西部大開發(fā)稅收政策效應(yīng)評(píng)估與調(diào)整策略

徐志明 林穎 湯凱晴

我國(guó)實(shí)施西部大開發(fā)以來(lái)，對(duì)西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)發(fā)展能力、區(qū)域資本流動(dòng)等方面發(fā)揮了積極的作用，尤其是西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的效應(yīng)十分明顯。由于種種原因，稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)并不理想，2013年湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目課題組研究認(rèn)為，必須進(jìn)一步加大稅收優(yōu)惠政策的力度、提高優(yōu)惠政策針對(duì)性和完善政策的配套等，促進(jìn)新一輪西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

——題記

2011年是西部大開發(fā)稅收政策原定十年期限的屆滿之年，也是新一輪西部大開發(fā)稅收政策的開啟之際，對(duì)前期稅收政策實(shí)施效應(yīng)及存在的問(wèn)題進(jìn)行深入的分析，對(duì)優(yōu)化西部大開發(fā)新政，促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。目前，理論界對(duì)西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的的研究，主要集中在如下幾個(gè)方面。

一、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的效應(yīng)分析

（一）稅收優(yōu)惠政策對(duì)西部地區(qū)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)及企業(yè)發(fā)展能力的影響。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局不完全統(tǒng)計(jì)，從2001～2008年，西部地區(qū)有43542戶（次）企業(yè)享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，減免企業(yè)所得稅1892.69億元。一些學(xué)者通過(guò)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施前后企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的對(duì)比，認(rèn)為以企業(yè)所得稅為主體稅種的西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，在一定程度上減輕了西部地區(qū)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了企業(yè)的發(fā)展能力。有學(xué)者采用1997～2004年期間的數(shù)據(jù)對(duì)西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施前后的稅負(fù)差異進(jìn)行了研究，結(jié)果表明實(shí)施稅收優(yōu)惠前后西部地區(qū)實(shí)際稅負(fù)并無(wú)顯著性差異，稅收優(yōu)惠效果不夠理想。還有學(xué)者對(duì)全國(guó)各地區(qū)的稅負(fù)差異進(jìn)行了分析，結(jié)果表明宏觀稅負(fù)東部大于西部，西部大于中部，且近年來(lái)西部地區(qū)稅收收入增幅要高于東部地區(qū)。

（二）稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)了西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響與預(yù)期大致相符，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是西部地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化；二是西部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程明顯加快；三是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展；四是推動(dòng)了重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造。有學(xué)者也認(rèn)為西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)了西部地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，推動(dòng)了重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造，同時(shí)西部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

（三）稅收優(yōu)惠政策加速了西部地區(qū)資本的流動(dòng)。從稅收優(yōu)惠政策與西部地區(qū)資本流動(dòng)的關(guān)系來(lái)看，有學(xué)者對(duì)西部地區(qū)稅收政策對(duì)資本流動(dòng)的刺激進(jìn)行了模擬實(shí)驗(yàn)，結(jié)果表明，采取稅收優(yōu)惠政策，使實(shí)際稅率存在差異，可以有效地保證資本流入，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策對(duì)資本流入有明顯作用。但是隨著時(shí)間推移，西部大開發(fā)政策的實(shí)際效果與預(yù)期的差異抵消了資本流入的動(dòng)機(jī)，從而導(dǎo)致了對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的效用有所減弱。

二、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中的問(wèn)題

（一）西部企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)仍然偏高。世界銀行數(shù)據(jù)表明，以稅費(fèi)與銷售收入之比來(lái)度量稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，2005年，東南沿海和環(huán)渤海地區(qū)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較低，分別為4.1%和4.5%；而西南和西北地區(qū)較高，分別為6.3%和5.8%；東北和中部地區(qū)處于中間水平，分別為4.4%和3.9%。有學(xué)者通過(guò)分析2001—2007年西部地區(qū)地方稅占GDP的比重以及西部地區(qū)的地方稅負(fù)走勢(shì)發(fā)現(xiàn)，西部區(qū)域的地方稅負(fù)擔(dān)依然較重，而且呈現(xiàn)先降后升現(xiàn)象，近年來(lái)還有繼續(xù)走高的趨勢(shì)。

（二）稅收優(yōu)惠政策的期限太短。根據(jù)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門有關(guān)西部地區(qū)享受稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行期規(guī)定為2001～2010年。主要針對(duì)在西部地區(qū)新辦的交通、電力、水利、郵政、廣播電視類以及鼓勵(lì)類建設(shè)周期長(zhǎng)、前期投資大、盈利期較晚的企業(yè)。在目前的稅收優(yōu)惠政策期滿之后，如果國(guó)家沒(méi)有明確是否繼續(xù)執(zhí)行，這一不確定因素對(duì)于外地企業(yè)是否繼續(xù)投資于西部、在西部發(fā)展壯大有不利影響。而且東部沿海地區(qū)自改革開放以來(lái)，一直享受著稅收優(yōu)惠政策，相比西部地區(qū)10年的優(yōu)惠期確實(shí)太短。

（三）稅收優(yōu)惠制度不合理。首先，目前西部稅收優(yōu)惠政策主要以減免企業(yè)所得稅為主，涉及較為零星的耕地占用稅、進(jìn)出口環(huán)節(jié)的增值稅和關(guān)稅減免，沒(méi)有專門針對(duì)西部地區(qū)的其他稅種優(yōu)惠。其次，西部稅收優(yōu)惠采取免稅、減稅、退稅的直接優(yōu)惠方式，這種優(yōu)惠方式比較適合投資少、見(jiàn)效快、經(jīng)營(yíng)周期短的贏利性企業(yè)。而對(duì)于投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、獲利小、見(jiàn)效慢的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、交通能源建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)等項(xiàng)目作用不大，其結(jié)果是重“果”不重“源”，不利于培養(yǎng)所得稅稅源。第三，稅源與稅收存在背離現(xiàn)象。如陜西省國(guó)稅局稅收與稅源存在著嚴(yán)重的背離現(xiàn)象，其中總分支機(jī)構(gòu)所在地不同導(dǎo)致企業(yè)所得稅稅收與稅源背離占主要地位（內(nèi)資企業(yè)所得稅流出國(guó)稅組織收入達(dá)11.7%），而跨區(qū)經(jīng)營(yíng)與資源性產(chǎn)品上、下游價(jià)格差異造成的背離相對(duì)較小。這導(dǎo)致了西部等欠發(fā)達(dá)區(qū)域往往有稅源卻無(wú)相應(yīng)的稅收收入，東部發(fā)達(dá)區(qū)域或者中心城市無(wú)稅源而獲得稅收收入的不合理現(xiàn)象。

（四）西部稅收優(yōu)惠缺乏針對(duì)性。一是總體來(lái)看，給予西部的稅收優(yōu)惠，基本上只是把東部地區(qū)現(xiàn)行的優(yōu)惠政策搬到了西部地區(qū)，最多只是拉平了東、西部地區(qū)之間原有的政策差距，難說(shuō)是真正的優(yōu)惠。二是西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策依據(jù)的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》中的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)是面向全國(guó)范圍制定的，并沒(méi)有針對(duì)西部地區(qū)的一些特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)（項(xiàng)目）重新編制新的調(diào)整目錄。三是現(xiàn)行政策規(guī)定企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入必須占企業(yè)總收入的70%以上才能享受優(yōu)惠，使得一些企業(yè)放棄多元化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略或?qū)o業(yè)收入進(jìn)行控制，不利于企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。稅收優(yōu)惠額度大部分被具有壟斷性質(zhì)的中央企業(yè)享受，如石油、煤炭、礦業(yè)、電力等，中小企業(yè)很難被惠及。

三、完善西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策的建議

（一）精細(xì)化設(shè)計(jì)優(yōu)惠政策，加大西部?jī)?yōu)惠力度。一是延長(zhǎng)西部稅收優(yōu)惠期限。建議應(yīng)盡早明確延長(zhǎng)西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的有效期，穩(wěn)定社會(huì)投資者的政策預(yù)期。當(dāng)然，也有學(xué)者給出了具體應(yīng)延長(zhǎng)的期限，建議國(guó)家明確規(guī)定支持西部地區(qū)發(fā)展的政策50年不變，保持政策連續(xù)性，給投資者一顆長(zhǎng)期投資西部的“定心丸”，同時(shí)以10年為一周期進(jìn)行適宜調(diào)整。有的建議應(yīng)當(dāng)將2010年到期的優(yōu)惠政策時(shí)限再延長(zhǎng)10～15年。

二是突破西部稅收優(yōu)惠的主體稅種。不少學(xué)者建議改革西部地區(qū)稅收優(yōu)惠的稅種，如增加增值稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等稅種稅收優(yōu)惠，改革資源稅，開征環(huán)境保護(hù)類地方稅等。有學(xué)者建議對(duì)西部地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，能源、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的所得稅稅率實(shí)行較新《企業(yè)所得稅法》中優(yōu)惠稅率低的差別稅率，以利于吸引外資和東部沿海地區(qū)的生產(chǎn)要素向西部地區(qū)的投入。

三是實(shí)行稅收優(yōu)惠方式的多元化。稅收優(yōu)惠方式分為直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠兩種。結(jié)合我國(guó)目前稅制結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，應(yīng)該增加稅收優(yōu)惠方式，使以直接抵扣、減免、退稅的直接優(yōu)惠與加速折舊、稅收扣除、納稅遞延、投資抵免、特定準(zhǔn)備金、債轉(zhuǎn)股等間接優(yōu)惠方式相結(jié)合。另外，還有學(xué)者建議由直接優(yōu)惠向間接優(yōu)惠過(guò)渡應(yīng)循序漸進(jìn)，直接優(yōu)惠方式主要用于保障西部企業(yè)的基本生存，間接優(yōu)惠方式應(yīng)主要用于扶持基本建設(shè)、國(guó)有企業(yè)脫困、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等方面。

（二）加強(qiáng)西部地區(qū)稅收優(yōu)惠的針對(duì)性。稅收優(yōu)惠政策應(yīng)根據(jù)西部地區(qū)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，按照有利于西部地區(qū)對(duì)外開放、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等發(fā)展及進(jìn)一步加大對(duì)西部大開發(fā)支持力度的實(shí)際需要，確定西部地區(qū)區(qū)域優(yōu)惠政策的重點(diǎn)，并充分考慮地區(qū)差別，使其更具有針對(duì)性。對(duì)于西部稅收優(yōu)惠演變成為內(nèi)容趨同的“普惠制”，需從吸引投資、鼓勵(lì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)節(jié)能減排、引進(jìn)人才等五個(gè)方面來(lái)制定符合西部特殊情況的稅制。國(guó)家應(yīng)適當(dāng)調(diào)整西部?jī)?yōu)惠產(chǎn)業(yè)目錄，將西部?jī)?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)納入優(yōu)惠范圍，體現(xiàn)西部稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)性。政策優(yōu)惠面應(yīng)拓寬，降低享受稅收優(yōu)惠的“門檻”，將享受優(yōu)惠企業(yè)“主營(yíng)業(yè)務(wù)收入須占銷售收入的70%”這一比例調(diào)整為50%，促進(jìn)企業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)。

（三）建立西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策配套措施。西部大開發(fā)涉及財(cái)政、稅收、金融、土地、產(chǎn)業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)保障等諸多公共政策。有學(xué)者認(rèn)為在考慮提高西部地區(qū)增值稅和所得稅的分享比例、充分調(diào)動(dòng)西部地區(qū)的積極性的基礎(chǔ)上，中央政府應(yīng)當(dāng)賦予地方政府一定稅收管理權(quán)限，允許西部各省區(qū)市根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦和保護(hù)生態(tài)發(fā)展的需要，適當(dāng)調(diào)整稅收優(yōu)惠政策。有的學(xué)者則從另一方面得出結(jié)論，一是要建立中央對(duì)西部地區(qū)的稅收優(yōu)惠補(bǔ)償制度，加大對(duì)西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，確保西部地區(qū)正?？捎秘?cái)力，二是西部地區(qū)要適當(dāng)壓縮行政事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)，縮減行政事業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行開支，確保投資性財(cái)政支出水平。