城鎮(zhèn)化下的行政區(qū)劃戰(zhàn)略調(diào)整——以河南省為例

◎ 楊 斌

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展下的必然趨勢(shì)，是一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志。在全球發(fā)展史上，既有以美國大都市區(qū)多中心推動(dòng)的城市化；也有拉美地區(qū)仿照發(fā)達(dá)國家模式而陷入盲目躍進(jìn)式城鎮(zhèn)化的泥淖的失敗案例。由于在城鎮(zhèn)化的推動(dòng)過程中，涉及到土地征收、人口流動(dòng)、城市規(guī)劃等綜合因素，客觀上具有不可逆性，因此當(dāng)代中國走出一條具有中國特色的、綜合水平高、脫離傳統(tǒng)模式的“強(qiáng)征強(qiáng)拆、建樓造城”的城鎮(zhèn)化道路成為處于轉(zhuǎn)型期中國的重要課題。

我們認(rèn)為中國式的城鎮(zhèn)化是：從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以人為核心，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，集工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，大城市、中城市、小城市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。它的最終目標(biāo)是：經(jīng)過統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展，以城市城鎮(zhèn)的吸引力，使農(nóng)民自愿、自發(fā)地從農(nóng)業(yè)中脫離出來從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；住所自農(nóng)村遷徙到城鎮(zhèn)；身份實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民變成市民，享受城市生活，筑牢全面建成小康社會(huì)的載體，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

作為中部大省，河南既是人口大省，也是農(nóng)業(yè)大省，不僅承擔(dān)了保障國家糧食安全的重要職責(zé)，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著本省一億人的溫飽任務(wù)。目前，河南的發(fā)展定位為“兩不三新”：即不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展之路。2010年10月，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立河南新鄭綜合保稅區(qū)；2012年11月，國務(wù)院正式批復(fù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》、《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013-2025年）》；2013年6月14日海關(guān)總署正式驗(yàn)收通過《鄭州市跨境貿(mào)易電子商務(wù)服務(wù)試點(diǎn)實(shí)施方案》。當(dāng)前，河南正處于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，條件成熟，需求強(qiáng)勁。不同于改革開放初期的“摸著石頭過河”，已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)型期的河南更加需要從源頭突破改革瓶頸，頂層總體構(gòu)想，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

一、目前河南全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)狀及問題

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本現(xiàn)狀

全省人口城鎮(zhèn)化率偏低。據(jù)河南省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)：截至2012年底，河南省人口城鎮(zhèn)化率為42.4%,但是戶籍城鎮(zhèn)化率僅為23.5%，遠(yuǎn)低于全國人口平均城鎮(zhèn)化率52.6%，全國最高的省份廣東人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.2%，河南低于全國平均水平11.5個(gè)百分點(diǎn)，低于廣東15.7個(gè)百分點(diǎn)，整體處于全國中下游水平[1]，位居全國倒數(shù)第五。

城市數(shù)量偏少。城市建成區(qū)面積小。截至目前，廣東省有52個(gè)城市，其中，省轄市21個(gè)，縣級(jí)市31個(gè)；城市建成區(qū)面積為4484平方公里，占全省面積的2.49%，廣東地域面積與河南相當(dāng)。河南省有38個(gè)城市，其中，省轄市18個(gè)，縣級(jí)市20個(gè)，城市建成區(qū)面積為2098平方公里，占全省面積的1.25%。省轄市、縣級(jí)市數(shù)量比廣東分別少3個(gè)、11個(gè)；城市建成區(qū)面積還不到廣東的一半[2]。

河南省城市生產(chǎn)總值占總產(chǎn)值比重低。據(jù)河南省、廣東省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)：截至2011年底，河南省城市生產(chǎn)總值為7940萬億元，全省生產(chǎn)總值為2.7萬億元，城市生產(chǎn)總值（GDP）占全省比重為29.5%；廣東省城市生產(chǎn)總值為5.1萬億元，全省生產(chǎn)總值為5.7萬億元，城市生產(chǎn)總值占全省比重為90%；兩省城市經(jīng)濟(jì)總量（GDP）比重相差60.5個(gè)百分點(diǎn)，差距巨大。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題

中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不大不強(qiáng)，輻射帶動(dòng)作用不明顯。鄭州作為河南的中心大城市，是全國航空、高鐵、普鐵、高速、國道的重要樞紐，交通優(yōu)勢(shì)明顯，但作為一個(gè)一億人口省份的省會(huì)，2011年生產(chǎn)總值4979.85億元，常住人口達(dá)到886萬人，竣工建筑面積3552萬平方米；與全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省會(huì)城市——廣州市相比，三項(xiàng)指標(biāo)分別為12423.44億元、1275.14萬人、2804萬平方米；與同處全國經(jīng)濟(jì)中游的鄰近省會(huì)城市——武漢市相比，三項(xiàng)指標(biāo)分別為6756億元、1012萬人、5200萬平方米。比較發(fā)現(xiàn)，在省會(huì)城市中鄭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然不高；同時(shí)，從中心大城市周圍的輻射能力看，鄭州周邊的市縣城鎮(zhèn)群同鄭州相比有著明顯落差，而廣州、武漢周圍縣、市城鎮(zhèn)群，圍繞中心城市，形成區(qū)域集群發(fā)展之勢(shì)，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。作為省會(huì)中心城市，鄭州未能充分發(fā)揮對(duì)全省輻射帶動(dòng)作用。

省轄市城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展水平緩慢，且省轄市間落差明顯。綜觀河南城市發(fā)展現(xiàn)狀，明顯發(fā)現(xiàn)，不僅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢、且發(fā)展極不平衡，鄭州、洛陽依靠良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及區(qū)位、交通實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，但是，黃淮四市作為傳統(tǒng)的農(nóng)區(qū)城市，包括信陽、商丘、駐馬店、周口城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢（表1）。

例如，周口市2011年生產(chǎn)總值、人口數(shù)量、建成區(qū)面積、城鎮(zhèn)化率，四項(xiàng)指標(biāo)分別為1407.49億元、895萬人、99.9萬平方米、31.5%。在常住人口相差不多的情況下，經(jīng)濟(jì)總量不及省會(huì)城市30%，城鎮(zhèn)化率與省會(huì)相差一半，建成區(qū)面積僅為省會(huì)的20%，另外三市情況與周口相似，盡管具有省轄市的行政級(jí)別，但是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，對(duì)周邊縣市的帶動(dòng)作用無從談起。

城市布局失衡，省轄市所帶縣（市）數(shù)量偏多，影響城鎮(zhèn)化后續(xù)布局。無論城市以何種形式布局，其最終目標(biāo)指向始終是利用城鄉(xiāng)間的差異勢(shì)能，形成城市政治、經(jīng)濟(jì)和文化優(yōu)勢(shì)向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展。由于輻射力受交通狀況、交通工具的制約，當(dāng)前城市居民借助非機(jī)動(dòng)交通工具當(dāng)天可往返城市與其轄區(qū)間的最大適宜距離為25公里，即主管城市25公里的范圍形成了一個(gè)城市輻射區(qū)，借助機(jī)動(dòng)交通工具則可將城市輻射半徑延伸至50～75公里[3]。目前，南陽、信陽、商丘、駐馬店、周口市所帶縣（市）的數(shù)量分別為：11個(gè)、8個(gè)、7個(gè)、9個(gè)、9個(gè)，這些省轄市經(jīng)濟(jì)本身不發(fā)達(dá)，所帶的縣（市）一些距離中心城市遠(yuǎn)，如信陽市所轄的固始縣按照312國道數(shù)據(jù)計(jì)算距信陽152公里，潢川縣與信陽的距離達(dá)到110公里，且個(gè)別地區(qū)公路網(wǎng)覆蓋有限，公共交通服務(wù)落后，客觀條件的限制直接制約了居民進(jìn)行遷移的主觀意愿。城市的輻射帶動(dòng)作用無從談起，目前的行政區(qū)布局已經(jīng)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生阻礙。

二、河南全省城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過程中存在問題的原因解析

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃體系有待完善，既定戰(zhàn)略相對(duì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)明顯滯后

綜合分析河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)落后的現(xiàn)狀，保守封閉的傳統(tǒng)思想是影響發(fā)展的第一位原因。一是對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足。片面認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是建樓造城，將城鎮(zhèn)化概念等同于城市建設(shè)。城鎮(zhèn)化既是刺激內(nèi)需、擴(kuò)大消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑，也是逐步縮小城鄉(xiāng)差距，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必由之路，是實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略舉措；二是工作思路保守，認(rèn)為城鎮(zhèn)化難免強(qiáng)拆強(qiáng)建，涉及征地、占地等敏感問題，農(nóng)民利益不易得到有效協(xié)調(diào)，容易激發(fā)潛在官民矛盾，危害社會(huì)穩(wěn)定；再者，地方政府一味認(rèn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需要依靠上級(jí)政府政策、資金支持，政府不撥錢無法推進(jìn)，過分依賴政府，積極性不高，尚未上升至用政策撬動(dòng)市場(chǎng)資本，激活民間資本，政府引導(dǎo)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用層面；三是我國地方高級(jí)官員的任命主要采用異地為官的方式，但這同時(shí)造成了地方政治精英任期有限，政策推行連續(xù)性較差的問題[4]，而各級(jí)官員仍以人治思維進(jìn)行城市管理，缺乏科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性，運(yùn)用行政權(quán)力撬動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主觀能動(dòng)性不強(qiáng)。

表1 黃淮四市與鄭州各項(xiàng)指標(biāo)比較（2011年）

（二）“大而不強(qiáng)”的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)成為制約城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的主要原因

河南有一億人口，實(shí)際的城鎮(zhèn)化率大概在23.5%左右，2011年三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為13∶57.3∶29.7，經(jīng)濟(jì)發(fā)展倚重工業(yè)，抵御產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)能力弱，第三產(chǎn)業(yè)相較全國水平仍顯薄弱，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡突出，加之全省整體上工業(yè)底子差，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)品主要集中在價(jià)值鏈的中低端，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力差，這在客觀上制約了城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。

部分省轄市城市缺少大的支柱、特色產(chǎn)業(yè)支撐，工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城市發(fā)展維艱。依據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐產(chǎn)業(yè)，河南地區(qū)城市大致可以分為三個(gè)類型：一是綜合型，兼具資源和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，交通便利，大量吸引產(chǎn)業(yè)聚集，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)為多頭并進(jìn)，如鄭州、洛陽，此類城市體量大，工業(yè)基礎(chǔ)良好，但是數(shù)量有限，對(duì)本省整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)有限；二是資源型，城市自身擁有豐富的礦產(chǎn)資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠礦產(chǎn)初級(jí)加工及銷售，如三門峽已發(fā)現(xiàn)的礦藏達(dá)66種，占河南已發(fā)現(xiàn)礦種的60%，其中，靈寶黃金儲(chǔ)量、產(chǎn)量均為全國第二，鋁礬土總儲(chǔ)量達(dá)1.3億噸，平頂山原煤總儲(chǔ)量103億噸，保有儲(chǔ)量80多億噸，占河南省總儲(chǔ)量的51%，素有中原煤倉之稱，鐵礦總儲(chǔ)量6064億噸，占河南省總儲(chǔ)量60.5%，是全國十大鐵礦區(qū)之一。三是農(nóng)業(yè)型，由于歷史和地理原因，黃淮四市地區(qū)農(nóng)業(yè)耕種傳統(tǒng)悠久，經(jīng)濟(jì)增長主要依靠農(nóng)產(chǎn)品的加工和銷售，信陽、商丘、駐馬店、周口市基本沒有支柱產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)；所帶縣（市）多為農(nóng)業(yè)大縣，城市工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，進(jìn)而拉低其城市綜合服務(wù)水平，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和引進(jìn)核心項(xiàng)目的掣肘，城市發(fā)展艱難。

（三）城市支柱產(chǎn)業(yè)長期布局不到位，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺少經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐

據(jù)中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所2012年12月在北京發(fā)布的《第十二屆全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭力百強(qiáng)名單》，河南省20個(gè)縣級(jí)城市，目前僅有鞏義等少數(shù)幾個(gè)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，完成了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大階段，初步形成了產(chǎn)業(yè)支撐城市發(fā)展的良性局面；但大多數(shù)縣級(jí)城市發(fā)展較慢，沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)“質(zhì)的變化工程”，經(jīng)濟(jì)活力不強(qiáng)，城市吸納能力有限，農(nóng)村人口主動(dòng)遷移意愿不強(qiáng)。

城市的產(chǎn)業(yè)與城市的發(fā)展和城市綜合功能提高相輔相成。產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)，尤其是支柱產(chǎn)業(yè)，不僅可成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)恿?，其后圍繞支柱產(chǎn)業(yè)衍生的配套企業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)劃改造，與支柱產(chǎn)業(yè)形成合力推動(dòng)人口遷移、消化富余勞動(dòng)力，進(jìn)而帶動(dòng)城市發(fā)展和城市綜合功能的提高；反過來，城市的發(fā)展和城市綜合功能的提高也吸引產(chǎn)業(yè)聚集，二者相輔相成，相互促進(jìn)。而信陽、商丘、駐馬店、周口市等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型城市，則是典型的反面示例，長期以來，河南省產(chǎn)業(yè)未能統(tǒng)籌布局，造成這些城市與中心城市的發(fā)展水平差距不斷拉大，本省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡情況加劇。

三、基于人口推拉理論對(duì)河南行政區(qū)劃再調(diào)整的建議

（一）人口推拉理論的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民自愿從農(nóng)業(yè)中脫離出來從事非農(nóng)業(yè)，自愿遷徙到城鎮(zhèn)生活，必須研究和尊重人口遷徙規(guī)律。人口推拉理論的雛形始于18世紀(jì)英國學(xué)者雷溫斯坦（E.Ravenstein）通過使用英格蘭和威爾士1881年人口普查的資料分析遷移原因提出的“人口遷移法則”。他認(rèn)為受壓迫、受歧視、沉重的賦稅、氣候不佳等因素都是人們遷移的原因，但引起遷移的最重要原因還是經(jīng)濟(jì)因素，追求生產(chǎn)和生活條件的改善是遷移者最主要的動(dòng)機(jī)。

伴隨社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面發(fā)展水平的提升，在“人口遷移法則”的理論框架下，學(xué)者們進(jìn)一步豐富了此項(xiàng)理論，赫伯拉(Herberla)在1938年、米切爾(MitcheU)在1946年分別正式提出了推拉理論。他們指出原住地的就業(yè)不足、耕地不足、學(xué)校和醫(yī)院等基本生活設(shè)施的缺乏、人際關(guān)系的疏遠(yuǎn)及緊張、自然災(zāi)害等構(gòu)成了原住地的推力，這些因素促使人們向其他地區(qū)遷移；同時(shí)，遷移目的地更好的就業(yè)機(jī)會(huì)、更高的工資、更好的教育和衛(wèi)生設(shè)施等構(gòu)成了目的地的拉力，這些拉力吸引人們前往該地。

20世紀(jì)50年代，唐納德·伯格在二人基礎(chǔ)上對(duì)推拉理論進(jìn)行了系統(tǒng)性梳理，指出：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人口自由流動(dòng)的情況下，人們可以通過遷移流動(dòng)改善自身生活條件。在流出地中那些不益于個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件就成為推力，在流入地中那些有利于生活條件改善和個(gè)人成長空間提升的因素就成為拉力。

根據(jù)人口推拉理論，強(qiáng)烈推力所刺激的遷移，會(huì)比強(qiáng)烈拉力所刺激的遷移具有較小的選擇性；當(dāng)只有強(qiáng)烈推力而無強(qiáng)烈拉力時(shí)，遷移選擇性(migration selectivity)最小[5]。通過行政力量適當(dāng)調(diào)整全省行政區(qū)劃范圍，根據(jù)某一區(qū)域的人口密度、自然資源、產(chǎn)業(yè)前景、交通發(fā)達(dá)程度、水資源情況等，通過對(duì)行政區(qū)劃的再調(diào)整，形成對(duì)人口遷移的拉力，對(duì)于提升城鎮(zhèn)化水平有著重要意義。

（二）行政區(qū)劃再調(diào)整的基本思路

發(fā)揮“頭雁”作用，持續(xù)完善鄭州城鎮(zhèn)化建設(shè)，增強(qiáng)中心城市的拉力。省會(huì)城市鄭州擁有優(yōu)越的政治、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)圍繞京廣-隴海鐵路樞紐不斷完善的鐵路鋪設(shè)，快速推進(jìn)的高速鐵路建設(shè)，極大擴(kuò)展了鄭州市的有效輻射半徑，同時(shí)，隨著鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、富士康生產(chǎn)基地、鄭歐國際貨運(yùn)列車開通等重大前沿項(xiàng)目落地，可預(yù)見的未來內(nèi)，鄭州將保持良好的發(fā)展勢(shì)頭。

但是，與全國一線城市相比，鄭州仍然存在經(jīng)濟(jì)總量不大的短板。在行政區(qū)域上，鄭州北部幅員縱深小，沿黃河發(fā)展受限，為擴(kuò)充城市體量，真正發(fā)揮中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的“龍頭”作用，將原陽縣劃歸鄭州管轄，以此解決鄭州市北部幅員縱深小，地域發(fā)展受限的瓶頸問題，并且，有利于后續(xù)布局沿黃兩岸整體開發(fā)建設(shè)（見表2）。

立足“減負(fù)”“增量”，消除推拉過程中的反作用，促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平全面提升，對(duì)市（縣）行政轄區(qū)進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)長三角、珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)及其他省份的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，省轄市所帶縣（市）的數(shù)量不宜過多，一般4～6個(gè)為宜；省轄市與所帶縣（市）中心距離在80公里以內(nèi)為宜；省轄市與所帶縣（市）交通要順暢便利；此外，要兼顧地域經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性、生活習(xí)慣、文化背景等因素（見表2）。

根據(jù)推拉理論，無論是人口流入地還是遷出地，都同時(shí)具有反推力與反拉力，以流入地為例，盡管有著較為優(yōu)越的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，但是流入地也存在人口落戶、公共政策覆蓋不均等反推力，客觀上對(duì)正常遷移過程形成了障礙[6]。例如，洛陽市所轄的吉利區(qū)，1982年因建設(shè)國內(nèi)最大的單系列煉油裝置——洛陽煉油廠（今洛陽石化總廠）而設(shè)立，距離洛陽市區(qū)較遠(yuǎn)，實(shí)質(zhì)上應(yīng)定義為開辟工業(yè)園區(qū)而在市區(qū)外設(shè)置的行政飛地，同時(shí)，洛寧縣及汝陽縣則與洛陽市距離均在80公里以上，盡管行政區(qū)劃上其屬于洛陽市，但在發(fā)展過程中既無法享受同洛陽中心城區(qū)的公共政策，上級(jí)主管機(jī)關(guān)也無法對(duì)此類轄區(qū)做出較為及時(shí)、有效的管理行為。因此出于消除人口遷移過程中的反推力及降低行政管理成本的考慮將其從洛陽市劃出。

新增地級(jí)市布局，提升推拉質(zhì)量，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)正確發(fā)展。設(shè)立潢川市、鄧州市、永城市、太康市、汝州市5個(gè)副地級(jí)城市。這些城市人口稠密、距離中心城市較遠(yuǎn)，原屬轄區(qū)對(duì)其輻射帶動(dòng)作用有限，處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的盲區(qū)，但同時(shí)，這些地市均處于國家干線高速線和鐵路線上，具有一定的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，我國“火車?yán)瓉淼某鞘小敝饕朽嵵?、石家莊、株洲，這些城市的發(fā)展軌跡可為這些新增地市提供良好參照。同時(shí)，這些縣（市）區(qū)位合理，劃歸其管理的轄區(qū)與其距離適中，增設(shè)地市對(duì)有效激活區(qū)域資源，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展積極性，協(xié)調(diào)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，平衡原有城市布局缺陷有著不可忽視的作用。

政府引導(dǎo)與市場(chǎng)導(dǎo)向并舉，共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)質(zhì)進(jìn)展。我國單一制的政治體制，行政力量在國家發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用。深圳由小漁村到經(jīng)濟(jì)特區(qū)的飛躍，側(cè)面證明了行政資源的傾斜對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力支持。

城市的核心基礎(chǔ)設(shè)施包括：道路、供水、供電、燃?xì)狻⑴瘹?、排水、污水處理、通信；核心公共設(shè)施包括：醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園；城鎮(zhèn)化水平的提升離不開過硬的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在城市建設(shè)過程中，設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金，在電費(fèi)、水費(fèi)、燃油、燃?xì)?、暖氣、電信資費(fèi)征收中，扣除部分轉(zhuǎn)入城市建設(shè)發(fā)展基金，用于筑牢城市基礎(chǔ)設(shè)施，營造良好城市環(huán)境。

此外強(qiáng)力推進(jìn)大型國企在欠發(fā)達(dá)市縣落戶布局生產(chǎn)，以“造血型”產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)，打造產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，支撐城市發(fā)展，解決地區(qū)發(fā)展不平衡問題，縮小城鄉(xiāng)差距。但是，也應(yīng)警惕政府運(yùn)用行政權(quán)力同時(shí)所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防官員腐敗、權(quán)力尋租。

另一方面，對(duì)城市的建設(shè)發(fā)展，要遵守“先規(guī)劃，后建設(shè)，先地下，后地上”理念；要走產(chǎn)業(yè)和城市融合發(fā)展之路，尊重市場(chǎng)規(guī)律，讓產(chǎn)業(yè)支撐城市，讓城市綜合功能吸引產(chǎn)業(yè)。以政府這只有形的手和市場(chǎng)無形的手共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中依據(jù)人口遷移的推拉理論，對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化城市行政轄區(qū)范圍，完善省內(nèi)城市布局結(jié)構(gòu)，既是對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程這一國家既定戰(zhàn)略的有力回應(yīng)，同時(shí)也為探索河南發(fā)展新模式，實(shí)現(xiàn)中原崛起做出積極嘗試。然而，在經(jīng)歷了改革紅利帶來的經(jīng)濟(jì)高速增長后，客觀現(xiàn)實(shí)表明中國必須步入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，但如何讓地方政府?dāng)[脫粗放型增長的路徑依賴，接受“慢下來”這一現(xiàn)實(shí)，尋找新的產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后的螺旋上升，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，仍然需要制度創(chuàng)新、政策配套、區(qū)域協(xié)調(diào)的不斷探索。

表2 河南省部分行政區(qū)劃分表

[1]仇保興.中國特色的城鎮(zhèn)化模式之辨——“C模式”:超越“A模式”的誘惑和“B模式”的泥淖.[J]城市發(fā)展研究,2009(1).

[2]河南省統(tǒng)計(jì)年鑒2012.[M]中國統(tǒng)計(jì)出版社,2012.

[3]廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒2012.[M]中國統(tǒng)計(jì)出版社,2012.

[4]徐繼成.我國城市輻射能力分析.[J]社會(huì)科學(xué)輯刊,1996(2).

[5]于建嶸,蔡霞,蔡永飛.中國應(yīng)當(dāng)“改流歸土”？——“異地為官”三人談.[J]南風(fēng)窗,2009(7).

[6]王茂福,史錚.制度變遷背景下的水庫移民返遷人口遷移動(dòng)因的推拉理論的完善.[J]華中科技大學(xué)學(xué)報(bào).社會(huì)科學(xué)版,2004(3).

[7]仰瀅,甄月橋.基于“推拉理論”的新生代農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)型問題探析[J].中國青年研究,2012(8).