促進(jìn)高等教育公平的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策研究

孫 靚

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，成都 611130）

一、引言

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在1928年提出。目前在我國，常被提及的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是指上級政府的財(cái)政收入轉(zhuǎn)做下級政府的收入來源以支付本級支出。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程推進(jìn)，1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制，在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上，與之配套地實(shí)行了中央財(cái)政對地方財(cái)政的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。該制度更好地實(shí)現(xiàn)了中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分，調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，更好地促進(jìn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

二、研究背景與意義

近年來，高等教育公平問題越來越成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，與義務(wù)教育相比，高等教育具備更多的私人物品性質(zhì)，能夠顯著地改善人的社會生存狀況，而經(jīng)濟(jì)狀況對接受高等教育者的影響巨大，對于那些相對貧窮的求學(xué)者，應(yīng)該給他們提供數(shù)量眾多、付費(fèi)較低的學(xué)歷或非學(xué)歷的高等教育機(jī)會。高等教育又兼有公共產(chǎn)品的成分，存在巨大的正外部效應(yīng)。因此，不應(yīng)因經(jīng)濟(jì)因素失去選拔、培養(yǎng)高素質(zhì)精英人才從事高水平研究的機(jī)會，從而降低高等教育的培養(yǎng)質(zhì)量。從增進(jìn)社會的公平、和諧與穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和培育創(chuàng)新核心技術(shù)方方面面來看，高等教育的公平問題顯得尤為重要。

“高等教育應(yīng)是根據(jù)個人成績對一切人平等開放，使更多的人接受高等教育”。然而，高校入學(xué)機(jī)會的城鄉(xiāng)差距、階層差距、地區(qū)差距有較復(fù)雜的原因，其中，高等教育資源分配不合理是形成這些差距與不公的主要原因（見表1）。為了逐步縮小各地因財(cái)力發(fā)展失衡而導(dǎo)致的日漸增大的地方高等教育事業(yè)的差距，有必要從我國實(shí)施分稅制后各地政府對其所屬高校的財(cái)政投入現(xiàn)狀與投資能力出發(fā)，研究促進(jìn)高等教育均衡發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，這對促進(jìn)全社會科學(xué)發(fā)展、和諧進(jìn)步均具有一定的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

表1 高等教育資源的省際差異

三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的必要性與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

解決高等教育資源分配的不合理，經(jīng)費(fèi)問題首當(dāng)其沖，從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的角度研究經(jīng)費(fèi)投入問題具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義。

我國現(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)投入方式為 “綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”，是根據(jù)生均培養(yǎng)成本、學(xué)生人數(shù)，以及各個高校的特殊發(fā)展需要來確定經(jīng)費(fèi)的分配方式。通過表2不難看出，目前我國部分省（自治區(qū)、直轄市）的教育經(jīng)費(fèi)投入并不均衡。另外，有些地區(qū)高校的自身融資是有難度的。教育經(jīng)費(fèi)短缺已成為共性難題。

眾所周知，高等院校辦學(xué)需要大量辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。政府給予的經(jīng)費(fèi)撥款不夠或者不均衡造成高校經(jīng)費(fèi)短缺，不僅會影響到在校生的受教育質(zhì)量，更會影響到辦學(xué)規(guī)模，從而影響本地考生接受高等教育的機(jī)會。這樣一來，重點(diǎn)大學(xué)多的地區(qū)，本地考生所擁有的優(yōu)質(zhì)高等教育入學(xué)機(jī)會就會多于重點(diǎn)大學(xué)少的地區(qū)考生所擁有的機(jī)會。

中央政府以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，通過強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控，不斷加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育教育的投入，不失為解決高等教育資源分配不均衡的有效手段。

表2 2000年北京市與河南省人均財(cái)力、教育投入占本級財(cái)政支出比例、高校生均公用費(fèi)比例

四、高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)

我國對于高等教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付除了以上所述的現(xiàn)實(shí)必要性外還能從公共管理學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等眾多學(xué)科中找到理論依據(jù)。

（一）高等教育具有明顯的正外部性特征

正外部性即經(jīng)濟(jì)主體從事的經(jīng)濟(jì)活動既使自己得益，也得益于其他經(jīng)濟(jì)主體，但卻未因此而得到應(yīng)有報(bào)償。高等教育是政府提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其受益范圍超過轄區(qū)邊界而外溢到其他地區(qū)。由于現(xiàn)階段我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，大多數(shù)中、西部高校畢業(yè)生愿意去“北上廣”及東部沿海地區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方工作。這樣就出現(xiàn)了“中西部地區(qū)承擔(dān)教育資本而東部發(fā)達(dá)地區(qū)獲益”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象使得“發(fā)達(dá)地區(qū)消費(fèi)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)買單”，嚴(yán)重影響了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)，教育的公平。而且，政府可以從這些人力資本轉(zhuǎn)入的發(fā)達(dá)地區(qū)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益中獲得比以前更多的財(cái)政收入，理應(yīng)用這些財(cái)政收入對生源流出地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)這種損失，促進(jìn)高等教育公平。

（二）縱向財(cái)政失衡

縱向財(cái)政失衡是指個不同層級的政府之間財(cái)政收入權(quán)與其承擔(dān)的財(cái)政支付權(quán)的不匹配現(xiàn)象，主要是支出權(quán)大于收入權(quán)。縱向財(cái)政失衡主要是由財(cái)政分權(quán)引起，我國高等院校分為部屬院校和省屬院校，部屬院校由中央財(cái)政直接提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，而省屬院校則由地方政府提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。由于我國中央政府統(tǒng)一征收和管理國家稅收，而部屬院校的教育經(jīng)費(fèi)由地方政府根據(jù)實(shí)際情況因地制宜的撥款，因此，對于教育資源稀缺，且省屬院校較多的地區(qū)，中央政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)地區(qū)間的教育發(fā)展差異是很有必要的。

（三）橫向財(cái)政失衡

橫向財(cái)政失衡是指同級政府間的財(cái)政收入能力和支出需求的差異。地方政府的財(cái)政橫向差異主要是由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同造成地方財(cái)政收入差異從而影響地方政府對高校提供教育經(jīng)費(fèi)的能力。根據(jù)表3可知，人均GDP較高，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)高等教育資源比人均GDP低，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)豐富。所以就高等教育而言，政府采取橫向轉(zhuǎn)移支付是減少政府間財(cái)政差異，解決財(cái)政失衡,促進(jìn)高等教育公平的一個較好方式。

表3 2003年省際GDP與高等教育資源比較

（四）地方稅率的剛性限制稅率的增長

一方面，由于我國的稅收制度及地方稅率的剛性，個人所得稅和流通稅會與通貨膨脹率同時攀升。所以在經(jīng)濟(jì)落后且稅收來源有限的情況下，地方政府通過增稅提高高等教育財(cái)政投入會加重企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)并引起通貨膨脹，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退進(jìn)而造成社會動蕩。這顯然不是籌資的可行和理想的渠道。另一方面，與落后地區(qū)相比，發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政資金的邊際效用卻是遞減的。所以，中央財(cái)政應(yīng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付把教育資金投放到更需要它的地區(qū)。

五、目前高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的是實(shí)現(xiàn)各地教育財(cái)政能力的均等化，縮小省際高等教育資源分配差距從而促進(jìn)高等教育的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，現(xiàn)行的高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在以下問題使得我國高等教育無法做到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)存在不合理性

我國從1994年開始實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大致可分為兩類，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付又可分為稅收返還、體制補(bǔ)助和過渡性轉(zhuǎn)移支付。由于我國實(shí)行的“基數(shù)法”稅收返還和體制補(bǔ)助是根據(jù)地方上繳的稅額來確定返還和補(bǔ)助的金額，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得的補(bǔ)助比經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還要多，所以稅收返還和體制補(bǔ)助不僅無法縮小高等教育資源分配的區(qū)域性差距，在一定程度上還會加大這種差距。過渡性轉(zhuǎn)移支付可以起到平衡資源分配區(qū)域性差距的作用，但一般性轉(zhuǎn)移支付在我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中只占很小一部分。而稅收返還和體制補(bǔ)助又在一般性轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)很大比例，所以過渡性轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際金額就少之又少。這就大大減弱了中央政府均衡高等教育資源分配的能力。另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級政府為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)，以及對委托下級政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，主要分為無限額配套補(bǔ)助，有限額配套補(bǔ)助以及非配套補(bǔ)助三種形式。我國目前大多數(shù)專項(xiàng)教育轉(zhuǎn)移支付采用單一的有限額配套補(bǔ)助形式，然而這種形式意味著接受補(bǔ)助的地方政府需要籌集到一定數(shù)額的資金才能獲得上級政府的補(bǔ)助。這就使得財(cái)政實(shí)力較為雄厚的地方政府比財(cái)政實(shí)力薄弱的政府獲得更多的補(bǔ)助，從而無法有效地緩解高等教育資源的區(qū)域性分配不均。

（二）中央財(cái)政的高等教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付金額分配不合理

目前，我國中央財(cái)政最大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目是“985工程”撥款。如表4和表5。“985工程”已經(jīng)使得入選的學(xué)校獲得的資源，遠(yuǎn)比未入選的多幾倍甚至幾十倍。而像河南省這樣教育落后的人口大省根本沒有“985工程”高校，這也就意味著河南省的所有學(xué)校都得不到這占中央財(cái)政收入的1%的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。而與此同時，北京市高等教育發(fā)達(dá)的區(qū)域有很多“985工程”高校，這些區(qū)域就可以享有這部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這樣一來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就加大了高等教育資源的區(qū)域分配不平衡。

表4 目標(biāo)定位：“世界一流大學(xué)”

表5 目標(biāo)定位：“國內(nèi)一流、國際知名高水平大學(xué)”

（三）我國高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律保障有待完善

目前，我國尚無涉及高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付事宜的法律，就連《預(yù)算法》也無相關(guān)條款。我國高等教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目前所依據(jù)的還是財(cái)政部1994年制定的《過渡期轉(zhuǎn)移支付方案》，相比于正規(guī)法律效力層次過低?？陀^上造成了人們對高等教育轉(zhuǎn)移支付問題的重視不夠，也影響了權(quán)威性和可操作性。因缺乏明確統(tǒng)一且權(quán)威的法律規(guī)定而使得轉(zhuǎn)移支付顯得不僅不透明、不規(guī)范，出現(xiàn)了大量擠占、挪用、截留、沉淀現(xiàn)象。同時，高等教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體及其權(quán)利義務(wù)非常不明確。這就導(dǎo)致國家受損、高等教育資源分配不均，而某些部門獲利。

六、對我國高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的幾點(diǎn)建議

由于我國高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善，現(xiàn)針對我國現(xiàn)行的高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）提高一般性轉(zhuǎn)移支付中過渡性轉(zhuǎn)移支付所占比例

首先，對一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行“增量調(diào)整”。在我國高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總量不斷加大的環(huán)境下，中央政府可以采取 “稅收返還和體制補(bǔ)助的總量不變，但所占比例不斷減小”的方法，即在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的增量中給予過渡性轉(zhuǎn)移支付更多金額。當(dāng)然，這些增加的金額一定要根據(jù)“因素法”，即選取一些不易受到人為控制的、能反映下級政府財(cái)政能力或（和）支出需求的客觀性因素，如人口規(guī)模、人口密度、人均GDP、工業(yè)化水平、城市化水平以及自然因素等來測算各地增加的過渡性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

其次，中央政府可以通過加大彌補(bǔ)地方標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的差額來保證地方政府的既得利益，從而保證經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的高等教育的資金來源。

再次，一定要逐年逐步地削減稅收返還和體制補(bǔ)助的數(shù)額，把握好節(jié)奏?？梢試L試設(shè)立5—10年過渡期。不能使稅收返還和體制補(bǔ)助的數(shù)額驟減甚至馬上取締。

（二）建立獨(dú)立的高等教育財(cái)政體系，對高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策進(jìn)行全面的專項(xiàng)管理

目前世界上的教育財(cái)政體系分為混合型和獨(dú)立型，而我國現(xiàn)行的是混合型的高等教育財(cái)政體系。由于高等教育的財(cái)政問題無法被單獨(dú)、系統(tǒng)、全面的管理，造成了一些因?yàn)樾实拖露纬傻谋锥?。高等教育轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多頭管理，交叉重復(fù)；專項(xiàng)申報(bào)審批資金支付鏈條過長，需層層上報(bào)、審批等等。建立獨(dú)立的高等教育財(cái)政體系，就可以加強(qiáng)對高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等過程的管理與監(jiān)督，提高決策的正確率從而提高高等教育財(cái)政體系的效率。

（三）加快建立高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律體系

應(yīng)根據(jù)我國財(cái)政體制改革的進(jìn)程，建立起一套與我國高等教育現(xiàn)狀相適應(yīng)的法律體系。首先應(yīng)將高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付寫入《預(yù)算法》，待到我國高層教育的財(cái)政體制改革發(fā)展到較成熟的階段時，應(yīng)單獨(dú)制定《高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。在立法內(nèi)容上，不僅要確定中央財(cái)政對地方政府的高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額計(jì)算方法，也要確定其監(jiān)督檢查辦法及法律責(zé)任、懲處措施等等。

教育資源的均衡是教育機(jī)會公平的基礎(chǔ)，教育機(jī)會均等是現(xiàn)代社會教育公平的核心。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，事關(guān)方方面面，用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段解決高等教育資源分配均衡問題也不是一蹴而就的，但只要能站在科學(xué)發(fā)展的高度認(rèn)識這個問題，就一定會把事情辦好。

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