推進(jìn)煤炭資源稅改革的深度思考

張 泊

煤炭資源稅由“從量計征”改為“從價計征”的總體思路是對的，煤炭資源稅改革的方向不可動搖。但何時推出，如何推出，怎樣才能使煤炭資源稅改革達(dá)到國家和企業(yè)共贏，皆大歡喜、落地開花？這是20142014年中國稅改的一件大事。

——題記

新聞事件：煤炭資源稅“從價計征”將在2014年實施

2013年11月27日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行的意見》。文件提出了堅決遏制煤炭產(chǎn)量無序增長、切實減輕煤炭企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)、營造煤炭企業(yè)良好發(fā)展環(huán)境等五個方面意見。

這幾句話字字千鈞，字字珠璣，每句話都很重要。重要到多一字嫌多，少一字嫌少。

“國務(wù)院要求財政部和發(fā)改委在今年年底對重點產(chǎn)煤省份的收費情況進(jìn)行清理，這意味著長期困擾煤炭行業(yè)的高稅負(fù)問題將得到集中整治，對國內(nèi)煤炭企業(yè)構(gòu)成極大利好。”中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平在接受記者采訪時表示，在清理稅費的同時，煤炭資源稅從價計征改革有望在2014年實施。

此前，2013年5月24日，國務(wù)院決定將“資源稅從價計征范圍擴(kuò)大到煤炭等應(yīng)稅項目”，并力求年內(nèi)取得新進(jìn)展。

繼全國范圍內(nèi)實施原油、天然氣資源稅改革之后，醞釀了7年之久的煤炭資源稅改革也即將落地生根。

資源稅在我國一直屬于小稅種，然而，這一稅種的改革卻是2014年中國稅制改革的重頭戲之一。目前，我國資源稅征稅品目有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等。資源稅的改革牽扯到中國經(jīng)濟(jì)的各個方面，對GDP的漲跌和CPI走勢，對政府財政收入、對企業(yè)和民生都有很大的影響。

一、為什么要對煤炭企業(yè)的資源稅改革

我國一直實行的是資源稅采取按“產(chǎn)量”，而非按“價格”或按“儲量”進(jìn)行征收的形式，即“以量計征”。致使資源稅對市場價格不敏感，不能反映市場供求關(guān)系帶來的價格變動。按產(chǎn)量征收使企業(yè)在資源開采中采富棄貧、采肥丟瘦，產(chǎn)生了大量的資源浪費和環(huán)境破壞。

由于現(xiàn)行的資源稅征稅范圍過窄，實際的稅率過低，其結(jié)果是依附于國家的重要礦產(chǎn)資源所衍生的資源稅，對國家財政的貢獻(xiàn)率很低。因此，資源稅不能起到環(huán)境保護(hù)，或者引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排的作用，不符合黨的十八屆三中全會關(guān)于我國“建設(shè)資源節(jié)約型社會”的目標(biāo)，也不能彌補(bǔ)企業(yè)的外部成本，難以對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。另外，資源稅額偏低的同時，地方性收費過高，從總體上反而造成了企業(yè)沉重的負(fù)擔(dān)。

將消耗煤炭資源的企業(yè)產(chǎn)品成本，還原為能夠真實反映資源環(huán)境消耗和補(bǔ)償?shù)耐耆杀?，這既是社會成本內(nèi)部化的需要，又是通過對煤炭資源消耗行業(yè)形成倒逼機(jī)制，促使其改進(jìn)工藝和技術(shù)，節(jié)約利用資源，提高資源利用效率的需要。

所以，必須實行煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”。

二、煤炭資源稅改革會加重煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)嗎

讓我們來看看煤炭資源稅由“從量計征”，改革為“從價計征”會發(fā)生什么變化。

那么，什么是“從量計征”、“從價計征”呢？

“從量計征”是定額征收，是按照煤炭的開采量，以數(shù)量確定一個稅額進(jìn)行計算，稅額＝數(shù)量×單位稅額。

“從價計征”是定率征收，是按照煤炭銷售的價格、按照一個比率(如5%)來進(jìn)行計算，稅額＝金額×稅率。

山西一家煤炭企業(yè)算了一筆賬：以焦煤按5%的稅率計算，“從價計征”后的稅負(fù)可能是原來“從量計征”稅負(fù)的5~7倍。從增加的幅度來看，應(yīng)當(dāng)說增加的幅度巨大。

以“從量計征”的方式征收，每噸煤炭的稅收基本在3元左右，每年征收總額僅一百多億元；若以“從價計征”的模式征收，如按5%的新稅率測算，改革后的煤炭資源稅收應(yīng)在數(shù)百億元。

改為“從價計征”后，以每噸煤600元計算，目前山西省煤炭資源稅大約是每噸征收3-5元，現(xiàn)在若按5%的稅率收，資源稅就是30元，中間有25元左右的差距。增幅為600%。

按照目前“從量計征”的方式，每噸焦煤需繳納資源稅8元，其他煤炭的稅額標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)省份的不同略有差異，每噸2-5元不等。如果改為“從價計征”，即便按照最低稅率2%征收，每噸煤炭需要繳納的資源稅也會大于此前。

所以，煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”，會增加煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)，這個答案是肯定的。

但需要說明的是，盡管增加的幅度巨大，但由于原來的基數(shù)很低，所以增加的絕對值并不是很大，并非企業(yè)所難以承受的?？杉幢闳绱?，我們?nèi)砸紤]加稅給目前很不景氣的煤炭企業(yè)所帶來的負(fù)面影響，并把這種影響降到最小。

資源稅改革之后，“從價計征”會使煤炭企業(yè)的稅負(fù)飛速增長。另外，增值稅由13%提高到17%，已經(jīng)使煤炭企業(yè)的稅負(fù)加重，許多企業(yè)尚未將其完全消化，如今資源稅又要從價征收，沉重的稅負(fù)致使煤炭企業(yè)經(jīng)營更加困難。

有解決的辦法嗎？有。

11月27日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行的意見》中說，國務(wù)院要求，財政部、發(fā)改委要在年底對重點產(chǎn)煤省份煤炭行業(yè)收費情況進(jìn)行集中清理整頓，堅決取締各種亂收費、亂集資、亂攤派，切實減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)。真是一場及時雨呀。

三、針對煤炭企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)有多重

前不久，中央財經(jīng)大學(xué)、中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的《加快推進(jìn)我國煤炭稅費制度綜合改革研究報告》稱，涉煤的稅費不少于109項，除21個稅種外，還有不少于88項的各種收費。其中，包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、探礦權(quán)及采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)及采礦權(quán)價款、煤炭價格調(diào)節(jié)基金、鐵路建設(shè)基金、水利建設(shè)基金、港口建設(shè)費、生態(tài)補(bǔ)償基金、造林費、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費、水土流失防治費及各種協(xié)會會費等。除了稅收以外，各種政府的收費已占到了煤炭企業(yè)凈利潤的43%。

讀到此處，真有點觸目驚心。各種政府的收費已切走了煤炭企業(yè)凈利潤的將近一半！

“以陜西省為例，煤炭企業(yè)平均稅費140元/噸，占到了煤炭價格的三分之一以上。煤炭行業(yè)的減負(fù)已經(jīng)提了很久，我們也希望這一次能夠見到切實的效果?！标兾饔芰忠患颐禾科髽I(yè)負(fù)責(zé)人對記者說，煤炭行業(yè)的部分稅稅率高、重復(fù)征收以及過多的不合理政府稅收，讓企業(yè)背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)，這對煤炭價格以及整個行業(yè)的平穩(wěn)運行都造成不利影響。

我們希望對此出臺的國務(wù)院《意見》能夠得到切實認(rèn)真的執(zhí)行，這對2014年煤炭資源稅的改革成敗關(guān)系巨大。

近日，武漢市江岸區(qū)地稅局大智稅務(wù)所為特困企業(yè)搞好納稅服務(wù)。圖為稅務(wù)人員在武漢市新新燃料物質(zhì)有限責(zé)任公司的老廠區(qū)拆遷地了解情況，宣傳稅法，提出對策和建議。 （圖/文：廖小英）

四、如何協(xié)調(diào)地方財政與中央財政的利益分配

全國各地的煤炭企業(yè)都是當(dāng)?shù)氐胤截斦闹е?，尤其是那些煤都煤城，煤炭企業(yè)對地方財政的貢獻(xiàn)率都在80～90%，簡直就是地方政府的“飯碗”。

我國稅外“費化”情況十分嚴(yán)重，煤炭企業(yè)承擔(dān)著與之相關(guān)的“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費”、“探礦權(quán)價款”、“采礦權(quán)價款”、“采礦權(quán)使用費”、“探礦權(quán)使用費”、“礦區(qū)使用費”等收費，對煤炭行業(yè)的各類收費遠(yuǎn)高于其繳納的資源稅。

2013年，地方政府的日子很可能比煤炭企業(yè)的日子更難過，因為煤炭企業(yè)多少還有點前些年利潤的滾存，有頗為殷實的家底可以支撐，再不行也是個瘦駱駝。而中國幾乎所有的地方政府都在舉債度日，如果這個地區(qū)的地方政府負(fù)債率才100%，那么這個地區(qū)的地方政府，便已是財政情況好得不能再好的地方政府了。中國所有的地方政府都在借新債還舊債，現(xiàn)在，不看好煤炭企業(yè)前景的金融機(jī)構(gòu)，已拒絕為地方政府發(fā)行地方債了。

那么國務(wù)院的“先清費，后改稅”，行得通嗎？地方政府愿意嗎？這不是在與虎謀皮嗎？

如果現(xiàn)在推出將煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”，其結(jié)果必然會使得煤炭企業(yè)的破屋偏遭連陰雨。

所以，如何協(xié)調(diào)地方財政與中央財政的利益分配，也是擺在煤炭資源稅改革的一道難題。但我們相信，這會在今后的一段時間內(nèi)順利解決。

武漢市國家稅務(wù)局為配合黨的群眾路線教育活動的深入開展，特邀武漢大學(xué)原常務(wù)副校長吳俊培為稅務(wù)干部作學(xué)習(xí)十八屆三中全會精神的專題輔導(dǎo)報告。 （圖：楊斌/文：程敏強(qiáng)）

五、中國的煤炭企業(yè)為什么會陷入生存困境

造成煤炭企業(yè)生存困境有兩大因素：一是進(jìn)口煤炭如外來物種野蠻生長，二是物流成本高企不下。了解了這個情況反而讓我們有一種輕松的感覺，因為問題并不出在煤炭企業(yè)自身。這病不難治。

在今年4月召開的“第十一屆中國國際煤炭大會”上，不少煤炭企業(yè)發(fā)出了“出臺關(guān)稅政策以限制煤炭的進(jìn)口”的要求。5月上旬，國家能源局煤炭司在北京舉行了座談會，就此項辦法向煤炭企業(yè)征求意見，神華集團(tuán)、中煤集團(tuán)、大同煤礦集團(tuán)、陜煤集團(tuán)等大型煤炭企業(yè)參加了會議。

煤炭行業(yè)的人大代表們說，進(jìn)口煤煤質(zhì)較低，不利于環(huán)保，進(jìn)口煤炭擾亂了中國煤炭市場的價值體系，選成國內(nèi)煤炭市場低迷，因而聯(lián)名上書國家發(fā)改委，請求抑制低熱值、高硫高灰的劣質(zhì)煤炭進(jìn)口。

據(jù)海關(guān)總署最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年，中國累計進(jìn)口煤炭2.9億噸，較2011年增加1億噸。增幅超過了34%。

中國的煤炭企業(yè)能不叫苦連天嗎？

2013年1至4月，我國進(jìn)口煤炭1.1億噸，同比增加25.6%，進(jìn)口均價為每噸91.6美元，同比下跌17.8%。國內(nèi)進(jìn)口動力煤占沿海煤炭調(diào)入量的比重，已經(jīng)從2008年的6.8%增長到2011年的21.7%，2012年達(dá)到27.8%，2013年這一數(shù)字可能會達(dá)到33%左右。進(jìn)口煤炭竟切分了中國煤炭市場三分之一的市場份額，中國的煤炭企業(yè)能不會陷入生存困境嗎？國產(chǎn)煤炭能不大量積壓嗎？

2012年，煤炭社會庫存首次突破3億噸，達(dá)到3.44億噸。有機(jī)構(gòu)測算，2013年煤炭產(chǎn)能或?qū)⑦_(dá)46.3億噸，市場需求僅為41.2億噸，仍將產(chǎn)生近5億噸的庫存。

國家能源局于近日下發(fā)了《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》（征求意見稿），擬對進(jìn)口煤炭進(jìn)行限制，并首次對企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)、商品煤質(zhì)量、長距離運輸、監(jiān)督管理等細(xì)則進(jìn)行了明確要求。按照上述《辦法》規(guī)定，從國外進(jìn)口的動力商品煤炭熱值不得低于4544大卡/千克，硫含量不得高于1%，灰分不得高于25%。據(jù)悉，已被國務(wù)院接受。

國家能源局以非公開方式，將這個《辦法》下發(fā)給煤炭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等部門。如果國家能源局這一辦法在2014年得以實施，那么，中國煤炭業(yè)走出嚴(yán)寒的冬天，將會很快。

11月27日國務(wù)院的《意見》中說，“要加強(qiáng)對進(jìn)口煤炭商品的質(zhì)量檢驗，將褐煤納入法定檢驗?zāi)夸?。研究完善差別化煤炭進(jìn)口關(guān)稅政策，鼓勵優(yōu)質(zhì)煤炭進(jìn)口，禁止高灰分、高硫分劣質(zhì)煤炭的生產(chǎn)、使用和進(jìn)口。進(jìn)一步做好煤炭進(jìn)出口總量、結(jié)構(gòu)、趨勢等的監(jiān)測分析，根據(jù)國內(nèi)外市場變化適時調(diào)整煤炭出口相關(guān)政策措施”。

對于中國煤炭業(yè)，這無疑是一個重大利好。

下來的問題是，為什么漂洋過海的進(jìn)口煤炭價格，怎么會低于國產(chǎn)煤炭的價格？這是因為在我國的煤炭銷售價格構(gòu)成中，物流運輸費用占的比重非常高，我國西部地區(qū)運到沿海地區(qū)銷售的煤炭，物流成本要占整個銷售價格的50%以上，這個數(shù)字已非常驚人。而從美國運抵中國的物流成本，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國內(nèi)到達(dá)終端銷售港口的價格，運價太高是我國煤炭在沿海地區(qū)缺乏競爭力的重要因素。

中國的物流成本高于國際平均物流成本近一倍，如果國家發(fā)改委能對此有所舉動，對于中國經(jīng)濟(jì)善莫大焉。

六、2014年推進(jìn)煤炭資源稅能水到渠成嗎

任何一項改革的成敗，都與它出臺的時機(jī)密切相關(guān)。其相關(guān)的密切度幾乎與天氣的冷暖和添減衣服一般。任何一項改革的成敗，不取決于改革者善良而美好的愿望，而取決于反對它的力量的大小，取決于不同利益集團(tuán)的搏弈。

煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”，可以肯定國家的稅收將會增加，其增加的幅度還不小，但與此同時，煤炭企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)將會增加，其增加的幅度也還不小。如果地方政府伸向企業(yè)的亂收費之手能得制約，總體稅費的減少是可能的。

不過隨著冬季的到來，煤炭產(chǎn)銷的形勢在漸漸好轉(zhuǎn)，讓我們看看今冬煤炭市場的形勢：11月27日，環(huán)渤海5500大卡動力煤綜合平均價格報于676元/噸，連續(xù)3個月呈現(xiàn)出上漲之勢，這是煤價從2012年以來首次連續(xù)上漲。而從9月中旬以來，國內(nèi)煤炭現(xiàn)貨價格也已經(jīng)從最低的520元/噸，上漲到目前的590元/噸，漲幅超過13%。

這些數(shù)字讓我們歡欣鼓舞，現(xiàn)在看來，在2014年推進(jìn)煤炭資源稅改革有可能是一件水到渠成的事。

七、究竟該如何推進(jìn)煤炭資源稅改革

煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”的總體思路是對的，煤炭資源稅改革的方向不可動搖。

在中國經(jīng)濟(jì)偏冷的2014年，增加企業(yè)稅負(fù)負(fù)擔(dān)的事，我們要慎之又慎。那么，我們究竟該如何推進(jìn)煤炭資源稅改革？總體思路是國家讓一點，地方財政讓一點，煤炭企業(yè)出一點。以協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，達(dá)到煤炭資源稅改革皆大歡喜、落地開花的結(jié)局。

其實我們仔細(xì)分析煤炭價格走勢，你就會發(fā)現(xiàn)，煤炭價格一路下跌的形勢并非中國煤炭企業(yè)的痼疾，也不是中國煤炭企業(yè)的內(nèi)部因素所致，而是國外劣質(zhì)煤炭的大舉入侵，本土煤炭與進(jìn)口煤炭的不公平競爭和物流成本過高，再加上2013年的中國經(jīng)濟(jì)偏冷，用電量下行所致。

分析上述因素就會發(fā)現(xiàn)，這些因素都存在著時間變量，所以，中國的煤炭市場不可能長期低糜，煤炭價格的跌勢已有止跌回穩(wěn)的趨勢。

結(jié)論：國家在2014年將煤炭資源稅由“從量計征”改革為“從價計征”，此其時矣。