無(wú)約束的資本,傷不起的工人：建筑業(yè)職業(yè)保護(hù)與職災(zāi)維權(quán)調(diào)研報(bào)告

李大君

2012年12月5日，第四屆建筑工人關(guān)愛(ài)日在北京大學(xué)舉行，公益機(jī)構(gòu)北京行在人間文化發(fā)展中心聯(lián)合北京大學(xué)·香港理工大學(xué)中國(guó)社會(huì)工作研究中心歷經(jīng)五年的調(diào)研，發(fā)布了第四屆建筑工人關(guān)愛(ài)日主題調(diào)研報(bào)告——《無(wú)約束的資本，傷不起的工人——建筑業(yè)職業(yè)保護(hù)與職災(zāi)維權(quán)調(diào)研報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）。“報(bào)告”通過(guò)五年間對(duì)北京及其他重點(diǎn)城市隨機(jī)抽樣的五十余個(gè)建筑工地職業(yè)災(zāi)害與職災(zāi)維權(quán)案例的完整跟進(jìn)，指出建筑業(yè)職業(yè)安全、職災(zāi)維權(quán)所存在的十大問(wèn)題：

1.中壯年職災(zāi)建筑工人占到職災(zāi)總量的2/3，大部分職災(zāi)受害者是農(nóng)村家庭最重要的勞動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)支撐。

從職災(zāi)工人的基本情況來(lái)看，男性群體占到95.9%，這也與建筑業(yè)的勞動(dòng)力構(gòu)成以男性主導(dǎo)有關(guān)。職災(zāi)工人的輸出地主要來(lái)源于河南、河北和四川。從職災(zāi)工人的年齡構(gòu)成來(lái)看，中壯年工人占到調(diào)查總量的67.1%，是家里的“頂梁柱”，他們的家庭負(fù)擔(dān)最重，上有老人需要贍養(yǎng)，下有孩子需要撫養(yǎng)。他們的職業(yè)傷殘往往導(dǎo)致一個(gè)農(nóng)村家庭陷入生計(jì)上的困境。

2.95.9%的職災(zāi)工人沒(méi)有受過(guò)正規(guī)的職業(yè)培訓(xùn)，職業(yè)培訓(xùn)的缺失導(dǎo)致建筑工人無(wú)法做到按章操作、安全施工。

從職災(zāi)樣本的職業(yè)分布來(lái)看，木工職災(zāi)數(shù)量占到樣本量的65.8%，是發(fā)生職災(zāi)的第一大工種，職災(zāi)發(fā)生率是調(diào)查中其他工種總和的將近2倍。

從職災(zāi)工人的職業(yè)培訓(xùn)來(lái)看，受過(guò)正規(guī)的職業(yè)培訓(xùn)并取得職業(yè)資格證的工人僅占樣本量的4.1%，未受過(guò)任何培訓(xùn)和指導(dǎo)的職災(zāi)工人占樣本總量的76.7%?？梢?jiàn)，職業(yè)培訓(xùn)的缺失是導(dǎo)致建筑工人在施工過(guò)程中因操作失誤而導(dǎo)致職災(zāi)事件的發(fā)生。

3.建筑業(yè)資質(zhì)掛靠使得建筑工地的安全管理流于形式，對(duì)安全保障的投入降至最低。

資質(zhì)掛靠與層層分包已經(jīng)成為建筑行業(yè)通行的潛規(guī)則，94.5%的勞務(wù)分包公司為私人掛靠，47.9%的總包施工單位為私人掛靠，建筑領(lǐng)域的勞務(wù)分包公司都已蛻變?yōu)橹皇浅鲎饨ㄖY質(zhì)的“皮包公司”，而國(guó)內(nèi)具備一級(jí)建筑資質(zhì)的建筑企業(yè)，除了個(gè)別的大型國(guó)企外，也都加入到資質(zhì)掛靠的“權(quán)力尋租”行列中。資質(zhì)掛靠讓掛靠者逃避了對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任的承擔(dān)，私人掛靠者為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，降低安全生產(chǎn)設(shè)施的投入，對(duì)工程進(jìn)度的追求超過(guò)了對(duì)安全的重視，76.7%的職災(zāi)工人未受過(guò)工地的任何安全教育。

4.高達(dá)九成的建筑業(yè)農(nóng)民工無(wú)合同無(wú)保險(xiǎn)，勞動(dòng)保護(hù)的監(jiān)察力度亟待提升。

在我們的調(diào)查中，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一例有正規(guī)的勞動(dòng)合同與工傷保險(xiǎn)。高達(dá)89.1%的建筑工人既無(wú)勞動(dòng)合同，又無(wú)工傷保險(xiǎn)。建筑工地成為國(guó)家勞動(dòng)法律實(shí)施的真空地帶，其結(jié)果是受傷工人難以獲得法律救濟(jì)。

5.基本防護(hù)措施的缺失與頻繁趕工造成建筑工地安全事故頻發(fā)。

在調(diào)查中，超過(guò)一半的職災(zāi)工人是因?yàn)榉雷o(hù)措施缺失而導(dǎo)致工傷事故的發(fā)生，而這其中又以高空墜落為主，且多發(fā)于高空作業(yè)的木工工種。雖然建筑業(yè)安全施工的法律規(guī)定中明確要求施工企業(yè)要為高空作業(yè)工人提供安全帶、安全網(wǎng)等防護(hù)措施。但實(shí)際來(lái)看，有的受傷工人根本就沒(méi)有安全帶，還有的工地因趕工程進(jìn)度的問(wèn)題，縱容甚至直接要求工人卸掉安全帶進(jìn)行高空作業(yè)，由此導(dǎo)致安全事故頻發(fā)。

6.職災(zāi)發(fā)生后，九成工人遭受“工傷拒賠”

調(diào)查中，九成的職災(zāi)工人遭遇“工傷拒賠”?！肮苜r”是一種比“惡意欠薪”更為惡意的行為，惡意欠薪的受害體畢竟還是身體健康的工人，而“工傷拒賠”的受體則不僅在經(jīng)濟(jì)上遭受侵害，而且人身權(quán)的侵害更是難以彌補(bǔ)。

7.包工頭對(duì)工人維權(quán)態(tài)度消極，“關(guān)系霸權(quán)”讓工傷維權(quán)陷入尷尬。

在出現(xiàn)職業(yè)災(zāi)害后，包工頭往往成為施工單位“工傷拒賠”的幫兇，“關(guān)系霸權(quán)”除了在勞動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)制造了工人對(duì)包工頭的忠誠(chéng)、約束了工人的不滿，在工人職災(zāi)發(fā)生后“關(guān)系霸權(quán)”則又成為工人工傷維權(quán)的隱形殺手。在調(diào)查中，只有8.2%的包工頭對(duì)工傷維權(quán)報(bào)支持態(tài)度，而高達(dá)89.1%的包工頭對(duì)工人的工傷維權(quán)態(tài)度消極，而這其中更是有近四成的包工頭直接阻礙工人的維權(quán)行為。

8.勞動(dòng)合同缺失導(dǎo)致工人工傷維權(quán)遭遇“勞動(dòng)關(guān)系難認(rèn)定”的重傷。

在工傷維權(quán)的關(guān)鍵難點(diǎn)調(diào)查中，60.2%的工人選擇了“勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定”，21.9%的人選擇了“賠付執(zhí)行難”。工傷索賠程序的一頭一尾，讓高達(dá)八成的職災(zāi)工人遭遇“殺手锏”。

9.工傷維權(quán)法律程序加大了工傷工人的維權(quán)成本。

在調(diào)查樣本中，只有15.1%的職災(zāi)工人選擇了嚴(yán)格按照工傷維權(quán)程序維權(quán)，但從其結(jié)果來(lái)看，都沒(méi)有獲得自己本應(yīng)獲得的工傷賠償，或是仍在工傷維權(quán)的層層大山阻隔中艱難前行，或是走到某個(gè)程序因無(wú)法繼續(xù)與用人單位耗下去而以私了告終。七成的工人選擇了以工傷認(rèn)定法定程序之外的方式維權(quán)，或者對(duì)法律進(jìn)行了有選擇性的使用，并主要依靠法定索賠程序之外的維權(quán)行動(dòng)來(lái)爭(zhēng)取工傷賠償。讓人遺憾的是，有高達(dá)12.4%的工人選擇了放棄維權(quán)，放棄維權(quán)的主要原因不是維權(quán)程序繁瑣、時(shí)間成本高，而是維權(quán)的過(guò)程中遭遇了相關(guān)方的威脅或欺詐，不得不放棄維權(quán)。

10.建筑工人的維權(quán)過(guò)程成為被“剝權(quán)”的過(guò)程，工傷拒賠的施工方成為最后贏家。

而在選擇維權(quán)的工人中，有高達(dá)78.1%的工人選擇了私了；而私了的對(duì)象有64.3%為勞務(wù)公司的掛靠人或包工頭。真正拒絕私了并堅(jiān)持到底的工人，比例只有區(qū)區(qū)2.7%。選擇私了的工人中，64%的工人是因?yàn)榫S權(quán)程序太繁瑣，耗時(shí)太長(zhǎng)而選擇私了。最后的索賠損失率在60%以上的工人比例竟高達(dá)56.2%。實(shí)得賠償與應(yīng)得賠償之間差距小于10%的工傷維權(quán)案例，只有少得可憐的2.7%。

建筑業(yè)安全事故和職業(yè)災(zāi)害的頻發(fā)，正根源于通行于整個(gè)建筑行業(yè)的資質(zhì)掛靠和層層分包制度。資質(zhì)掛靠、層層分包與“包工頭制度”共同構(gòu)建的“包工制度”成為當(dāng)今建筑行業(yè)的普遍現(xiàn)象。在這種“三位一體”的包工制度中，資質(zhì)掛靠是核心內(nèi)涵，層層分包是組織形式，包工頭制度則為實(shí)施載體。資質(zhì)掛靠給了公權(quán)力和有資質(zhì)的建筑公司“尋租”的機(jī)會(huì)，提供資質(zhì)掛靠的企業(yè)可以不動(dòng)一人一力便可穩(wěn)拿高額的回報(bào)，而沒(méi)有資質(zhì)的租用方則通過(guò)資質(zhì)掛靠拿到自己本沒(méi)有資格和能力建設(shè)的工程，從而獲得豐厚的收益，達(dá)到一種“共贏”。唯其是私人掛靠，所以必須透過(guò)層層分包帶來(lái)的資金卷入與資金墊付緩解了資金鏈的緊張，同時(shí)又有效地讓本應(yīng)承擔(dān)勞動(dòng)用工主體的施工單位在法律實(shí)踐上變得模糊不清。層層分包每進(jìn)行一層都會(huì)帶來(lái)更大的資金卷入和資金墊付，同時(shí)也將用工責(zé)任和安全責(zé)任的真實(shí)主體又遮蔽了一層，成為建筑資本實(shí)現(xiàn)增值和規(guī)避責(zé)任的有效手段。“包工頭制度”所帶入勞動(dòng)過(guò)程中的“關(guān)系霸權(quán)”，不僅實(shí)現(xiàn)了在勞動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)制造了工人對(duì)包工頭忠誠(chéng)、約束了工人的不滿，更為重要的是“包工頭制度”為這套非法的工程運(yùn)作和用工機(jī)制進(jìn)行了“洗白”，通過(guò)對(duì)真實(shí)勞動(dòng)關(guān)系和用工主體的遮蔽，施工責(zé)任主體有效逃避本應(yīng)承擔(dān)的用工責(zé)任和安全生產(chǎn)的責(zé)任，在工地出現(xiàn)勞資糾紛和安全事故時(shí)，施工責(zé)任主體往往是以嫁禍包工制的最基層食利者——包工頭的方式來(lái)逃避本應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。而在建筑工人的職災(zāi)維權(quán)中，包工頭又透過(guò)打破原本在勞動(dòng)過(guò)程中約束雙方的“關(guān)系霸權(quán)”，達(dá)成對(duì)自身資本增值不再具有任何意義的廢棄勞動(dòng)力的拋棄。

我們?cè)诼殬I(yè)保護(hù)的制度監(jiān)管上，由于缺乏對(duì)用工企業(yè)工傷拒賠的懲罰，工傷拒賠的零成本更加縱容了資本對(duì)勞動(dòng)者得侵害。而我們對(duì)工傷維權(quán)的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐中又遭遇到地方性經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)家法律的變更和扭曲，以至于職災(zāi)維權(quán)成為遠(yuǎn)比建筑業(yè)討薪更加艱難的事情。我們不禁要問(wèn)：工傷維權(quán)，是維權(quán)？還是自殘？

2011年，國(guó)家為解決欠薪這樣一個(gè)老大難問(wèn)題，將惡意欠薪罪列入刑法，以期達(dá)到震懾不良資本的作用。盡管與同時(shí)期 “醉駕入刑” 的熱鬧非凡相比，“惡意欠薪罪”依然如同畫餅充饑，欠薪事件照樣不絕如縷。但一個(gè)被拖欠工資的工人甚少還有一副健康的身板去維權(quán)，而對(duì)于一個(gè)遭受工傷拒賠、身體殘缺的人來(lái)說(shuō)，他維權(quán)的路又是怎樣的艱難呢？“工傷拒賠”的危害不是更遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“惡意欠薪”嗎？我們期待有一天能夠見(jiàn)到工傷拒賠的實(shí)施者能夠受到如同惡意欠薪一樣的刑事處罰，讓職災(zāi)受害者不再傷身又傷心？更期待有一天建筑工人不再受傷！因此，筆者提出以下建議：

第一，嚴(yán)厲監(jiān)管建筑行業(yè)的工程管理問(wèn)題，杜絕資質(zhì)掛靠、層層分包、轉(zhuǎn)包等非法行為的發(fā)生，從源頭上杜絕安全事故問(wèn)責(zé)無(wú)人的窘境，加強(qiáng)對(duì)建筑施工工地安全隱患和安全設(shè)施的排查。鑒于目前的勞務(wù)分包企業(yè)已淪為資質(zhì)掛靠的皮包公司，建筑總包企業(yè)應(yīng)與工人直接簽訂勞動(dòng)合同，明確工傷工人與總包建筑企業(yè)的責(zé)任關(guān)系。

第二，加強(qiáng)對(duì)建筑業(yè)農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)，工會(huì)、人社部門、教育等部門為建筑業(yè)農(nóng)民工提供免費(fèi)的職業(yè)教育。

第三，加強(qiáng)對(duì)工人工傷相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，加強(qiáng)對(duì)建筑工地工傷保險(xiǎn)參保情況的管理和督查，對(duì)“工傷拒賠”的用人單位實(shí)施嚴(yán)肅查處機(jī)制，將不為工人主動(dòng)申報(bào)工傷、惡意拖欠工傷賠償?shù)挠萌藛挝回?fù)責(zé)人處以刑事處罰。從“惡意欠薪入刑”的法條來(lái)看，惡意不為工人申報(bào)工傷、惡意拖欠工傷賠償既存在主觀上的惡意，又存在“欠錢”的事實(shí)，當(dāng)然可以入刑。而且從可操作性來(lái)看，對(duì)工傷拒賠的認(rèn)定比普通惡意欠薪的認(rèn)定更加簡(jiǎn)單。

第四，加大職能部門與工會(huì)之間的聯(lián)合執(zhí)法。企業(yè)擔(dān)心的不是勞動(dòng)部門的監(jiān)察，因?yàn)樽疃嗔P款也就只有5萬(wàn)元。但企業(yè)擔(dān)心的是違反《安全生產(chǎn)法》而被勒令停工整改。以往，勞動(dòng)部門與安監(jiān)部門有關(guān)傷亡事故沒(méi)有信息共享，建議兩部門之間加強(qiáng)溝通和信息共享，加大對(duì)企業(yè)生產(chǎn)和勞動(dòng)保障的監(jiān)察力度。這一點(diǎn)操作起來(lái)非常簡(jiǎn)單，很多時(shí)候，勞動(dòng)工傷部門在做工傷申請(qǐng)表整理時(shí)，會(huì)把同一個(gè)用人單位的工傷申請(qǐng)表放入同一個(gè)檔案，這樣我們只要發(fā)現(xiàn)哪家單位工傷事故多，就可以要求安監(jiān)部門和工會(huì)組織介入調(diào)查。

第五，新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》第四十一條已經(jīng)明確規(guī)定“若單位不支付工傷賠償，可由工傷保險(xiǎn)基金先行支付，待由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)追討”。這條法律在具體的實(shí)施中還是以工傷認(rèn)定為前提，建議將工傷賠償先行支付提前到勞動(dòng)者職災(zāi)發(fā)生需要救助的階段，這樣也便于工傷保險(xiǎn)部門了解職災(zāi)發(fā)生的事實(shí)經(jīng)過(guò)，為職災(zāi)工人的維權(quán)打下基礎(chǔ)。于2011年7月份試點(diǎn)安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)、9月1日正式實(shí)施的《北京市安全生產(chǎn)條例》也明確規(guī)定：“職工沒(méi)有工傷保險(xiǎn)也可以享受工傷保險(xiǎn)待遇。”希望相關(guān)政府部門真正將法律落到實(shí)處。

第六，改變勞動(dòng)職能部門現(xiàn)有的勞動(dòng)監(jiān)察與工傷認(rèn)定部門“鐵路警察各管一段”的僵化辦公方式，勞動(dòng)監(jiān)察有責(zé)任為職災(zāi)工人的工傷維權(quán)進(jìn)行取證。同時(shí)，工傷認(rèn)定部門需要將目前被動(dòng)接受職災(zāi)維權(quán)人提供工傷證據(jù)的行為，改變?yōu)橹鲃?dòng)赴職災(zāi)發(fā)生工地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取證。

第七，在工傷認(rèn)定程序上落實(shí)“舉證倒置”的操作原則。缺乏勞動(dòng)合同成為工人工傷維權(quán)的巨大障礙，當(dāng)我們行政部門尚無(wú)法有效督促用人單位簽訂勞動(dòng)合同時(shí)，我們的工傷認(rèn)定部門，就要堅(jiān)持按照工傷舉證倒置的程序，只要用人單位拿不出工人非在本單位遭受工傷的證據(jù)，就采信工人工傷的事實(shí)，應(yīng)用工傷快速認(rèn)定程序，給予認(rèn)定工傷，縮短工傷認(rèn)定期限。

第八，從社會(huì)治理角度來(lái)看，有效的社會(huì)治理格局應(yīng)是多中心治理格局。我國(guó)工傷保險(xiǎn)執(zhí)行方面，在政府負(fù)有主要管理、監(jiān)察職責(zé)的前提下，應(yīng)該鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)參與工傷保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和服務(wù)。工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域部分工作，如勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)和工傷認(rèn)定的實(shí)地考證工作可以劃分給現(xiàn)有的發(fā)展成熟的專業(yè)公益組織開(kāi)展。同時(shí)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式培育工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域的專業(yè)社會(huì)組織。

第九，“包工制度”并不比一個(gè)世紀(jì)前的“包身工”制度文明些許，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，取消包工制度、提高工人的法律維權(quán)意識(shí)和加強(qiáng)建筑業(yè)農(nóng)民工基層工會(huì)的組織建設(shè)才是保障施工安全和解決工傷維權(quán)艱難的關(guān)鍵。

當(dāng)工傷工友選擇法律途徑來(lái)維權(quán)時(shí)，至少表明一點(diǎn)，他對(duì)我們的法律和職能部門還心存希望，如果我們的職能部門和法律無(wú)法在現(xiàn)實(shí)操作中給予工傷工人以支持時(shí)，可以想象中國(guó)每年新發(fā)的70多萬(wàn)因工傷殘職工會(huì)采取怎樣的方式來(lái)維權(quán)？誰(shuí)敢保證下一個(gè)劉漢黃不會(huì)出現(xiàn)呢？“工傷拒賠”惡于“惡意欠薪”，我們千萬(wàn)別讓千千萬(wàn)萬(wàn)的工傷工人既傷了身體又傷了心。