提高城市建設(shè)投資公司內(nèi)部控制有效性的對策

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（湖北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 湖北武漢430068）

一、引言

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨著嚴重不足，為了滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快的步伐，各地方政府紛紛設(shè)立了城市建設(shè)投資公司 （以下簡稱城投公司）。城投公司可以像一般企業(yè)一樣向市場融資，打破了計劃經(jīng)濟時期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府唯一出資的融資形式，有利于各種資本形式參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，有效地改善了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題。但是，由于城投公司在我國成立時間較短，公司的運營還處于探索階段，公司的資金運作等內(nèi)部管理方面存在著嚴重問題。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多地方政府利用城投公司融資平臺采用各類違法違規(guī)方式進行融資從而使城投公司面臨著高負債、高風(fēng)險的局面。為了解決這一問題，2010年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺的公司債務(wù)進行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題，2012年財政部聯(lián)合國家發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，這將限制投融資平臺的資本擴張規(guī)模和擴張速度，從根本上降低地方政府投融資平臺股權(quán)融資和債務(wù)融資的基礎(chǔ)條件。除了政府頒布相關(guān)法律法規(guī)外，公司也應(yīng)重視內(nèi)部控制建設(shè)，提高內(nèi)部控制有效性以減少公司違規(guī)操作，降低公司風(fēng)險。

二、提高我國城市建設(shè)投資公司內(nèi)部控制有效性的必要性

2008年財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會制定的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將內(nèi)部控制定義為：“企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的，旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證目標(biāo)企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”。即內(nèi)部控制有效性就是內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)程度，城投公司內(nèi)部控制有效性就是指城投公司的內(nèi)部控制制度能夠為城投公司經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息的真實完整提供合理保證的程度。

（一）加強公司經(jīng)營管理，提高公司運行效率

完善的內(nèi)部控制制度能夠約束企業(yè)經(jīng)營管理中的不當(dāng)行為，有效監(jiān)督和控制生產(chǎn)經(jīng)營活動，確保公司決策的貫徹實施不偏離方向。李萬福（2011）的實證研究表明，加強企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)能夠提高公司的投資效率，證實了內(nèi)部控制對企業(yè)運作效率的積極影響；辛金國、范煒（2005）的研究也表明企業(yè)的內(nèi)部控制狀況與企業(yè)的經(jīng)營效果成正比。城投公司和一般企業(yè)一樣，擁有良好的內(nèi)部控制能夠有效保證公司經(jīng)營活動順利進行，提高公司運行效率，同時有利于實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）保障財務(wù)信息真實可靠，保護資產(chǎn)安全完整

一方面企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)通過制定和執(zhí)行業(yè)務(wù)處理程序，科學(xué)地進行職責(zé)分工，各部門相互牽制，可以有效地防止錯誤和弊端的發(fā)生，從而保證了財務(wù)信息的真實可靠。另一方面內(nèi)部控制制度通過對財產(chǎn)物資的保管和使用采取各種控制手段，可以防止和減少財產(chǎn)物資被損壞，杜絕浪費、貪污、盜竊、挪用和不合理使用等問題的發(fā)生，從而可以保護財務(wù)資產(chǎn)的安全完整。城投公司一般具有資產(chǎn)規(guī)模龐大、生產(chǎn)周期較長的特點，保證財務(wù)信息真實可靠和資產(chǎn)安全完整是十分必要的，不斷完善城投公司的內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)控有效性可以防止財務(wù)舞弊和資產(chǎn)流失。

（三）減少公司違法違規(guī)行為，促進公司健康發(fā)展

有效的內(nèi)部控制能夠通過審核批準(zhǔn)、監(jiān)督檢查等手段促使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和全體職工貫徹和執(zhí)行既定的方針、政策和制度，在遵守國家法規(guī)紀(jì)律的前提下認真貫徹企業(yè)的既定方針。當(dāng)前許多地方政府存在利用融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)，進行違規(guī)操作的情況，而加強城投公司的內(nèi)部控制建設(shè)，提高內(nèi)部控制有效性，能夠在一定程度上遏制公司的違法違規(guī)行為，促進公司的健康發(fā)展。

三、城市建設(shè)投資公司內(nèi)部控制存在的問題及分析

為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城投公司的運作效率，我國在不斷完善城投公司的治理機制，加強內(nèi)部控制制度建設(shè)。但城投公司的內(nèi)部控制仍然存在許多問題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不佳

1.法人治理結(jié)構(gòu)不完善。健全有效的公司治理是內(nèi)部控制有效運行的保證，公司內(nèi)部控制是否有效與公司治理結(jié)構(gòu)是否完善有很大的關(guān)系。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主體和市政府城建投融資運作平臺的城投公司，普遍都是由政府出資的國有獨資公司，由于國家是唯一股東，不能形成股權(quán)多元化下的分權(quán)制衡的現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)，公司不設(shè)股東會，由董事會行使股東大會部分職權(quán)決定公司重大事項，公司董事會、監(jiān)事會成員都是由相關(guān)部門委派，而且董事長與總經(jīng)理可能由一人擔(dān)任，這種治理結(jié)構(gòu)很可能造成了“內(nèi)部人控制”或無人控制的局面，導(dǎo)致控制不力或控制流于形式的情況。

2.公司管理層內(nèi)部控制意識薄弱。雖然城投公司都是實行獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體，但與一般企業(yè)不同，公司的董事長、副董事長不是由選舉產(chǎn)生，他們是受政府委托，較少受到公司約束。這些人員對內(nèi)部控制的認識不夠深入，而且在經(jīng)營公司過程中偏重于關(guān)注自身業(yè)績，將精力過分投入到具體工程項目建設(shè)管理上，不注重資產(chǎn)控制、資本運作效率，簡單的認為工程項目建設(shè)好了就能實現(xiàn)公司目標(biāo)，而且有的管理層人士認為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門的工作，忽視了內(nèi)控重要的部分，不能理性的認識內(nèi)部控制的作用，使內(nèi)控環(huán)境存在嚴重問題。

（二）內(nèi)部會計控制不能發(fā)揮應(yīng)有的作用

內(nèi)部會計控制是內(nèi)部控制制度最核心的部分，對提高內(nèi)部控制有效性發(fā)揮著重要作用。城投公司由于其產(chǎn)生的特殊性和自身結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，會計制度的運用不是很規(guī)范，這樣會導(dǎo)致城投公司的貨幣資金、實物資產(chǎn)、工程項目、采購與付款等具體經(jīng)濟業(yè)務(wù)的會計控制很難發(fā)揮作用。

（三）風(fēng)險管理理念差，公司負債普遍較高

缺乏風(fēng)險管理理念，沒有風(fēng)險防范意識是城投公司普遍存在的問題。為了滿足地方政府建設(shè)資金的需求，城投公司不顧償債能力而不斷舉債，最終造成城投公司負債率普遍過高，例如，武漢城投集團2009-2011年及2012年3月末，公司合并報表資產(chǎn)負債率分別為 77.71%、78.41%、75.58%和74.99%，年均增長率14.64%，使得負債率居高不下。但城投公司管理層對風(fēng)險認識不夠，沒有建立健全風(fēng)險防范機制，城投公司存在著財務(wù)風(fēng)險等許多非系統(tǒng)風(fēng)險。

（四）公司內(nèi)部監(jiān)控乏力

城投公司是代替行使部分政府職能的企業(yè)法人，與政府定位模糊，存在政企不分的狀況，加上內(nèi)部治理機制的問題，內(nèi)部監(jiān)事會有可能與公司內(nèi)部人合謀，共同欺騙政府，或者內(nèi)部監(jiān)事會被架空，難以獲得公司真實可靠的信息，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。另外由于公司業(yè)務(wù)性質(zhì)，無論是管理層還是員工都把精力過多的放在工程項目建設(shè)上，不注重內(nèi)部管理，忽視內(nèi)部監(jiān)督的作用，使得城投公司普遍存在內(nèi)部監(jiān)督不力的情況。

四、提升我國城市建設(shè)投資公司內(nèi)部控制有效性的對策

為了不斷增強城投公司的發(fā)展能力，有效降低城投公司資產(chǎn)負債率，促進公司的可持續(xù)發(fā)展，在內(nèi)部控制方面，我們可以從以下幾個方面提升城投公司內(nèi)部控制的有效性。

（一）建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)和內(nèi)部控制有效實施的保障，直接影響著內(nèi)部控制的貫徹執(zhí)行、經(jīng)營目標(biāo)及整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。公司治理作為內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用的環(huán)境，我們要從全面提升公司治理水平入手：提升管理層的職業(yè)道德和內(nèi)部控制意識、員工的勝任能力，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和設(shè)置合理的內(nèi)部控制制度，實施合理的人力資源政策與措施，發(fā)揮董事會與審計委員會反舞弊的作用，提供一個良好的內(nèi)部控制實施環(huán)境。

（二）健全內(nèi)部會計控制體系

內(nèi)部會計控制的基本目標(biāo)就是要保證會計信息的真實可靠、資產(chǎn)的安全完整。在健全內(nèi)部會計控制體系時，首先，必須依據(jù)《會計法》等相關(guān)法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行相關(guān)會計政策，而且城投公司內(nèi)部要統(tǒng)一會計制度，保持會計政策上的一致性，制定并貫徹適用于整個集團的內(nèi)部會計控制制度。其次，在具體的會計控制方面要做到：在貨幣資金業(yè)務(wù)方面要執(zhí)行嚴格授權(quán)批準(zhǔn)、不相容崗位分離的控制制度；要對實物資產(chǎn)實行驗收入庫、領(lǐng)用、發(fā)出、盤點、保管及處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行控制；在具體項目中，要規(guī)范工程項目的決策程序，劃分各自的職責(zé)和權(quán)限，加強工程項目的預(yù)算、招標(biāo)、質(zhì)量管理等環(huán)節(jié)的會計控制；在采購與付款業(yè)務(wù)中，要加強請購、審批、合同訂立、采購、驗收、付款等環(huán)節(jié)的會計控制。

（三）樹立風(fēng)險管理理念，建立風(fēng)險預(yù)警和評估機制

城投公司自身負債率較高，加上政府財力有限，公司應(yīng)該樹立風(fēng)險管理理念，建立風(fēng)險預(yù)警和評估機制，對公司內(nèi)部的資金結(jié)構(gòu)、資金預(yù)算、資金用途，項目工程的設(shè)計、建設(shè)等關(guān)鍵點實行風(fēng)險預(yù)警和評估。首先，公司應(yīng)分清固有風(fēng)險和環(huán)境變化帶來的風(fēng)險，在公司的運作過程中，判斷環(huán)境變化帶來的風(fēng)險，并根據(jù)風(fēng)險預(yù)警機制查出其中存在的潛在風(fēng)險。其次，公司應(yīng)對風(fēng)險進行評估，判斷其大小和風(fēng)險類型，權(quán)衡其利弊。最后，根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果制定出措施，降低風(fēng)險或是規(guī)避風(fēng)險，從而保障公司順利運營。

（四）健全內(nèi)部監(jiān)督機制，發(fā)揮內(nèi)部審計的作用

城投公司監(jiān)事會的成員應(yīng)在由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)、部門委派的人員和公司職工代表組成外，同時還應(yīng)讓債權(quán)公司法人、銀行等其他金融機構(gòu)進入公司監(jiān)事會，使監(jiān)事會成員結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，難以與公司內(nèi)部人合謀，讓其具有獨立性。要明確規(guī)范監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督方法與手段，保障其權(quán)利的實現(xiàn)。最后城投公司還應(yīng)該建立起內(nèi)部審計和外部審計相結(jié)合的項目建設(shè)全過程跟蹤審計制度，嚴格按要求進行工程結(jié)算審計，重大項目還要接受國家、省、市審計機關(guān)的專項審計。

（五）全面實施問責(zé)制，鞏固內(nèi)控有效執(zhí)行的基石

建立嚴格科學(xué)的問責(zé)制并嚴格貫徹執(zhí)行，是內(nèi)部控制有效實施的基石。保障內(nèi)部控制制度的充分實施是提高內(nèi)部控制有效性的前提，城投公司應(yīng)該實施嚴格的問責(zé)制來保證內(nèi)部控制的有效實施，建立一套科學(xué)的考核評價機制,由相關(guān)人員和部門根據(jù)控制評價標(biāo)準(zhǔn),對內(nèi)部控制中各個關(guān)鍵控制點相應(yīng)崗位人員責(zé)任履行情況加以考核,評估其責(zé)任履行情況，讓內(nèi)部控制制度得到嚴格的貫徹實施，從而提高內(nèi)部控制有效性。

財經(jīng)速遞

保監(jiān)會出臺《指導(dǎo)意見》助力經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級

最近，保監(jiān)會出臺了《關(guān)于保險業(yè)支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，從加強對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的保險支持、服務(wù)小微企業(yè)和科技創(chuàng)新、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障體系、創(chuàng)新保險資金運用方式、優(yōu)化經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級外部環(huán)境等十個方面對保險業(yè)提出了意見要求?！吨笇?dǎo)意見》強調(diào)要創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)，支持重點領(lǐng)域與行業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整。加大對有市場發(fā)展前景的先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等重點領(lǐng)域的保險支持力度?！吨笇?dǎo)意見》提出要整合保險資源，構(gòu)建小微企業(yè)保險服務(wù)體系。支持保險機構(gòu)根據(jù)小微企業(yè)特色化的風(fēng)險需求，提供為小微企業(yè)量身定制適合的保險產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的保險服務(wù)。