基于農戶經濟收益的耕地保護補償標準研究

員開奇，程 龍，董 捷

（華中農業(yè)大學 土地管理學院，武漢430070）

我國的國情是耕地總量大，人均占有量少，雖然糧食已經實現(xiàn)八連增，但是相對于我國龐大的人口基數(shù)而言，仍然捉襟見肘。糧食安全是關系到社會和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的頭等大事，耕地作為糧食生產的基本要素，對其進行保護是保證糧食安全最根本的途徑。

耕地除了經濟效益外，還會產生生態(tài)效益、社會效益等，從事農業(yè)生產的農戶僅僅獲得了其中的經濟效益［1］。由于國家對糧食價格的非完全市場型政策，農戶的農業(yè)收入不可能與全社會的經濟增長同步，造成這一問題的原因就是耕地的外部性效益不能體現(xiàn)在農戶身上。針對效益的外部性問題，國家制定了耕地保護經濟補償政策，補償標準的確定是政策實施過程中最核心的問題之一。

從耕地保護的理論角度出發(fā)，耕地補償?shù)睦碚摶A是耕地效益的外部性，對于外部性效益的衡量目前主要存在兩種方法。一是以耕地外溢的效益為基準的核算［2－4］，如利用CV M 等方法獲得外部效益價值的估計值，以此來制定補償標準。外部效益有很大的不確定性和不可估算性，這種方法雖然為耕地補償外部性效益的估算提供了有效的途徑，但此類方法不可能細致地估算得到比較合理的結果，且往往會出現(xiàn)較大差異。根據(jù)不同學者的測算結果［5－7］，我國耕地資源的總價值最高可達139.6萬億元，而有學者測算同一值卻只有2.43萬億元［8］，兩者相差達到57倍之多，這樣的數(shù)值差異不可能很好地指導補償標準的確定。另一種方法是基于耕地利用機會成本的計算方法，按照將土地用于第二、三產業(yè)與用于糧食生產之間的差距，附加一些修正性指標，以此來計算補償標準?；跈C會成本的核算方法，利用了經濟學原理來分析補償?shù)臉藴蕟栴}，存在一定的合理性，但其對市場進行了虛擬，不能夠完全模擬真正放開地權后的市場變化情況，即使土地可以任意轉變用途，由于市場供求關系的影響，也不可能按照目前所估計的價格進入市場完成交易，其市場價值必然會受到“看不見的手”的調節(jié)。

不論從機會成本的角度計算農民手中的耕地價值，還是根據(jù)耕地外部效益來估算補償農戶效益的多少，其目的都是提高農民收入以保證農民從事糧食種植的積極性，創(chuàng)造穩(wěn)定的農村生產環(huán)境，保證我國的糧食安全。然而，農民的收入水平究竟要達到什么程度，才能夠最大限度地得到滿足，以上兩種方法均沒有很好地解決。因此，本文基于農戶經濟收益的耕地保護補償標準的確定方法，以城鎮(zhèn)家庭人均純收入為標準，參考按勞分配的原則，根據(jù)收入差距來確定補償標準。除此之外，根據(jù)農業(yè)生產者生產能力、技術進步、生產效率等方面的差異，進行修正，以期得到一個合理的補償標準，為耕地保護、耕地外部性效益估算、差別化補償標準確定等提供參考。

1 基于農戶經濟收益補償標準的理論依據(jù)

1.1 城鄉(xiāng)一體化引導下的補償目標

城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個新階段，把統(tǒng)籌工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展作為這一階段的目標，通過體制改革和政策創(chuàng)新促進城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展。職業(yè)型農民是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的一個特殊的群體，即以從事農業(yè)生產活動為主業(yè)，為社會提供糧食、生態(tài)、景觀等方面的價值，并以此按照按勞分配原則獲得合理收入的新型農民。除此之外，職業(yè)型農民還擁有先進的技術、科學的管理、一定的經營規(guī)模。在本研究中，職業(yè)型農民與傳統(tǒng)農民的主要區(qū)別在于收益來源結構與價值衡量標準。職業(yè)型農民的收入不僅僅來自農業(yè)生產的直接經濟收益，還包括其耕地產生的諸如生態(tài)效益等外部性效益帶來的補償性收益，農民價值的衡量標準也由原來的單一糧食產出轉變成將耕地多種效益綜合在一起的全面的評價體系。在耕地補償?shù)膯栴}上，分配體制應該體現(xiàn)出農民作為勞動者應該獲得的合理收益，引導農業(yè)生產者轉變?yōu)槁殬I(yè)型農民，促進城鄉(xiāng)一體化的有序推進。

1.2 確定補償范圍

基于經濟收益視角的補償方法面臨的一個重要的問題就是如何界定補償范圍。雖然耕地流轉已經有了一定的發(fā)展規(guī)模，但是小農經濟的現(xiàn)狀在我國很多地區(qū)依然普遍存在，很多地區(qū)的農民將農業(yè)生產作為經濟收入的第二來源，類似這樣的農戶不宜納入經濟補償?shù)姆秶?。確定補償范圍的標準一般可以是農戶耕地種植量，楊?。?］對湖南丘陵地區(qū)、江漢平原地區(qū)、太湖平原地區(qū)、鄂中丘陵地區(qū)進行了調研，得到了農業(yè)專業(yè)（參與市場）型農戶耕地投入特征數(shù)據(jù)，其中包含農戶的耕地面積、勞動總時間投入等，將農業(yè)專業(yè)型農戶的耕地種植量作為確定補償范圍的閾值，代表該地區(qū)平均農民生產力（表1）。

表1 農業(yè)專業(yè)（參與市場）型農戶耕地投入特征的數(shù)據(jù)［9］

2 耕地經濟補償標準模型

2.1 補償標準影響因素分析

所謂耕地補償，就是為了讓農民能夠獲得與社會其他行業(yè)實現(xiàn)比較公平收益的再分配方法，補償所達到的標準可以是城鎮(zhèn)的平均收入水平，本模型的核心觀點在于去除農民糧食凈收益后，以城鎮(zhèn)收入水平為標準，對其進行合理的補償。傳統(tǒng)的補償方法未能使職業(yè)型農民所要求具備的先進技術、規(guī)?；a、科學管理等特性得以體現(xiàn)。農戶經濟收益視角的補償方式具有促進農業(yè)規(guī)?；a的導向性作用，有利于將耕地集中到有生產能力的職業(yè)型農民手中，促進耕地的合理流轉。

影響耕地經濟補償?shù)囊蛩乜煞譃閮炔恳蛩睾屯獠恳蛩貎煞N。內部因素是指農民自身的行為對補償產生的影響，本文主要考慮被研究對象的畝產值、畝凈增加產值、勞動者的人均產值3個方面，這3個方面分別代表了該農戶經營水平、發(fā)展水平和生產效率。在模型中，內部因素是以修正項的形式出現(xiàn)的。外部因素是指經濟社會發(fā)展對耕地的各種效益產生的作用進而影響農戶經濟補償?shù)囊蛩?。基于保障農戶經濟收益的思想，外部因素所體現(xiàn)的作用可以通過農業(yè)收入與城鎮(zhèn)收入的差距來衡量。將內、外部因素綜合在一起便可以得到確定農戶經濟補償標準的模型。

2.2 模型的構建

目前，國家根據(jù)農業(yè)發(fā)展的需要，先后針對農業(yè)生產實行了諸如種子、農械、化肥等的多項補貼，這些補貼使得農民的耕種成本大幅降低。本文綜合考慮國家針對農民的各項補貼，利用《2011年全國農產品成本收益資料匯編》［10］提供的數(shù)據(jù)，對糧食生產的收益和成本進行核算。

通過整理各個指標元素，得到如下的計算模型：

式中：Sub T——補償總額；Per I——城鎮(zhèn)單位職工年平均工資；Popu——農業(yè)專業(yè)（參與市場）型農戶勞動力數(shù)；Food R——地區(qū)內所有補償農戶的年糧食凈收益；Per S——某一補償農戶耕地種植量；ST——所有補償農戶的耕地總量；Pout——補償對象的畝均產值；Aout——研究地區(qū)內單位面積平均產值；Cor V——修正值。此模型的數(shù)學意義在于，在假設某一農戶的單位面積產值等于地區(qū)平均產值的前提下，如果某一農戶的耕地種植量處于所有農戶的平均水平，那么他得到補償后的收入將與城鎮(zhèn)收入平均水平基本持平；如果耕地種植量低于所有農戶的平均水平，那么他得到補償后的收入將視情況低于城鎮(zhèn)收入平均水平；如果耕地種植量高于所有農戶的平均水平，那么他得到補償后的收入將視情況高于城鎮(zhèn)收入平均水平（不包括修正項的補償部分）。如果由于農戶的不作為等因素導致農戶的單位面積產值低于平均單位面積產值，將會按比例影響農戶獲得補償?shù)乃健?/p>

2.3 修正值的確定

對于不同的農戶，其進行農業(yè)生產的技術、積極性不同，如果想通過耕地補償實現(xiàn)對其有效的激勵，必須在補償方法中體現(xiàn)這些方面的內容。單位面積的產值代表了經營水平；單位面積凈增加產值代表了農戶的發(fā)展能力；參與勞動的人均產值代表了生產效率，這三者綜合體現(xiàn)了生產者技術水平和其參與農業(yè)生產的積極性。對所有補償農戶的各項數(shù)據(jù)利用極值法進行標準化，綜合以上的討論可以得到修正值的確定公式：

式中：Int F——內部因素影響值；Per O——標準化后的單位面積產值；Per C——標準化后的從事耕地種植的勞動力人均產值；Per I——標準化后的單位面積凈增加值；Cor F——修正系數(shù)。其中，修正系數(shù)可以根據(jù)地方和國家財政每年安排的專項資金總額來確定。以某一地區(qū)為例，某一年的農業(yè)技術效率方面（即補償修正值）的資金補償總額為A元，需要補償?shù)霓r戶數(shù)為N，以農戶為單位，所有農戶中最高內部因素影響值V，可以用以下方程確定修正系數(shù)：

此修正系數(shù)是按照最高的補償標準制定的，所以每年會有一定的補償余額，補償余額可以直接轉至下一年的專項資金。技術路線圖如圖1所示。

圖1 補償標準技術路線

3 實例研究

3.1 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

以長江流域3個典型城市——湖北省咸寧市，湖南省郴州市，江蘇省無錫市為例進行比較分析，3個城市位于不同的省域和地區(qū)，發(fā)展水平、自然條件等具有顯著差異。

咸寧位于江漢平原南部，總面積986 100 h m2，耕地面積155 850 h m2，年糧食產量112.37萬t，是湖北省糧食主產區(qū)之一，也是武漢城市圈的一部分；郴州市位于湖南省東南部，總面積1 938 800 h m2，山地丘陵面積占總面積的75%，耕地面積337 100 h m2，年糧食產量183.5萬t；無錫市地處太湖平原，屬長江三角洲平原腹地，是中國著名的魚米之鄉(xiāng)，中國四大米市之一，總面積4 627 00 h m2，耕地面積118 730 h m2，年糧食產量80.44萬t（表2）。

實例研究中的數(shù)據(jù)均為各市2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源包括《2011年湖北省統(tǒng)計年鑒》、《郴州市2011年國民經濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、《2011年湖南省統(tǒng)計年鑒》、《2011年無錫市統(tǒng)計年鑒》［11－12］等。

表2 各市農業(yè)生產相關指標

糧食作物主要包括玉米、小麥、水稻、薯類、豆類等，考慮到研究區(qū)環(huán)境的相對相似性和數(shù)據(jù)可獲得性，咸寧市部分數(shù)據(jù)按照湖北省平均標準計算。

農業(yè)專業(yè)（參與市場）型農戶勞動力數(shù)代表了參與耕地保護的主要力量［13－14］，通過以下公式進行估算：

式中：Pop——第一產業(yè)從業(yè)人員總數(shù)；α——糧食作物產值占第一產業(yè)產值比重；由于第一產業(yè)內部各分類間單位勞動力的產值相對平衡［15－17］，所以用α近似代表從事糧食種植的農業(yè)專業(yè)（參與市場）型農戶勞動力在總勞動人數(shù)中所占的比重具有一定的合理性。

3.2 結果與分析

根據(jù)補償模型對上述3個地區(qū)的農戶補償標準進行計算。假設，有3個典型農戶分別屬于這3個地區(qū)，生產效率均處于地區(qū)平均水平，其相關指標數(shù)值如表3所示。

表3 各地區(qū)典型農戶的指標值 h m2

因修正系數(shù)和內部因素影響值均為模型假設，沒有實際數(shù)據(jù)可以借鑒，所以假設修正系數(shù)Cor F＝101，內部因素影響值InF＝2.27，則修正項為Cor V＝229.27元。根據(jù)模型得到各地區(qū)的補償情況（表4）。

表4 各地區(qū)耕地補償實例對比 元

4 結論與建議

4.1 結 論

本文提出的基于農戶經濟收益的耕地保護補償標準的確定方法，適當?shù)乜紤]了農戶的收益期望，以城鎮(zhèn)家庭人均純收入為標準，參考按勞分配的原則［18］，對農戶的補償標準進行了合理的測算，測算方法可以滿足動態(tài)更新的要求，具有較強的可操作性［19］。研究主要得出以下結論：

（1）補償標準是否合理的判斷標準是能否滿足農戶對經濟收益的需求，隨著社會經濟水平的不斷提高，擔負著國家糧食安全重任的農戶理應享受改革發(fā)展帶來的福利提升。以城鎮(zhèn)居民年收入為目標的補償標準對農民的收益需求進行了合理的定位，明確了補償?shù)姆较蚝土Χ?，具有較強的實踐價值。

（2）運用補償對象的畝均產值與地區(qū)內畝平均產值之比來代表補償對象的相對生產能力，此生產能力是衡量農戶積極性的主要指標。研究得到的模型綜合了農戶種植耕地量和耕地產出效率兩個因素，在一定程度上避免了耕地撂荒現(xiàn)象［20］。

（3）耕地補償標準除了與地區(qū)收入差距有關外，還應充分考慮農戶自身因素的影響。研究中以修正值來體現(xiàn)農戶內部因素對補償標準的影響，包括研究農戶的畝均產值、畝產凈增加產值、從事勞動人口的平均產值。以上3個指標分別體現(xiàn)了農戶的生產能力、技術進步能力和勞動效率，通過對這3個指標的綜合考慮來修正初始補償標準，實現(xiàn)對農戶生產積極性的有效刺激。

（4）補償標準最高的是郴州市，每公頃補償數(shù)額為16 795.58元，咸寧市的補償標準最低，為每公頃6 892.355元。郴州市和無錫市的城鎮(zhèn)職工收入水平均高于咸寧市，這也是造成這兩個地區(qū)補償數(shù)額較高的主要原因之一。除此之外，郴州市的勞動力平均糧食產值為3 055.33元，與其他兩市差距較大，相對落后的生產力是造成郴州市補償標準較高的主要原因。由分析可知，耕地保護補償標準與地區(qū)的城鄉(xiāng)差距、生產力水平有直接關系。

4.2 政策建議

（1）根據(jù)發(fā)展水平、規(guī)?；潭葎討B(tài)確定補償范圍。并非所有農戶均被納入補償范圍，只有農戶的耕地種植量（包括原有農地和流轉后得到耕種權的農地）達到閾值后，才能按照本文研究的標準進行補償。研究中涉及到的補償范圍的閾值由耕地種植量決定，可以用作調整農業(yè)生產布局、促進農業(yè)生產規(guī)?；囊粋€調節(jié)變量，一個合理的調節(jié)變量值可以起到提高生產效率、促進農業(yè)發(fā)展的效果。

（2）拓寬補償資金來源渠道。針對如此多的農業(yè)生產者進行大面積的補償，每年都需要一筆數(shù)額巨大的資金，這項資金的來源渠道要在現(xiàn)有的情況下不斷拓寬。具體而言，可以采取以下措施：以效益的使用為導向，針對性地加征相關的補償稅；從財政預算中，設立耕地保護補償專項資金；在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間建立長效的補償轉移支付體系，彌補耕地保護區(qū)的發(fā)展受限所帶來的損失。除此之外，對于保護區(qū)的耕地要進行實時動態(tài)監(jiān)測，構建全方位的監(jiān)管機制，對于違規(guī)用地行為要依法采取懲治措施。

（3）以行政區(qū)為單位進行補償［21］。我國地區(qū)之間的經濟發(fā)展水平存在著明顯的差異，主要體現(xiàn)在東西部之間和城鄉(xiāng)之間，東西部地區(qū)間的差異主要由區(qū)位和改革開放的歷史政策導致，并非耕地補償需要考慮的主要問題，耕地補償需要通過轉移支付和加大財政投入來進一步緩解地區(qū)內城鄉(xiāng)之間的差異，行政區(qū)內部各種要素的價格相對統(tǒng)一，農戶發(fā)展所比照的標準也是本地經濟發(fā)展水平，所以耕地補償要以經濟水平相對一致的行政區(qū)內部為獨立補償核算單位。例如，發(fā)達地區(qū)大量耕地轉為非農建設用地，那么在該地區(qū)進行耕地種植的機會成本將更大，理應按照該地區(qū)的發(fā)展水平計算補償標準。

（4）完善土地流轉制度建設。目前，小農經濟在我國農村普遍存在，生產效率低下、商品化程度低是其主要特征，耕地撂荒、轉用問題十分嚴重，這在很大程度上制約了我國農業(yè)生產的發(fā)展。土地流轉制度是實現(xiàn)耕地規(guī)?；a的重要手段，要不斷完善耕地流轉制度，積極推進農業(yè)規(guī)?；a，不斷提高機械化水平。

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