往往涉及巨額資金，對這些資金的科學化的管理，既可以最好地為城建項目的順利進行服務，同時也可以對可能的突發(fā)狀況有足夠的應對能力。十八屆三中全會之后，在能源等戰(zhàn)略物資都已經確定將逐步市場化的新時期，金融相關領域的市場化也是大勢所趨。在風險可控的范圍內，對城建資金風險管理市場化進行積極地探索，是順應當前國內經濟形勢的明智之舉。

（二）深化改革城市建設協(xié)調機制

城市建設作為一個影響頗廣的經濟社會行為，其協(xié)調機制的有效與否直接關系到城市建設成果的好壞。必須從內部和外部兩部分來改革城市建設的協(xié)調機制，同時用相應的手段來保證城市建設的科學性。

首先，要明確完善相關部門職能，以便完善城建相關部門內部的相互協(xié)作。在接下來的改革過程中，我們必須對城市建設指揮部、城建監(jiān)管機構、城建金融機構等部門的職能有著非常清晰的界定，同時對原有存在的缺陷進行完善。明確的職能既能有助于它們清楚各自在城市建設中的任務，降低主觀或者客觀上逃避責任的機會，以更好地完整各自的任務；同時也有助于這些城建部門在相互協(xié)作中各司其事，碰到難題無法相互推諉，碰到好事也避免一擁而上造成混亂，而是用分工的方式，促成城市建設管理體制的高效運轉。

其次，要建立完善全面、系統(tǒng)的城市建設規(guī)劃體制。由于城市建設對政治、經濟、生活等社會各個方面的巨大影響，以及與眾多不同背景、不同身份的人的不同方面的利益息息相關，所以一個完善的全面、系統(tǒng)的規(guī)劃體制是我們所需要的。只有全面、系統(tǒng)的規(guī)劃，才能保證城市建設本身的正確性，才能讓城市建設成為我國全面深化改革過程中的一支重要力量。

最后，是將城市建設的可持續(xù)發(fā)展水平納入相關人員的考評機制，并作為重要的政績考核標準。我國經濟社會發(fā)展到當今的程度，科學的可持續(xù)發(fā)展應該開始代替之前已經滯后的重點考察GDP的方式。將城市建設的可持續(xù)發(fā)展水平納入考評機制，既可以提升城市建設相關人員對可持續(xù)發(fā)展的重視，同時也可以促使其他相關人員主動對此進行監(jiān)督，進而保證城市建設結果的有效性。

（三）完善城市建設監(jiān)管機制

監(jiān)管機制的合理性和有效性是城市建設管理體制能否正常運行的關鍵，其合理性主要是通過不斷從實踐中總結經驗，又快又好地完善與城建相關的監(jiān)管內容和方法來實現(xiàn)的。而其有效性則是要由強有力的監(jiān)管手段、明確且保證實施的賞罰手段來實現(xiàn)。最后，為了順應新的改革形勢，我們更是應該發(fā)揮主觀能動性，努力創(chuàng)新全方位立體的城建監(jiān)管體制，保證城市建設為全面深化改革大局服務。

首先，需要創(chuàng)立、明確和完善城市建設相關法律，使城市建設監(jiān)管體制有法可依、有法必須、執(zhí)法必嚴、違法必究，使監(jiān)管體制成為城市建設最有效的“護衛(wèi)隊”，擺脫當前城建監(jiān)管機制的“無能”境地。同時，在城市建設的具體實踐中，不斷地總結和創(chuàng)新相關法律法規(guī)，使得城建監(jiān)管規(guī)則適應新形勢的發(fā)展，進而可以更好地保證城市建設行為的正確性。

其次是提高監(jiān)管力度，努力消除當前我國城建監(jiān)管過程中的模糊性，確保公正公開，加強打擊力度。對城建過程中出現(xiàn)的違法違紀行為從嚴處理，對政府干部出現(xiàn)的違法違紀行為更是要重點查處，通過通報批評等方式塑造反面典型，既保證城市建設的效率和純潔性，也捍衛(wèi)政府部門的公義性。

最后，要嘗試創(chuàng)新全方位監(jiān)管體系。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式有著它固有的盲區(qū)和局限性，在全面深化改革背景下，市場和社會在經濟、政治生活中的分量將越來越重，所以，借此機會在城市建設這個涉及面極廣的項目的改革中，嘗試創(chuàng)新和完善多方參與、共同監(jiān)管的全方位監(jiān)管體系，可以促進城建監(jiān)管機制和城建管理體制的向前發(fā)展，同時也可以起到為全面深化改革大局，在某些盲區(qū)“試水”的作用。

[1]數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2013》.

[2]張忠華,劉飛.當前我國城市病問題及治理對策[J].中共石家莊市委黨校學報,2012(1).

[3]余華.完善管理機制發(fā)揮城建項目綜合效益[N].中國審計報,2012(2).

[4]繆卉芬.城建項目投資資金風險管理[J].財會通訊,2010(8).

[5]王海軍.我國城市建設管理存在的問題與對策研究[D].成都:電子科技大學,2008:30-31.

[6]王占芳.談城市建設管理中存在的問題及對策[J].山西建筑,2013(18).