完善農(nóng)村最低生活保障制度的理論基礎(chǔ)研究

張乃亭

作為一種保障人的尊嚴(yán)的最低限度的生活救助，是最低層次公平的根本體現(xiàn)。我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)最低生活保障制度的內(nèi)涵在理論上正在完善，在現(xiàn)實(shí)操作上有些內(nèi)涵沒(méi)有被實(shí)施?？v觀世界最低生活保障制度的建設(shè)，無(wú)一不與基本生存權(quán)、政府責(zé)任、社會(huì)和諧掛鉤。建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)“十八大”提出的全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

一

公平理論的新自由主義學(xué)派強(qiáng)調(diào)分配起點(diǎn)的公平，認(rèn)為收入分配公平的實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是法律面前的平等及機(jī)會(huì)公平，而只有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)進(jìn)程實(shí)現(xiàn)的公平才是最公正的，反對(duì)國(guó)家干預(yù)，反對(duì)為了改善窮人境況而向富人征稅，也反對(duì)功利主義的個(gè)人效用總和最大化的觀點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)自由權(quán)利至高無(wú)上，認(rèn)為機(jī)會(huì)平等才是真正的平等，只要自我權(quán)利得到保護(hù)和實(shí)現(xiàn)，只要分配過(guò)程是公正的、合法的，由此引起的分配結(jié)果即使再不平等也是公正的。因此，沒(méi)有理由對(duì)不幸的人作出補(bǔ)償，政府不應(yīng)介入收入分配，認(rèn)為國(guó)家對(duì)財(cái)富分配的介入是對(duì)個(gè)人自由和公平的最大損害。

事實(shí)上，新自由主義者對(duì)當(dāng)前社會(huì)保障制度的不滿主要集中于社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利部分，對(duì)于最低層次的社會(huì)救濟(jì)也是持基本贊成的態(tài)度，承認(rèn)社會(huì)保障對(duì)貧困的積極作用，并認(rèn)為社會(huì)不能讓失敗者長(zhǎng)期處在貧困線之下。所以，國(guó)家通過(guò)稅收和轉(zhuǎn)移支付等手段減少貧困是合情合理的，但僅限于用社會(huì)救濟(jì)來(lái)解決貧困，對(duì)社會(huì)發(fā)展是不利的。哈耶克曾經(jīng)提出：“的確，在現(xiàn)代，不曾有任何政府將自己的活動(dòng)僅限于有些人偶爾主張的‘個(gè)人主義式的最小范圍’之中，而且對(duì)政府活動(dòng)的這種限制也不曾為‘正統(tǒng)的’古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所主張。實(shí)際上，所有的現(xiàn)代政府都對(duì)貧困者、時(shí)運(yùn)不濟(jì)者和殘疾者進(jìn)行救濟(jì)，而且對(duì)健康衛(wèi)生問(wèn)題和知識(shí)傳播問(wèn)題予以了關(guān)注。”①哈耶克：《自由秩序原理》（下卷），北京：三聯(lián)書(shū)店，1997年，第9頁(yè)。弗里德曼也曾指出：“這一安排具有明確的好處。它是專門針對(duì)貧窮問(wèn)題的。它向個(gè)人提供最有用的形式的幫助，即：現(xiàn)金。它是一般性的，從而能代替現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)施的很多的特殊措施。它明白地表示出社會(huì)所負(fù)擔(dān)的費(fèi)用。它在市場(chǎng)之外發(fā)生作用。像任何其他緩和貧窮的措施那樣，它減少那些被幫助的人的幫助他們自己的動(dòng)機(jī)，但是，它并沒(méi)有完全消除那種動(dòng)機(jī)，正像任何對(duì)收入津貼到某一固定的最低額的制度一樣?！雹诿谞栴D·弗里德曼：《資本主義與自由》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1986年，第185頁(yè)。

羅爾斯主義認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致了不公平的財(cái)富分配。市場(chǎng)機(jī)制的財(cái)富分配只強(qiáng)調(diào)了能力的權(quán)利而排斥了需要的權(quán)利，過(guò)多地容忍了自然和社會(huì)的偶然因素的影響，羅爾斯主義強(qiáng)調(diào)不能完全由能力的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定總收入的分配，不能完全忽視需要的權(quán)利和一些適當(dāng)?shù)纳顦?biāo)準(zhǔn)，必須把自由的市場(chǎng)機(jī)制納入一種政治和法律的結(jié)構(gòu)中，通過(guò)這種結(jié)構(gòu)來(lái)調(diào)節(jié)和保障經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總趨勢(shì)和機(jī)會(huì)的公平平等。羅爾斯主義對(duì)“效率至上”原則也進(jìn)行了批判，堅(jiān)持“公平優(yōu)先于效率”的觀點(diǎn)?！叭绻鐣?huì)基本結(jié)構(gòu)是不公平的，這些原則將允許做一些可能降低狀況較好者的預(yù)期的變更，因此，如果效率原則意味著只有改善所有人前景的改變才是允許的，那么民主原則就和效率原則不一致了。公平正義是優(yōu)先于效率的，要求某些在這種意義上并非有效率的改變”。效率原則在“公平的正義”中應(yīng)該處于從屬地位。即使?fàn)奚承┬誓芴岣呱鐣?huì)最不利者的利益，也是應(yīng)該的①約翰·羅爾斯：《正義論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第302303頁(yè)。。

羅爾斯主義強(qiáng)調(diào)使用制度來(lái)保證分配公平，意味著社會(huì)保障應(yīng)該是一項(xiàng)制度，是社會(huì)正義的需要，不僅是出于對(duì)市場(chǎng)失靈的糾正，通過(guò)民主手段創(chuàng)造集體生活的正義環(huán)境是國(guó)家的義不容辭的責(zé)任。羅爾斯主義對(duì)機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平都同樣重視并加以強(qiáng)調(diào)。就像1972年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿羅（Kenneth Joseph Arrow）所指出的：“資產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)和某種程度上的實(shí)踐，確實(shí)鼓勵(lì)了機(jī)會(huì)公平。但是，機(jī)會(huì)的公平有很強(qiáng)的不確定性，正是這種不確定性易于導(dǎo)致收入的不公平，當(dāng)前占有的不平等又會(huì)損害機(jī)會(huì)的不平等”②劉斌：《西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中收入分配公平觀述評(píng)》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004年第4期。。

可見(jiàn)，針對(duì)貧困人群的最低生活保障制度在實(shí)施的必要性方面已經(jīng)基本形成共識(shí)，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制順利運(yùn)行的必要保障，我國(guó)也必須把最低生活保障制度放在社會(huì)保障制度建設(shè)中的首要地位。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，越來(lái)越多的競(jìng)爭(zhēng)弱者面臨生活困境。雖然市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也是一種公平機(jī)制，創(chuàng)造了大量的發(fā)展機(jī)會(huì)，但必然會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)弱者的產(chǎn)生，這些弱者在短期或長(zhǎng)期內(nèi)都可能難以獲得必要的競(jìng)爭(zhēng)能力，難以對(duì)社會(huì)進(jìn)行勞動(dòng)創(chuàng)造，因而生活陷于困境。這雖然是市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的體現(xiàn)，但是作為一個(gè)人，有獲得生存的權(quán)利，有必要獲得人最起碼的尊嚴(yán)，這與人的能力、創(chuàng)造、價(jià)值無(wú)關(guān)。這一要求是市場(chǎng)難于實(shí)現(xiàn)的，只能依靠政府建立的最低生活保障制度。我國(guó)社會(huì)保障制度過(guò)去研究和建設(shè)的重點(diǎn)一直是社會(huì)保險(xiǎn)制度，而最低生活保障制度的發(fā)展較慢，缺少應(yīng)有的重視和投入，這種現(xiàn)狀有必要盡快改變。

新自由主義雖然都對(duì)最低生活保障制度給予了一定分析，但較為零散，缺少對(duì)制度的系統(tǒng)闡述，而羅爾斯主義的公平觀則針對(duì)貧困人群的救助問(wèn)題進(jìn)行了較為全面的分析。羅爾斯主義強(qiáng)調(diào)要使境況最糟的人的效用最大化，是最接近最低生活保障制度的建制理念的一種理論思潮，對(duì)于反思整個(gè)社會(huì)保障制度和最低生活保障制度建立的依據(jù)具有重要意義。

二

凱恩斯主義認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制的效率是不完全的，經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期的低效率是市場(chǎng)本身所無(wú)法克服的，在邊際消費(fèi)傾向遞減的心理規(guī)律作用下，市場(chǎng)本身就存在著有效消費(fèi)需求不足的根本弱點(diǎn)，使得人們?cè)谑杖朐黾拥耐瑫r(shí)減少消費(fèi)的支出比例，而貧困人口雖然具有較大的邊際消費(fèi)傾向，可以適當(dāng)克制市場(chǎng)有效需求的衰退，但市場(chǎng)本身的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制又帶來(lái)了嚴(yán)重的收入分配不均，使得貧困人口的消費(fèi)需求不能得到有效實(shí)現(xiàn)。因此，凱恩斯主義主張政府有必要舉辦社會(huì)保障制度，在收入分配政策中使財(cái)富向貧困人群進(jìn)行一定程度的傾斜，如運(yùn)用稅收和轉(zhuǎn)移支付政策等方式實(shí)現(xiàn)收入的均等化。最直接的手段就是政府直接舉辦社會(huì)福利，在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)甚至要擴(kuò)大社會(huì)福利設(shè)施，以保證貧困人維持最起碼的消費(fèi)水平，減弱市場(chǎng)需求的下滑趨勢(shì)。同時(shí)，由于貧困人群在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)可以得到最基本的救助，社會(huì)也不會(huì)產(chǎn)生大的動(dòng)蕩，生產(chǎn)秩序和財(cái)產(chǎn)安全都可以得到最大程度的保護(hù)，事實(shí)上社會(huì)福利制度是對(duì)市場(chǎng)弊病的一種緩解方式和挽救措施，有助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

可見(jiàn)，在凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)思想中，社會(huì)保障占有很重要的地位。他主張通過(guò)累進(jìn)稅、社會(huì)福利、最低工資法、消除貧民窟、實(shí)行限制工時(shí)立法等辦法調(diào)整國(guó)民收入分配。凱恩斯主義倡導(dǎo)積極國(guó)家，反對(duì)自由主義，強(qiáng)調(diào)維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)民主制度。在社會(huì)保障制度理論方面，凱恩斯主義是一個(gè)新的里程碑，直接推動(dòng)了第二次世界大戰(zhàn)后社會(huì)保障制度在全世界范圍內(nèi)的建立①許琳主編：《社會(huì)保障學(xué)》，北京：清華大學(xué)出版社、北京交通大學(xué)出版社，2005年，第47頁(yè)。。當(dāng)然凱恩斯主義社會(huì)保障政策主張主要是為了提高效率，是一種收入均等、效率優(yōu)先的公平效率觀。

新劍橋?qū)W派繼承了凱恩斯主義的基本理念，在凱恩斯理論的基礎(chǔ)上建立、發(fā)展新的收入分配理論。新劍橋?qū)W派首先認(rèn)為：“國(guó)民收入分配和再分配的不合理是資本主義生產(chǎn)方式的頑疾；并進(jìn)一步認(rèn)為，由于國(guó)民收入是由勞資雙方的收入所構(gòu)成的，并且工資和利潤(rùn)是對(duì)立的，從而導(dǎo)致了國(guó)民收入在工資和利潤(rùn)之間的分配具有不公平性和不合理性。其次，他們否定新古典學(xué)派的邊際生產(chǎn)力分配理論，把改善資本主義社會(huì)收入分配結(jié)構(gòu)、實(shí)行收入均等化作為經(jīng)濟(jì)政策的首要目標(biāo)，其他目標(biāo)均處于從屬地位。最后，他們認(rèn)為，國(guó)民收入在工資與利潤(rùn)之間分配的不公平和不合理，只有通過(guò)國(guó)家干預(yù)才能解決，因此，他們主張國(guó)家必須采取分配政策，使國(guó)民收入再分配趨向合理和公平，使個(gè)人收入趨向均等化。這樣，就能保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。”②引自郭士征主編：《社會(huì)保障學(xué)》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004年，第34頁(yè)。新劍橋?qū)W派的具體主張包括以下幾個(gè)方面：一是實(shí)行累進(jìn)的稅收制度來(lái)改變社會(huì)各階層收入分配不均等的狀況。累進(jìn)的稅收制度可以對(duì)高收入者課以重稅，以在一定程度上消除一些收入不均等的狀況。二是實(shí)行高額的遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，以消除私人財(cái)產(chǎn)的大量集中，抑制社會(huì)食利者階層收入的增加。同時(shí)，政府還可以通過(guò)這一稅收方式將所得到的財(cái)產(chǎn)用于社會(huì)公共目標(biāo)和改善低收入貧困階層的狀況。三是通過(guò)政府的財(cái)政撥款對(duì)失業(yè)者進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的文化程度和技術(shù)水平，以便使他們能有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，并能從事收入較高的技術(shù)性工作，從而拉平一些收入上的不均等狀況。此外，國(guó)家可以通過(guò)預(yù)算給低收入水平的家庭以一定的生活補(bǔ)貼，增加他們的收入。四是制定適應(yīng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政政策，減少財(cái)政赤字，逐步平衡財(cái)政預(yù)算；并根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率來(lái)制定實(shí)際工資增長(zhǎng)率政策，以改變勞動(dòng)者在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中收入分配的相對(duì)份額向不利方向變化的趨勢(shì)，從而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中逐漸扭轉(zhuǎn)分配的不合理。五是實(shí)行進(jìn)出口管制政策，利用國(guó)內(nèi)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展出口產(chǎn)品的生產(chǎn)，以便為國(guó)內(nèi)提供較多的工作崗位，增加國(guó)內(nèi)的就業(yè)機(jī)會(huì)，降低失業(yè)率，提高勞動(dòng)者的收入。六是政府運(yùn)用財(cái)政預(yù)算中的盈余來(lái)購(gòu)買私人公司的股票，把一部分公司股份的所有權(quán)從私人手中轉(zhuǎn)移到國(guó)家手中，從而抑制食利者階層的收入，增加低收入家庭的收入③阮鳳英主編：《社會(huì)保障通論》，濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2004年，第3233頁(yè)。。雖然新劍橋?qū)W派并沒(méi)有提出如何來(lái)建立和完善社會(huì)保障制度，但其分配均等化主張大大促進(jìn)了社會(huì)保障制度的發(fā)展，尤其對(duì)就業(yè)社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利的發(fā)展和完善起到了很大的推進(jìn)作用。新劍橋?qū)W派的理論對(duì)西方國(guó)家尤其是歐洲各國(guó)的社會(huì)保障實(shí)踐產(chǎn)生了重要的影響，成為其制定社會(huì)保障政策的理論依據(jù)之一④徐丙奎：《西方社會(huì)保障三大理論流派述評(píng)》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2006年第3期。。

與社會(huì)保障制度一樣，有效的最低生活保障是擴(kuò)大社會(huì)有效需求的客觀需要。在我國(guó)二元化經(jīng)濟(jì)下，社會(huì)需求也分為城市需求和農(nóng)村需求。由于二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)發(fā)展差距比較大，因而就可能存在城市需求飽和或者有錢無(wú)處花而農(nóng)村卻需求不足或有需求但沒(méi)錢的局面。農(nóng)村低保制度的建立和發(fā)展，可以在一定程度上解決這種矛盾，刺激農(nóng)村的有效需求。

三

負(fù)所得稅理論由貨幣主義代表人物米爾頓．弗里德曼提出，是一種專門為幫助貧困人群而設(shè)計(jì)的稅收模式。作為崇尚市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)、反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的代表人物，弗里德曼提出的負(fù)所得稅理論，就是要在保障貧困人群的生存權(quán)和最小化其經(jīng)濟(jì)效率損害之間找到一種平衡的制度，對(duì)這種制度的具體實(shí)施，弗里德曼也提出了較為具體的設(shè)想，這對(duì)解決我國(guó)當(dāng)前低保經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足、保證經(jīng)濟(jì)效率有較大的啟示和借鑒意義。

負(fù)所得稅理論認(rèn)為：當(dāng)收入在納稅標(biāo)準(zhǔn)扣除額以下時(shí)，應(yīng)以負(fù)所得稅的形式享有收入補(bǔ)貼，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)補(bǔ)貼窮人的收入來(lái)擴(kuò)展所得稅，補(bǔ)貼的數(shù)額就是窮人未曾使用的所得稅減免份額。弗里德曼認(rèn)為這種負(fù)所得稅將確保低收入者獲得一定的經(jīng)濟(jì)幫助，而與此同時(shí)又避免了現(xiàn)行福利計(jì)劃的大部分缺陷。首先，它使公共基金集中用于窮人，因?yàn)樨?fù)所得稅直接以貧困為特定目標(biāo)，所以，與目前的計(jì)劃系列相比，它既可以更多地幫助窮人，又可以大大地減少耗費(fèi)。其次，從動(dòng)力的角度出發(fā)，實(shí)行一種盡可能低的稅率當(dāng)然是最理想的，但是這一目標(biāo)不得不受到最低收入維持水平的制約，而這種負(fù)所得稅制極大地降低了收入的邊際稅率，與現(xiàn)有稅制比較，將使窮人具有較大的自助動(dòng)力。

負(fù)所得稅的具體做法是：

負(fù)所得稅＝最低收入指標(biāo)一（實(shí)際收入額×負(fù)所得稅稅率）

比如，一個(gè)四口之家有資格享受不低于3000美元的稅收減免。如果這個(gè)家庭的總收入是3000美元，則無(wú)需繳納一分錢的稅。如果這個(gè)家庭的稅前總收入是4000美元，那么，其中的1000美元應(yīng)進(jìn)行納稅。在14%的稅率之下，一年的應(yīng)交稅為140美元，稅后收入為3860美元。但如果這個(gè)家庭的稅前總收入是2000美元的話，那么應(yīng)該有1000美元未曾使用的稅收減免，或者說(shuō)，應(yīng)該擁有1000美元的負(fù)的應(yīng)納稅收入。在負(fù)所得稅制度下，這個(gè)家庭應(yīng)該根據(jù)稅率得到一筆補(bǔ)償。而在現(xiàn)實(shí)中，高收入家庭是有繳稅義務(wù)的，而低收入家庭僅僅是無(wú)需繳費(fèi)，沒(méi)有從稅收減免額中獲得任何好處。

如果負(fù)所得稅的稅率與第一個(gè)等級(jí)的正收入的稅率是相同的，即14%，那么，擁有2000元收入的家庭將可以得到140美元的負(fù)所得稅補(bǔ)貼。如果負(fù)所得稅的稅率是50%，則該家庭將得到500美元的負(fù)所得稅補(bǔ)貼。如果這個(gè)家庭的稅前收入為零，那么它將擁有3000美元的負(fù)的應(yīng)納稅收入。在50%的稅率下將得到1500美元的負(fù)所得稅補(bǔ)貼。

這種負(fù)所得稅制度實(shí)際上是定義了兩種收入：一種是收支平衡的收入，在這一收入點(diǎn)上該家庭不必交納說(shuō)收，也不會(huì)得到補(bǔ)償，比如上例中的3000美元；另一種是應(yīng)確保的最低收入——在上例中為1500美元。而且，對(duì)于不同人數(shù)的家庭來(lái)說(shuō)，這些收入也是不同的。家庭人數(shù)越多，收支平衡的收入與確保的最低收入也就越高。

由于負(fù)所得稅理論就是針對(duì)貧困人群的救助而設(shè)計(jì)，所以在我國(guó)的農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)中完全可以借鑒該理論的精神實(shí)質(zhì)和設(shè)計(jì)框架，對(duì)農(nóng)村貧困人口的差額補(bǔ)貼方式和額度進(jìn)行規(guī)劃。

目前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障的差額補(bǔ)貼額度采用如下公式加以計(jì)算：

差額補(bǔ)貼額＝最低收入指標(biāo)—實(shí)際收入額

下面以假如為例分別采用負(fù)所得稅理論和現(xiàn)行的差額補(bǔ)貼計(jì)算方法來(lái)對(duì)比農(nóng)村最低生活保障制度的補(bǔ)貼額度。如果農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為人均純收入960元，平均到每月則為人均80元。凡低于此收入標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口均可得到農(nóng)村最低生活保障制度的補(bǔ)貼，這一點(diǎn)負(fù)所得稅理論和現(xiàn)行制度基本一致，但補(bǔ)貼額度卻有一定的差異。在農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)為每月80元的情況下，假定負(fù)所得稅稅率為50%，則實(shí)際收入在160元以下的農(nóng)村人口都應(yīng)該得到負(fù)所得稅，個(gè)人可支配收入為實(shí)際收入與所得稅之和。具體計(jì)算結(jié)果如表1所示：

表1 負(fù)所得稅和差額補(bǔ)貼的比較 單位：元

從以上比較中可以發(fā)現(xiàn)，負(fù)所得稅對(duì)農(nóng)村貧困人口的救助力度要大于一般的差額補(bǔ)貼制度，而且不同的收入層次可以獲得不同的負(fù)所得稅，利于提高個(gè)人總體收入可支配水平，有利于激勵(lì)低收入家庭通過(guò)自己的努力提高實(shí)際收入，而不像差額補(bǔ)貼制度那樣實(shí)際收入較高的個(gè)人并未通過(guò)低保補(bǔ)貼獲得更高收入，只是與收入更少的家庭和個(gè)人收入持平，這樣做的后果只能是誘使享受農(nóng)村最低生活保障制度的個(gè)人放棄個(gè)人努力，收入越少反而獲得的補(bǔ)貼越多，農(nóng)村最低生活保障制度最終有可能成為養(yǎng)著一群身無(wú)分文的懶人的惰性制度。

而在實(shí)踐中，加拿大等國(guó)已普遍在社會(huì)救助中廣泛采用了負(fù)所得稅理論，比如對(duì)低收入者的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、教育費(fèi)、贊助費(fèi)、兒童撫養(yǎng)、配偶補(bǔ)助等項(xiàng)目中均引入了負(fù)所得稅制度，用負(fù)所得稅來(lái)抵繳應(yīng)繳所得稅額。我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度目前仍使用差額補(bǔ)貼制度，負(fù)所得稅制度的運(yùn)用還停留在理論的探討中。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)還比較低，難以保障農(nóng)村貧困家庭的生存和發(fā)展需要，使得這些家庭無(wú)法獲得相應(yīng)的發(fā)展資源從而難以走出貧困。在供給資金有限的情況下，很多低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線的家庭不能享受應(yīng)由待遇，從而衍生了除收入外的其他方面的苛刻的享受條件限制，出現(xiàn)了較多的不公平現(xiàn)象。負(fù)所得稅制度恰恰可以從稅收的角度給予農(nóng)村貧困人口的救助更可靠、更有力、更規(guī)范的生活保障，對(duì)國(guó)家和各地方政府的稅收使用也是一種更合理的分配和監(jiān)督。

四

最低生活保障制度屬于社會(huì)保障制度中的最低層次，是承接貧困人口的最后一道安全網(wǎng)，屬于社會(huì)救助制度中的一種，是社會(huì)保障本質(zhì)的最集中體現(xiàn)。在這一點(diǎn)上，各經(jīng)濟(jì)學(xué)派基本沒(méi)什么大的爭(zhēng)議，新自由主義雖然對(duì)整體社會(huì)保障制度的職能定位頗有微詞，但對(duì)最貧困人口的救濟(jì)制度也是贊成的，只是反對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)一類不必要的政府扶助，因?yàn)樯鐣?huì)救助線以上的人群具備生活下去的資源和能力，政府的插手反而破壞了公平與效率。社會(huì)保障的本質(zhì)就是對(duì)貧困的最基本保障，只有最低生活保障制度才最能體現(xiàn)這一本質(zhì)意義，才能在社會(huì)公平與效率間找到平衡點(diǎn)。所以，很多學(xué)者認(rèn)可實(shí)現(xiàn)最低成本的安全的理念。以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度確實(shí)顯現(xiàn)了其過(guò)于昂貴的一面，也偏離了社會(huì)保障的最基本意義，需要進(jìn)行目標(biāo)調(diào)整。社會(huì)保障目標(biāo)大體有三個(gè)層次的劃分：緩解貧困、收入安全和社會(huì)公平。我國(guó)目前的收入安全定位與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力不符，而緩解貧困應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前重點(diǎn)，但卻被極大忽視。社會(huì)保障的主要功能是保障基本生活需要，而非收入分配，通過(guò)收入再分配實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平應(yīng)是個(gè)人所得稅的功能，不能越俎代庖，社會(huì)保障功能定位為保障而非公平。

作為一種保障人的尊嚴(yán)的最低限度的生活救助，應(yīng)該是以全體國(guó)民為保障對(duì)象的，在制度的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、管理上不應(yīng)該有所差異，這也是最低層次公平的根本體現(xiàn)。但在實(shí)施過(guò)程中，由于國(guó)家財(cái)力和理念上的雙重不足，導(dǎo)致我國(guó)最低生活保障制度僅在城市發(fā)展較為迅速和成熟，而在農(nóng)村發(fā)展相當(dāng)滯后，在保障水平、保障效果、覆蓋面、資金的到位率上都存在極大問(wèn)題，制度的權(quán)威性、保障性沒(méi)有較好的保證。連制度自身的保障性都不能得到保證，更不用說(shuō)制度所要保護(hù)的人群了。所以我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)最低生活保障制度的內(nèi)涵只能說(shuō)在理論上正在完善，在現(xiàn)實(shí)操作上有太多內(nèi)涵沒(méi)有被實(shí)施。

我國(guó)的農(nóng)村最低生活保障制度最早始于20世紀(jì)90年代初期，只在個(gè)別沿海發(fā)達(dá)省市試點(diǎn)，發(fā)展極為緩慢。經(jīng)濟(jì)上扶貧攻堅(jiān)雖然對(duì)發(fā)展我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入起到了極大的推動(dòng)作用，但事實(shí)是仍有部分人群不具備借助經(jīng)濟(jì)發(fā)展改善自身處境的能力，再多生產(chǎn)方面的經(jīng)濟(jì)投入對(duì)這部分人群的生活而言也是起色不大的，所以中國(guó)的經(jīng)濟(jì)扶貧已經(jīng)到了邊際收益極為微小的境地了，而這部分不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和條件的人群也有生存的權(quán)利，所以不如將這部分用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的資金直接轉(zhuǎn)化為生活補(bǔ)貼，而不是再奢求通過(guò)生產(chǎn)來(lái)讓貧困者“造血”自立、致富，對(duì)他們只能是“輸血”維持其生存，當(dāng)然這種“輸血”對(duì)個(gè)人而言可能是短暫的，也可能是長(zhǎng)期的，但作為一種制度必須長(zhǎng)期存在，因?yàn)檫@個(gè)人群是客觀存在的。所以其實(shí)質(zhì)是一種生存權(quán)公平，而所謂社會(huì)總體福利水平的提高也是建立在“生者皆可生”的基礎(chǔ)之上的，否則必然導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，降低社會(huì)福利水平。

最低生活保障制度在理解上要注意如下幾點(diǎn)：第一，是保障標(biāo)準(zhǔn)僅僅是維持生存，當(dāng)然也包括最起碼的教育和尊嚴(yán)，他們一樣應(yīng)該具有向上發(fā)展的基本條件和空間。保障標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)不能過(guò)高，一旦演變成福利，就會(huì)對(duì)社會(huì)公平和效率產(chǎn)生破壞作用。第二，最低生活保障制度是一種差額補(bǔ)償，即只要收入水平超過(guò)低保線，就可以中止補(bǔ)助，所以每個(gè)受助對(duì)象得到的補(bǔ)助金額存在差異。第三，最低生活保障制度所指向的對(duì)象是收入低于低保線的人群，這是唯一納入標(biāo)準(zhǔn)，按絕對(duì)數(shù)計(jì)算。第四，最低生活保障制度的資金來(lái)源主體應(yīng)為政府各級(jí)財(cái)政，是政府稅收中的支取，而不能向社會(huì)和企業(yè)、個(gè)人另外索取。正是國(guó)家財(cái)政的強(qiáng)力保證，這個(gè)制度才具有可靠性和可持續(xù)性，才能使貧困人口的生活保障成為可能。第五，這個(gè)制度應(yīng)該具有法律效力，即便是國(guó)家財(cái)政支撐，也同樣需要法律維護(hù)，僅靠行政措施，是無(wú)法長(zhǎng)久的。