信訪工作對(duì)政府的合法性沖擊

張宜文

摘要：信訪作為政府與民眾間互為溝通的一項(xiàng)重要渠道，承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)秩序、保障公平正義和實(shí)現(xiàn)民主政治的重大職責(zé)。然而信訪工作中存在的一些問題包括工作機(jī)制的問題、壓力型體制下信訪的困境以及信訪內(nèi)卷化的弊端給政府的合法性帶來了不小的沖擊，為了保證人民群眾對(duì)政府的持續(xù)信任，完善信訪工作機(jī)制，建設(shè)“回應(yīng)型”政權(quán)等勢在必行，最終建立一個(gè)讓人民群眾滿意的政府。

關(guān)鍵詞：信訪；政府合法性；沖擊

2011年年初，新華社旗下的《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》的一組題為“請(qǐng)讓我來相信你”文章開題寫道：“我們?cè)?jīng)對(duì)一切都充滿信任，對(duì)領(lǐng)袖、對(duì)革命、對(duì)資本主義的必將滅亡和共產(chǎn)主義的光明未來……但我們現(xiàn)在卻似乎什么都不信——不相信地方政府的表態(tài)，不相信媒體的報(bào)道，不相信身邊人——尤其，‘政府說什么都加以懷疑，這已經(jīng)成為多數(shù)人的習(xí)慣”。也就是說，現(xiàn)在政府的工作中存在著明顯的信任危機(jī)，而這樣的信任危機(jī)會(huì)直接沖擊政府的合法性。信訪制度作為一項(xiàng)具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，在當(dāng)前社會(huì)矛盾尖銳、法制不健全的情況下有不可替代的作用，然而現(xiàn)實(shí)生活中信訪制度存在著諸多問題，這些問題無疑會(huì)削弱政府的合法性，如何做好信訪工作維護(hù)政府的權(quán)威和公民信任是當(dāng)前信訪工作的主要任務(wù)之一。

一、信訪工作的實(shí)質(zhì)意義以及政府合法性分析

首先信訪權(quán)并非法律上的術(shù)語，在《憲法》、法律和法規(guī)當(dāng)中都沒有信訪權(quán)的概念。但無論官方還是學(xué)界都普遍承認(rèn)公民享有信訪權(quán)。在官方的文獻(xiàn)中，2005年4月國務(wù)院新聞辦公室在其發(fā)布的《2004年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書中指出：“國家重視通過信訪渠道依法保障公民的批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利?！贝思次覀円话闼^的信訪權(quán)。信訪權(quán)就其內(nèi)容而言，乃是來源于現(xiàn)行《憲法》第41條所規(guī)定的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)，故信訪權(quán)在權(quán)利位階上屬于公民基本權(quán)利，受憲法保障。從比較法的角度，信訪權(quán)的內(nèi)容更接近于我國民國時(shí)的各部憲法性文件以及國外憲法所普遍確認(rèn)的“請(qǐng)?jiān)笝?quán)”。在憲法理論上，請(qǐng)?jiān)笝?quán)乃是一種公法上的請(qǐng)求權(quán)，公民可以就公共政策、環(huán)境保護(hù)、公共安全等事涉特殊群體乃至于公共利益事項(xiàng)向有關(guān)國家機(jī)關(guān)表達(dá)意見、提出希望，請(qǐng)求國家機(jī)關(guān)為或不為某種行為。

綜觀信訪工作的具體內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)意義在于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和公平正義。因?yàn)榘凑杖藗儗?duì)現(xiàn)代政府的理解，公共權(quán)力來源于維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公共生活秩序的需要，本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，作為其載體的政府是為社會(huì)公眾所有的，政府存在的目的與合法性就在于維護(hù)與保障人民的權(quán)利。正如哈貝馬斯所指出的：“國家是‘公共權(quán)力機(jī)關(guān)。它之所以具有公共性，是因?yàn)樗缲?fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。因此，政府的權(quán)力運(yùn)用應(yīng)秉持“以人為本”的權(quán)利本位理念。由此也決定了，與以效率價(jià)值為導(dǎo)向的市場制度不同，政府終極的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是公平正義。政府不僅要為人們表達(dá)公平正義的渴望提供廣闊的渠道.而且要為在社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)公平正義而努力。在公平正義理念指引下的公共性，就是要有效地增進(jìn)和公平地分配社會(huì)公共利益。

從另一種角度來看，政府的合法性在于公民的政治認(rèn)同，當(dāng)你信任這個(gè)政府，當(dāng)這個(gè)政府確實(shí)為民辦實(shí)事，擔(dān)負(fù)起維護(hù)有序社會(huì)責(zé)任的時(shí)候，政府的合法性就得以鞏固了?！额I(lǐng)導(dǎo)文萃》曾對(duì)福建省的一些官員和百姓進(jìn)行問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示：52.2%的民眾選擇“信訪途徑”，在諸選項(xiàng)中位居榜首。其次是“行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑解決”，比例為32.5%。另外，還有10.8%的民眾選擇“走后門、找關(guān)系”。僅有4.5%的民眾選擇“向人大代表反映情況，尋求解決”。也就是說，人民群眾仍然還是信任我們的政府，那么究竟為何民眾對(duì)于中央政府的信心依然高居不下？有兩種可能的解釋：一方面，通過訪問進(jìn)京上訪者，他發(fā)現(xiàn)信任具有彈性，原本最可能對(duì)中央政府失去希望的人卻能夠牢牢把持住最后的期待：另一方面，通過2011年進(jìn)行的一項(xiàng)地方性調(diào)查，他指出普通民眾對(duì)中央政府的信任程度可能在調(diào)查數(shù)據(jù)中被高估。民眾對(duì)于政府的信任是中國政府合法性的重要來源，即使只是部分喪失民眾信任，也將對(duì)政府的管治能力產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

二、信訪工作中存在的問題對(duì)政府合法性的沖擊

（一）信訪工作機(jī)制存在的主要問題

1.信訪模式和機(jī)制不能完全適應(yīng)新要求。長期以來，我國信訪工作模式是被動(dòng)地接受處理信訪事項(xiàng)，將工作重點(diǎn)放在已經(jīng)出現(xiàn)的問題上.而這種被民眾戲稱為“救火隊(duì)”式的工

作模式和機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)發(fā)展的需要，也不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，更不能適應(yīng)黨的“懲防并舉、注重預(yù)防”等反腐倡廉方針。

2.信訪事必躬親導(dǎo)致信訪無序。信訪人常常為了信訪問題，事必躬親，“群眾動(dòng)腿，干部動(dòng)嘴”，但是難以找對(duì)有關(guān)部門、難以表達(dá)信訪訴求，結(jié)果導(dǎo)致“信訪小問題、信訪大紊亂”的不良局面，盲目上訪、無序上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

3.信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，難以招架信訪洪峰。面對(duì)日新月異的信訪潮，原有信訪機(jī)構(gòu)要么玩“信訪皮球”，對(duì)本應(yīng)受理的信訪案件一推了之，將問題踢向其他部門：要么玩“信訪旅行”——當(dāng)信訪案件從地方到中央和上級(jí)機(jī)構(gòu)后，除了少數(shù)被有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)親自過問外，大多數(shù)轉(zhuǎn)移到信訪人的屬地黨委或政府，而后者對(duì)信訪案件往往采取拖延、推諉的做法。

（二）壓力型體制下信訪的困境

當(dāng)前中國的信訪制度存在的問題，都與壓力體制有關(guān)。中央通過責(zé)任追究制自上而下施壓，導(dǎo)致的是壓力的轉(zhuǎn)移，不是壓力的消解，而且壓力最終還是轉(zhuǎn)移到中央。中央對(duì)地方施加壓力，本意或許是促使包括縣政府在內(nèi)的地方政府切實(shí)為上訪民眾解決問題、主持正義。維穩(wěn)型壓力體制的存在，使得國家將信訪壓力轉(zhuǎn)移至基層。這固然可以暫時(shí)緩解中央信訪困境，但是，卻將基層信訪置于民眾高度期待與政治高層高度壓力的夾縫之中。而基層信訪卻因其功能有限性而無法承受其重。概言之，基層信訪功能有限性與壓力型體制處于高度緊張關(guān)系之中。這構(gòu)成了當(dāng)前基層信訪的主要困境。

（三）信訪治理內(nèi)卷化

信訪治理內(nèi)卷化，意指國家在信訪治理工作上的資源投入大量增加，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，但信訪治理的既有邏輯依然在延續(xù)和強(qiáng)化，陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”怪圈之中。這一概念意在呈現(xiàn)當(dāng)前信訪治理中資源投入增加而效益并未提高的悖論現(xiàn)象。在這樣的信訪治理模式中，社會(huì)穩(wěn)定的獲得是以大量的資源投入為基礎(chǔ)的，同時(shí)又是以復(fù)制越來越多的謀利型上訪者為代價(jià)的。

（四）政府合法性所受到的沖擊

信訪工作中存在問題無疑給政府帶來了信任危機(jī)和合法性危機(jī)。政府因社會(huì)公共需要而建立了自己的合法性基礎(chǔ)，而社會(huì)公共需要決定了現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府。政府有責(zé)任滿足社會(huì)公共需要，社會(huì)公共需要決定了政府的責(zé)任范圍，也決定了政府的職能、活動(dòng)范圍與活動(dòng)方式。這樣，對(duì)政府的權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如此理解才合乎邏輯：政府因承擔(dān)責(zé)任而擁有權(quán)力，而不是因?yàn)橛袡?quán)力才負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。政府承擔(dān)著各種職責(zé)，為保證這些職責(zé)的完成，才授予政府以相應(yīng)的職權(quán)，并賦予其各種管理手段。離開了為滿足社會(huì)共需要而形成的政府之責(zé)，政府的權(quán)力及其相應(yīng)的管理手段也就失去了存在的依據(jù)。

三、做好信訪工作維護(hù)政府合法性

（一）健全信訪工作的制度機(jī)制

要建立信訪工作預(yù)警機(jī)制，完善信訪代理表達(dá)機(jī)制，健全信訪制約協(xié)調(diào)機(jī)制。傳統(tǒng)信訪工作機(jī)制必須加以改變，要將工作重心從事后處理轉(zhuǎn)移到事前排查化解上來。同時(shí)還要暢通信訪人的訴求渠道，建立其與其他有關(guān)部門的權(quán)力約束與協(xié)調(diào)機(jī)制，努力形成解決信訪問題的合力。要逐步建立與政治民主化進(jìn)程相適應(yīng)的人大對(duì)信訪的監(jiān)督制度。明確監(jiān)督制度的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)時(shí)期、重要信訪件，要圍繞是否按規(guī)定和要求予以受理，是否按規(guī)定的辦理期限辦結(jié)信訪事項(xiàng)，是否按規(guī)定將辦理結(jié)果進(jìn)行了反饋，是否按規(guī)定程序辦理信訪事項(xiàng)，是否存在推諉、敷衍、拖延等問題，信訪處理意見是否落實(shí)到位等，進(jìn)行嚴(yán)格督查。

（二）建設(shè)“回應(yīng)型”政權(quán)

回應(yīng)型政權(quán)的核心特征在于與民意的互動(dòng)，而互動(dòng)絕不僅是簡單的民眾參與。當(dāng)下熱議的農(nóng)村“參與式發(fā)展”固然前景可期，但現(xiàn)階段農(nóng)民的參與能力不強(qiáng)，參與的制度渠道還不暢通，國家所提倡的有序參與尚無法達(dá)成。因而，宜提倡政權(quán)的“責(zé)任倫理”，即“必須說明其行為的預(yù)期結(jié)果，考慮多種多樣的利益和相互抗衡的價(jià)值?！痹谧龀錾骊P(guān)民眾利益的決策時(shí)，政權(quán)應(yīng)在其自身評(píng)估的基礎(chǔ)上，要向民眾闡明其符合公共利益。另外要推進(jìn)學(xué)習(xí)型政府組織建設(shè)，提高公務(wù)人員的素質(zhì)。政府回應(yīng)能力的高低在一定程度上取決于政府公務(wù)人員素質(zhì)的高低，公務(wù)員的高素質(zhì)是政府高效回應(yīng)社會(huì)的基本保障，因而，提高公務(wù)員素質(zhì)，建立一支優(yōu)秀、廉潔、精干、勤政的公務(wù)員隊(duì)伍，是提升政府回應(yīng)能力重要措施之一。

（三）構(gòu)建橄欖型信訪結(jié)構(gòu)

橄欖型信訪結(jié)構(gòu)是指解決某地重大難纏信訪問題的數(shù)量以省轄市信訪機(jī)構(gòu)為中心向上下兩級(jí)信訪機(jī)構(gòu)逐級(jí)遞減的信訪機(jī)構(gòu)構(gòu)建模式。這種結(jié)構(gòu)模式緊扣信訪這一中國特色的民意表達(dá)與利益救濟(jì)的特點(diǎn)，彰顯國家與省級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的宏觀監(jiān)控職能，強(qiáng)化并突出省轄市信訪機(jī)構(gòu)在處理地方重大難纏的信訪問題上的地位，既可以有效地解決信訪問題，維護(hù)民眾利益，又可以避免現(xiàn)行中央與地方“頭重腳輕”的信訪結(jié)構(gòu)引發(fā)大量的越級(jí)訪與進(jìn)京訪現(xiàn)象.避免地方權(quán)責(zé)不一致難以問責(zé)的現(xiàn)象.避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府的“信訪事件的制造者”與“信訪事件的解決者”的雙重角色的弊端。這種模式的構(gòu)建路徑分層次而進(jìn)行，首先建立各省轄市大信訪機(jī)構(gòu)，突出其解難的主體地位，其次優(yōu)化中央與省信訪機(jī)構(gòu)，彰顯其宏觀監(jiān)控職能，再重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪機(jī)構(gòu)，增設(shè)信訪數(shù)量彈性預(yù)警線，最后調(diào)適縣級(jí)信訪機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確定位信訪第一站。

（四）將群眾滿意作為句號(hào)

信訪制度較訴訟制度更重視實(shí)體性的公正，只有在程序性公正的前提下，維護(hù)公民的合理權(quán)益，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的功效。在訴訟制度中，對(duì)案件或糾紛進(jìn)行處理時(shí)依據(jù)環(huán)環(huán)相扣、緊密相依的程序來辦理的，關(guān)注更多的是案件辦理中程序上的正確與否，是否依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行具體的調(diào)查、審理行為，是對(duì)案件或問題進(jìn)行程序上的重新審查和辦理，而信訪制度作為權(quán)利救濟(jì)的有效補(bǔ)充，可以在合法不合理的現(xiàn)象中對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或權(quán)益救濟(jì)，所注重的是實(shí)體性公正。在現(xiàn)實(shí)的信訪工作機(jī)制中，信訪機(jī)構(gòu)工作人員往往根據(jù)信訪條例或處理辦法對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行簡單的審查處理，并未對(duì)當(dāng)事人的實(shí)際情況進(jìn)行更深一步的了解，使信訪制度實(shí)體性公正的優(yōu)勢得不到充分的發(fā)揮，依舊存在重程序性公正、輕實(shí)體性公正的現(xiàn)象。如在蒙受經(jīng)濟(jì)損失后又無法通過正當(dāng)?shù)姆汕阔@得補(bǔ)償，從程序上看當(dāng)事人是獲得了法律公正的判決，但在實(shí)際情況中并未得到應(yīng)有的賠償，從而引發(fā)實(shí)體性公正的缺失產(chǎn)生的上訪行為。因此，做讓群眾滿意的信訪工作，實(shí)現(xiàn)公平正義，才能確保人民大眾對(duì)政府的持續(xù)信任，進(jìn)而維護(hù)政府的外部合法性。