法律視閾下美國高校危機管理探析

杜 軍， 張健東， 董春輝

（1.哈爾濱工程大學(xué) 信息化處,黑龍江 哈爾濱 150001；2.國防科學(xué)技術(shù)大學(xué) 訓(xùn)練部，湖南 長沙 410073；3.哈爾濱工程大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001）

高校校園危機即圍繞高校發(fā)生的意外事故，并對學(xué)校成員造成不安、壓力、傷害，而以校園現(xiàn)有的人力與資源，難以立即有效解決的緊急事件。高校危機管理是美國政府和社會各界關(guān)注的焦點問題之一，各級政府對此相當(dāng)重視，并制定了一系列的政策法規(guī)和詳細匹配的操作指南。美國的危機管理具有先進的管理理念，長效的危機管理預(yù)案，有效的危機預(yù)防教育體系以及強有力的社會支持系統(tǒng)的危機管理機制。相比之下，我國高校危機管理工作尚未形成完整體系，理論研究相對滯后，有效的危機管理模式和相關(guān)機制的欠缺極大地影響了高校解決各類危機的有效性。高校在社會發(fā)展中具有特殊地位，一旦該領(lǐng)域出現(xiàn)群體危機，其后果將難以設(shè)想。[1]做好校園危機管理是政府、社會及高校的義務(wù)和責(zé)任。

圖1 美國危機管理體系

一、美國高校危機管理“五化”建設(shè)理念

美國高校在校園危機管理方面有許多先進的理念，筆者將其概括為“五化”建設(shè)理念：第一，完善的管理機制——危機管理專業(yè)化。美國高校危機管理是四級管理模式，各級（聯(lián)邦—州—縣—學(xué)校）都設(shè)有專門的管理機構(gòu)，美國著力形成了一個集合政府組織、非政府組織、志愿者組織、社區(qū)組織等的管理框架，從而構(gòu)建起政府、社區(qū)、警察、醫(yī)療等各種組織機構(gòu)的“多元共治”的危機管理體系。第二，先進的管理理念——危機管理全面化。美國高校危機管理的核心理念為全面參與、整體治理，并認為有效的危機管理體系是一個由不同的子系統(tǒng)組成的有機體系，如信息系統(tǒng)、溝通系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)等（見圖1）。第三，完備的法律法規(guī)——危機管理法制化。美國高校于二十世紀七十年代初正式制定校園法律。目前，美國高校校園安全管理法律體系已基本完善，全面覆蓋校園安全管理的方方面面。特別需要指出的是，美國用立法的形式把建設(shè)安全學(xué)校確定為國家的教育目標之一。第四，明晰的法律權(quán)責(zé)——危機管理社會化。美國高校危機管理已全面實現(xiàn)社會化，一方面實行校園警察制度，由政府在大學(xué)園區(qū)設(shè)立安全管理機構(gòu)“公共安全部”負責(zé)實施安全管理；另一方面充分挖掘社會資源參與危機管理，如高校必須培訓(xùn)部分教師、學(xué)生來保證危機發(fā)生時有志愿者協(xié)助校方、警方等應(yīng)急管理部門開展工作。第五，先進的預(yù)警體系——危機管理現(xiàn)代化。美國高校已基本淘汰傳統(tǒng)的機械防范手段，充分依靠網(wǎng)絡(luò)、電子等高科技防范手段進行管理。[2]除此之外，美國高校還建立了多功能的電子信息監(jiān)控嚴密的安全防范體系，如防盜、交通安全、防火、報警等，完善的技術(shù)設(shè)施使校園安全防范形成了縱橫交錯、點面結(jié)合的嚴密網(wǎng)絡(luò)等。

二、中美高校危機管理比較分析

1.中美高校危機管理意識比較分析

美國高校危機管理意識全面深入人心，美國FEMA高度重視高校危機管理，對各高校教職工及學(xué)生進行高校危機教育指導(dǎo)，并且向高校提供“校園多風(fēng)險防范預(yù)案”、“突發(fā)事件管理系統(tǒng)的學(xué)校應(yīng)用”以及“地震逃生教師手冊”等危機管理課程，培養(yǎng)其危機意識。另外，各個高校也會制定危機預(yù)案，并且對教職工及學(xué)生進行應(yīng)急預(yù)案演練，以使師生熟悉本校應(yīng)急預(yù)案流程和危機管理內(nèi)容，掌握在危機發(fā)生時應(yīng)該如何保護自身安全。學(xué)校也會對危機發(fā)生后的相應(yīng)的相關(guān)人員進行心理輔導(dǎo)及咨詢，減少高校危機發(fā)生的可能性。通過這一系列的培訓(xùn)，美國高校師生具有較強的危機意識，并能在危機發(fā)生時保護自身安全，避免危機事態(tài)擴大。

較美國而言，我國的高校危機教育還處于空白階段，雖然我國高校危機管理意識有所增強，但大部分人員高校危機管理意識淡漠，高校危機事件頻發(fā)。我國的高校管理中較少提到危機管理問題，也沒有專門機構(gòu)為高校提供危機管理課程，使得大部分高校對危機意識的培養(yǎng)不重視。學(xué)校也沒有制定系統(tǒng)的危機應(yīng)急預(yù)案，學(xué)校中缺乏危機管理意識成為一種很普遍的現(xiàn)象。一些學(xué)校會有針對地震、火災(zāi)的演練，但是大部分師生并不重視，學(xué)校也沒有對其他可能發(fā)生的危機進行教育及普及，增強師生的危機觀念，樹立正確的危機意識，以至于真正的危機發(fā)生的時候?qū)W生會發(fā)生恐慌的現(xiàn)象，不懂得怎樣保護自身安全，出現(xiàn)手足無措的慌亂場面，使危機的破壞范圍擴大，高校應(yīng)對危機的成本增加。另外，高校危機管理中對個人生命的重視不足，意識淡漠。

2.中美高校危機管理法制建設(shè)比較分析

美國的高校危機管理法律法規(guī)完備，有利于保障校園危機突發(fā)事件實施的正確性及高效性。美國為保證校園安全進行了大量的立法研究，試圖從法律途徑減少高校危機發(fā)生的頻率，以此保證校園安全。為了幫助州政府應(yīng)對高校危機的挑戰(zhàn)，國會于1990年通過了《校園犯罪意識和校園安全法》。除了各州政府通過立法保障校園安全，各個高校也制定了一些管理規(guī)定，減少校園危機的發(fā)生。另外，法律也明確規(guī)定了政府、學(xué)區(qū)、學(xué)校以及社區(qū)組織等在高校危機管理中的責(zé)任及義務(wù)，建立起“人人有責(zé)”的高校危機管理應(yīng)對機制。

我國各個高校都有明確的校規(guī)校紀，但是卻沒有法律效力，高校危機管理只停留在校規(guī)校紀層面，校園法律法規(guī)不健全，處于空白階段。雖然我國高校的校規(guī)校紀對學(xué)生有一定的約束力，但在近年來頻發(fā)的高校危機管理糾紛中，校規(guī)校紀的法律效力卻成為了雙方爭執(zhí)的焦點。我國高校的校規(guī)校紀雖然是管理學(xué)生的“法律”，但對于應(yīng)對高校危機突發(fā)事件卻并沒有效力，對于危機應(yīng)對的權(quán)利及義務(wù)也沒有明確規(guī)定。

3.中美高校危機管理機制比較分析

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國高校已經(jīng)形成了一套相對完善和科學(xué)的危機管理機制。美國高校危機管理是建立在“全面管理”理念基礎(chǔ)之上的，通過法制化手段，建立了一套具有完備的危機應(yīng)對計劃、高效的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)、全面的危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會應(yīng)對能力的體系。美國的高校危機管理也同時體現(xiàn)出“全程管理”的思想，即將危機的發(fā)展劃分為三個時期：潛伏期、爆發(fā)期、恢復(fù)重建期。[3]在危機潛伏期中，主要做好事前的預(yù)防，潛伏期解決危機應(yīng)該是最成功的危機解決辦法。美國教育部在此基礎(chǔ)上制定了高校危機管理的模式，已形成體系較為完善的大聯(lián)動機制。

近年來，我國高校危機管理機制發(fā)展較快，對此已有初步探索，但不具備法律效力，往往是獨立部門單獨工作，體系尚不健全。學(xué)校和政府部門普遍缺乏專門的、常設(shè)的機構(gòu)來從事危機事件的管理工作，大多是針對某一突發(fā)事件臨時組成的非常設(shè)機構(gòu)。高校危機管理中除個別針對校園可能發(fā)生的事故有一些初步的預(yù)防措施外，普遍缺乏整體的危機應(yīng)急預(yù)案，缺乏一套行之有效的危機管理工作體系。

4.中美高校危機管理預(yù)警機制比較分析

危機的發(fā)生通常都是不可預(yù)知的，因此在危機發(fā)生之前，高校要做好充分的準備，制定相應(yīng)的預(yù)警預(yù)案，以應(yīng)對突發(fā)事件的發(fā)生。美國認為，最成功的危機解決辦法是在危機的潛伏期解決危機，即要做好危機的預(yù)防及預(yù)警。美國已經(jīng)形成比較全面周到的高校危機管理預(yù)警預(yù)案，并且具有很強的時效性。美國認為，學(xué)校必須定期開展工作，排除各種潛在的危險因素，包括：評估校園里各種潛在的風(fēng)險；評估校園周圍環(huán)境可能存在的危險因素，積極參與所在社區(qū)的風(fēng)險評估和危機緩解計劃；保持與各級政府機構(gòu)、非政府組織以及社區(qū)組織的信息暢通。[4]校園警察制度是美國特色的高校危機管理的預(yù)防措施，這一制度規(guī)定了美國校園警察兩方面的職能：一方面是執(zhí)法職能，即依法打擊犯罪，保障校園安全；另一方面是安全管理職能，即安全防范，維護校園治安秩序，為師生安全服務(wù)。

近年來，我國許多高校認識到建立危機應(yīng)急預(yù)警預(yù)案對應(yīng)對危機的重要性和意義，紛紛建立本校應(yīng)對危機的預(yù)案。但是，多數(shù)高校的應(yīng)急預(yù)案并不完善，時效性較差，實施性低。在制定預(yù)警預(yù)案時，大部分高校并沒有實地取證和深入調(diào)查，只是結(jié)合自身條件，簡單地借用其他國家和地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案，沒有考慮預(yù)案本身的時效性和實施的可能性。同時，許多高校也沒有對應(yīng)急預(yù)案進行演練。

表1 中美高校危機管理現(xiàn)狀對比

三、對我國高校危機管理的啟示

由于政治制度、意識形態(tài)及文化背景的不同，中美兩國在高校危機管理方面也有所不同。美國高校危機管理經(jīng)驗豐富，做法成熟，對我國高校危機管理有五方面啟示：第一，加大法制教育的力度。高校應(yīng)采取一系列措施，努力設(shè)法避免各類校園危機的發(fā)生：加強對全體學(xué)生和教職工的危機教育、安全教育、法制教育和心理素質(zhì)教育等，使他們自覺地用法律法規(guī)規(guī)范自己的言行；定期組織全員實施校園危機模擬實戰(zhàn)演練，提高師生的應(yīng)急能力。[5]第二，建立法律地位明確的管理機構(gòu)。[6]長期以來在應(yīng)對和處置突發(fā)事件時，我國高校往往都是獨立部門，單體工作，出現(xiàn)分工不明確，責(zé)任落實不到位等現(xiàn)象，形成了多部門聯(lián)動的寬域度處理機制。只有依法規(guī)定高校危機管理機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置、職能地位、權(quán)力責(zé)任以及經(jīng)費來源等內(nèi)容，才能保證這些機構(gòu)的權(quán)威性，確保在發(fā)生突發(fā)危機時可以調(diào)動各方面的資源進行應(yīng)對和處理。第三，制訂校園安全法。各高校應(yīng)積極聯(lián)合起來，并向立法部門建議盡快制定一部全國性的法律以應(yīng)對突發(fā)事件。同時，及時修改現(xiàn)有高等教育法律中存在的不適應(yīng)之處，修改相關(guān)教育法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，理順教育主體相互之間的關(guān)系，規(guī)范各主體的權(quán)利、行為和義務(wù)，明確學(xué)校、教職工、學(xué)生在校園危機管理中的身份與地位，以及各方之間相互的法律關(guān)系，增加程序性規(guī)定，增強法律的操作性。第四，樹立依法治校的理念，優(yōu)化校園的法制環(huán)境。積極爭取各級各類政府機構(gòu)和社會力量的支持，建立起學(xué)校、行政、社會一體化的危機管理組織架構(gòu)。[7]堅持預(yù)防為主、兼顧應(yīng)對，建立起一套反應(yīng)迅速、調(diào)控靈活的危機預(yù)防管理體系。同樣，教育管理部門要有相應(yīng)的督促、檢查和考核制度，把法律素質(zhì)和落實教育法律法規(guī)的情況，作為對高校評價的重要內(nèi)容。高校則要全面推進依法治校的工作，如聘請法律顧問、建立法制工作機構(gòu)等，提高依法治校操作水平，在廣大師生中開展法律、法規(guī)學(xué)習(xí)和法制教育。第五，依法實施責(zé)任追究制度。各職能機構(gòu)要認真履行法定的職責(zé)，對于不能履行職責(zé)而造成一定后果的責(zé)任部門和責(zé)任人，要追究其失職的責(zé)任。對于在突發(fā)事件中應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任的學(xué)生和教職工及其他人員，要按照法律法規(guī)給予相應(yīng)的處分、處罰或制裁，對于造成經(jīng)濟損失的要承擔(dān)民事責(zé)任，構(gòu)成犯罪的要追究其刑事責(zé)任。[8]

[1]李璞.高校學(xué)生突發(fā)性事件法制化管理初探[J].中國高等醫(yī)學(xué)教育，2009（3）：32-34.

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[3]張仁駿.美國校園安全管理現(xiàn)狀考察及啟示[J].中共濟南市委黨校學(xué)報，2006（4）：65-69.

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[6]丁烈云，楊新起.校園突發(fā)事件應(yīng)急管理[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2009.

[7]于小涵，田菲.高校危機管理的模型與機制分析[A]；“構(gòu)建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學(xué)會2007年年會論文集[C].2007

[8]汪永清.中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法解讀[M].北京：中國法制出版社，2007.