農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中資源要素培育和激活政策

□ 陳麗君 蘇楚靜

構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度環(huán)境，是國家加強和改善對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展調(diào)控和引導的第一要義。在我國，要素制度的城鄉(xiāng)分割是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要特征，也是制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關鍵因素。本文聚焦人力資本、土地和金融等資源要素，通過分析農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中各資源要素面臨的困境和約束，提出培育、激活這些資源要素的公共政策選擇。

一、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的資源要素困境和約束

2010年中央一號文件《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》指出:在新時期，需要“健全強農(nóng)惠農(nóng)政策體系，推動資源要素向農(nóng)村配置;提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;加快改善農(nóng)村民生，縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距;協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)改革，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力;加強農(nóng)村基層組織建設，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎”。長期以來，城鄉(xiāng)二元體制制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，資源要素困境成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要瓶頸。

1、人力資源要素的困境與約束

首先，農(nóng)業(yè)勞動力大量結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移。我國正經(jīng)歷著農(nóng)村剩余勞動力從無限供給到有限剩余的轉(zhuǎn)折，農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)絕對下降，勞動力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾開始突出。①國務院發(fā)展研究中心課題組:《“十二五”時期我國農(nóng)村改革發(fā)展的政策框架與基本思路》，《改革》，2010年第5期。我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員在1991年達到峰值3．91億人，此后出現(xiàn)下降趨勢，2009年為2．97億人。據(jù)統(tǒng)計，2009年外出農(nóng)民工數(shù)量為1．45億人，真正從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力已經(jīng)下降到1．5億人左右。②數(shù)據(jù)來源:中華人民共和國農(nóng)業(yè)部，2011年4月26日。http://www．moa．gov．cn/fwllm/jjps/201104/t20110426_1978738．htm農(nóng)業(yè)勞動力的流失，不僅體現(xiàn)在農(nóng)村勞動力往第二產(chǎn)業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)的大量結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移(如圖1所示)，更重要的是，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力年齡結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村人口中51歲及以上的高達33%，41－50歲的占23%，31－40歲的占24%，21－30歲的占15%，20歲及以下占5%，③數(shù)據(jù)來源:中華人民共和國農(nóng)業(yè)部，2011年4月26日。http://www．moa．gov．cn/fwllm/jjps/201104/t20110426_1978738．htm農(nóng)業(yè)勞動力老齡化情況嚴重，勞動力質(zhì)量處于不斷下降趨勢。

圖1 2000－2011年中國按三次產(chǎn)業(yè)劃分的就業(yè)人員結(jié)構(gòu)

其次，農(nóng)村實用人才缺失。2008年底，農(nóng)村實用人才總量為820萬，其中，中專以上學歷比例為3．9%，農(nóng)業(yè)科研人才中研究生學歷的比例僅為17．8%，生物育種創(chuàng)新、動植物疫病防控、高效栽培養(yǎng)殖集成、農(nóng)產(chǎn)品加工與質(zhì)量安全等重點領域人才僅有600人;農(nóng)業(yè)推廣人才中大專以上學歷比例僅為59．4%。④數(shù)據(jù)來源:農(nóng)業(yè)部，《農(nóng)村實用人才和農(nóng)業(yè)科技人才隊伍建設中長期規(guī)劃(2010－2020年)》，2011。農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人才占農(nóng)業(yè)勞動力的比重遠遠低于其他行業(yè)水平，農(nóng)村技術(shù)推廣人員與農(nóng)村人口之間的比例遠低于發(fā)達國家水平。

此外，農(nóng)村人力資本積累水平低下。據(jù)統(tǒng)計，2006年我國農(nóng)村勞動力資源中，文盲3593萬人，占6．8%;小學文化程度 17341 萬人，占 32．7%;初中文化程度26303萬人，占49．5%;高中文化程度5215萬人，占9．8%;大專及以上文化程度648萬人，占1．2%。(圖2)農(nóng)村居民受教育水平低。然而，農(nóng)村就業(yè)人口占農(nóng)村人口總數(shù)的比例卻遠遠大于城市就業(yè)人口占城市人口總數(shù)(圖3)，這說明農(nóng)村人口過早地投入到勞動中，農(nóng)村人力資本對經(jīng)濟增長的貢獻率低，人力資本的“質(zhì)量”問題凸顯。

圖2 中國農(nóng)村勞動力資源的受教育程度(2006年)⑤ 數(shù)據(jù)來源為第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)公報，迄今未有更新的數(shù)據(jù)。2010年的六普調(diào)查未提供相關信息。

圖3 按城鄉(xiāng)分就業(yè)人口與人口數(shù)之比(2000－2011年)

2、資金要素的困境與約束

新農(nóng)村建設的一個重要問題是:“資金從哪里來?”農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中資金要素的困境與約束主要表現(xiàn)為農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投入增長乏力、財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理，效益較低、農(nóng)村金融服務體系不健全三個方面。

一方面，農(nóng)村居民人均收入增長緩慢，而為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的不斷發(fā)展導致了農(nóng)業(yè)投入成本高，低收入水平與高投資成本，使得農(nóng)戶顯得“有心無力”。另一方面，盡管我國財政支農(nóng)在過去幾年不斷加大力度，其效益卻較低，農(nóng)村基礎設施建設及教育投入不足，各種轉(zhuǎn)移支付以及補貼的財政投入較大，但直接到農(nóng)民身上的資金投入?yún)s很少，各環(huán)節(jié)中隱匿的人為操作及法律政策約束力的缺乏，嚴重降低了政府支農(nóng)的效益。此外，農(nóng)村金融服務體系不健全，存在農(nóng)業(yè)中長期政策性信貸投入嚴重不足、信用社脫農(nóng)傾向明顯、郵政儲蓄功能單一，吸收的存款極少用于支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險覆蓋面低，貸款風險集中于銀行業(yè)金融機構(gòu)等問題。①國務院發(fā)展研究中心課題組:《“十二五”時期我國農(nóng)村改革發(fā)展的政策框架與基本思路》，《改革》，2010年第5期。農(nóng)業(yè)投入資金短缺、農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)貸款難問題仍然突出。

3、土地要素的困境與約束

目前，農(nóng)民上訪和投訴中涉及到土地案件的數(shù)量居全部上訪和投訴數(shù)量之首。土地作為農(nóng)民賴以生存的資本，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設中，其要素制約體現(xiàn)在耕地面積減少、土地閑置嚴重、土地流轉(zhuǎn)低效以及土地征用失范等方面。

2010年12月，國務院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中指出，耕地減少過多過快，保障糧食安全壓力大是突出問題，全國耕地面積從1996年的19．51億畝減少到2008年的18．26億畝，人均耕地由1．59畝減少到1．37畝，逼近保障我國農(nóng)產(chǎn)品供給安全的“紅線”。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020年)》，我國耕地保有量到2010年和2020年要分別保持在18．18億畝和18．05億畝。如何在進一步推進我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的條件下，有效遏制耕地不斷減少趨勢，守住18億畝耕地紅線，是擺在我們面前的一個重大難題。與此同時，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的巨大收入差距使農(nóng)民更愿意選擇外出務工，加之受免征農(nóng)業(yè)稅等因素影響，有些農(nóng)戶寧愿耕地拋荒也不愿意流轉(zhuǎn)，造成了土地的閑置。而在目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，主要以轉(zhuǎn)包為主，流轉(zhuǎn)形式單一，規(guī)模較小，有些地方還存在村集體干預土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，致使土地流轉(zhuǎn)低效。此外，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，農(nóng)民自由處分和轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利有限，無法對抗政府借助公共利益之名的征地行為，加之土地征用排斥市場作用和公眾參與，導致征地失范，損害農(nóng)民利益。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展除了受到人、財、物要素影響外，還受農(nóng)村居民觀念、農(nóng)村治理模式等多方面的影響，需要統(tǒng)籌政府與市場的資源和力量，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。

二、基于城鄉(xiāng)要素平等交換的主要資源激活政策

當前，我國總體上已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一個具有較大開發(fā)空間以及發(fā)展?jié)摿Φ念I域，需要在城市發(fā)展帶動下激活各種資源，走城鄉(xiāng)聯(lián)動的發(fā)展模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的平等交換。

1、人力資源要素的激活

2007年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強農(nóng)村實用人才隊伍建設和農(nóng)村人力資源開發(fā)的意見》指出:加強農(nóng)村人力資源開發(fā)工作，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，通過學校教育、職業(yè)培訓等方式，努力提高廣大農(nóng)村人口的綜合素質(zhì)和能力，不斷促進農(nóng)村人力資源的合理配置和使用。

首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障資源。我國城鄉(xiāng)社會保障的制度供給整體上沿襲計劃經(jīng)濟時代所形成的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”路徑，勞動力流動受到嚴重限制，“由于農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移緩慢也致使城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，城市的輻射功能發(fā)揮受到嚴重的限制，使城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動作用不強，從而又抑制了農(nóng)村的發(fā)展，并因此形成惡性循環(huán)?！雹谕鯂?《中國城鄉(xiāng)社會保障制度銜接初探》，《戰(zhàn)略與管理》，2000年第2期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障資源，需要消除城鄉(xiāng)壁壘，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的保障模式、管理體制以及保障水平，保障農(nóng)村勞動力不再僅為追求基本生活保障而向城市盲目流動，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場的形成。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源。我國財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比重長期偏低，低于世界各國平均水平(5．1%)，農(nóng)村教育資源的匱乏尤為嚴重。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，需要在普及農(nóng)村義務教育的基礎上，提高高等繼續(xù)教育的受教育人數(shù)，避免人力資本的低水平積累;增強職業(yè)技術(shù)教育的作用，采用繼續(xù)教育與技能培訓相結(jié)合的辦法，切實提高農(nóng)民適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的技能。運用城市資源，采用高?！r(nóng)戶的培訓模式、企業(yè)+農(nóng)戶的合作模式，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路。再次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)資源。在城鄉(xiāng)間形成及時、有效、完善的就業(yè)信息服務體系，堅持“面向社會、公開招聘、擇優(yōu)錄用”的市場配置人力資源的原則，保障城鄉(xiāng)勞動者的平等地位，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、良性互動的就業(yè)制度。

2、資金要素的激活

在市場經(jīng)濟配置資源的情況下，資本具有逐利性，向著收益最多的方向流動。城市中第二、三產(chǎn)業(yè)較之于農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)的收益要高，資金不斷往城市流動，城鄉(xiāng)差距居高不下。保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展資金，需要實現(xiàn)基于產(chǎn)業(yè)擴散與風險轉(zhuǎn)移的資金激活。

當前，鄧小平提出的“一部分地區(qū)、一部分人先富起來”已經(jīng)實現(xiàn)，如何實現(xiàn)“共同富?！笔侵匾獑栴}。根據(jù)理論研究以及國際經(jīng)驗，一是通過財政實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付，二是通過市場實現(xiàn)擴散效應，其中，財政轉(zhuǎn)移支付會扭曲市場，擴散效應并未全面出現(xiàn)。①陸磊:《以行政資源和市場資源重塑三層次農(nóng)村金融服務體系》，《金融研究》，2003年第6期。在城市與農(nóng)村的相對稟賦差異比較基礎上進行產(chǎn)業(yè)擴散，政府通過整合城鄉(xiāng)的初級生產(chǎn)要素(天然資源、地理位置、非技術(shù)人工與半技術(shù)人工、融資等)和高級生產(chǎn)要素(現(xiàn)代化基礎通訊設施、高等教育人力，大學研究所等)，能具有更大的通過增加財政投入對生產(chǎn)要素進行改善的能力②胡晨光、程惠芳、杜群陽:《集聚經(jīng)濟圈集群產(chǎn)業(yè)的擴散與轉(zhuǎn)型——基于多元化集群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化視角的分析》，《經(jīng)濟學家》，2010年第7期。，在產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效應后，能吸引更多不同行業(yè)的企業(yè)對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村投資。產(chǎn)業(yè)擴散在資本逐利的同時，將農(nóng)戶投入、政府財政支持、商業(yè)投資都納入到發(fā)展過程中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金要素的激活。

同時，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中承受著自然風險與市場風險兩種風險，在沒有政府補貼的前提下，商業(yè)銀行面對高風險、低效益的農(nóng)業(yè)基礎產(chǎn)業(yè)的相關業(yè)務，會較少進入相關市場，尋求一條農(nóng)戶、市場、政府均可獲利或降低成本的道路，需要實行風險轉(zhuǎn)移機制。政府可以通過建立農(nóng)村金融機構(gòu)貸款保險機制，在確保農(nóng)戶獲得融資支持的同時，通過準確評估農(nóng)貸風險，對金融機構(gòu)方法農(nóng)業(yè)貸款激勵③陸磊:《以行政資源和市場資源重塑三層次農(nóng)村金融服務體系》，《金融研究》，2003年第6期。，這一方面通過風險轉(zhuǎn)移鼓勵城市金融機構(gòu)參與到農(nóng)村金融提供體系中去;另一方面增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資本的可利用度，激活農(nóng)村經(jīng)濟。

3、土地資源要素的激活

在人口增加和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高的情況下，社會對農(nóng)產(chǎn)品需求將呈剛性增長，這就要求今后我國必須保持必要數(shù)量的耕地，提高農(nóng)村土地資源的利用效率，因此，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源要素的激活，需要推動土地流轉(zhuǎn)，強化土地集約利用;加快推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，提高土地利用效率;征地制度改革。

當前，農(nóng)村土地承包分散經(jīng)營導致了粗放型生產(chǎn)甚至是撂荒閑置的“碎片化”結(jié)果，應通過大力發(fā)展“特色農(nóng)業(yè)”、“綠色農(nóng)業(yè)”，提高規(guī)模種植比重，走集約化土地經(jīng)營道路;通過創(chuàng)新土地規(guī)模經(jīng)營模式，探索以土地出租、股份合作、公司托管等土地規(guī)模經(jīng)營模式，深入實施優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。大力提高城鎮(zhèn)化與工業(yè)化水平，以城帶鄉(xiāng)，以鎮(zhèn)帶村，以工哺農(nóng)，抓好城鎮(zhèn)聚集功能和輻射帶動能力，把城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)村勞動力就業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展配套結(jié)合起來，通過城鎮(zhèn)企業(yè)就地吸納農(nóng)村當?shù)貏趧恿Φ姆绞?，方便農(nóng)民在工作之余兼顧好土地耕種，減少土地拋荒。此外，明確政府征地權(quán)的行使范圍，借助日益完善的城鄉(xiāng)土地市場體系、尋求市場供給途徑，按照公開、公正的程序征收土地，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

三、基于政府主導和市場機制的人才培育政策

新時期農(nóng)村人才隊伍建設需注重培養(yǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)人才、農(nóng)村經(jīng)營管理人才、市場營銷人才、農(nóng)村經(jīng)濟組織人才、農(nóng)村公共事業(yè)專業(yè)人才等實用人才。④鄂玉江:《加強農(nóng)村人才隊伍建役的目標及途徑》，《決策咨詢通訊》，2004年第4期?；谖覈r(nóng)村人力資源的結(jié)構(gòu)與特點，農(nóng)村人才的培育，應建立政府主導并結(jié)合市場機制的政策體系。

1、政府在農(nóng)村人才培育政策體系中的作用

政府主導農(nóng)村人才培育工作，主要體現(xiàn)在通過加大財政投入、引導各級黨委和政府加強農(nóng)村實用人才開發(fā)與培育的相關工作、完善立法與創(chuàng)新人才扶持政策等方面。

首先，需要制定與完善農(nóng)村實用人才標準，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的培訓機制?；诿鞔_的農(nóng)村實用人才的分類，制定不同的受教育水平標準、技能標準、實踐經(jīng)歷要求等，并具體分析各地對人才需求的特點，使農(nóng)村實用人才的標準與各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的人力資源需求相符合。構(gòu)建考慮各年齡段與地區(qū)的農(nóng)民群體的差異性的多形式、多層次的培訓格局，實現(xiàn)基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域特殊性的正規(guī)(職業(yè))培訓與社會培訓相結(jié)合的長期培訓體系。其次，加大農(nóng)村人力資源開發(fā)的政府財政投入，保障農(nóng)村義務教育的普及，加大農(nóng)村繼續(xù)教育以及農(nóng)村專項人才開發(fā)的財政投入，建立農(nóng)村專項人才開發(fā)基金，促使各級政府將農(nóng)村實用人才的培育與開發(fā)工作日?；?。再次，建立健全農(nóng)村人才激勵與保障體系，區(qū)分各級農(nóng)村人才的需求，提供針對性的物質(zhì)激勵、發(fā)展激勵以及精神激勵，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人才流動的發(fā)展的非歧視原則，政府提供物質(zhì)激勵的資金支持并通過保障城鄉(xiāng)間人才的自由流動，保障機會的平等以及農(nóng)村勞動力學習資源的可獲得性與穩(wěn)定性等方式提供發(fā)展激勵支持，實現(xiàn)農(nóng)村人才培育的激勵保障。此外，創(chuàng)新農(nóng)村人才扶持政策及發(fā)展平臺，為農(nóng)村本地人才提供外出培訓、深造、試驗等機會;為農(nóng)村外的人才提供流入的激勵以及渠道，提供適應時間與創(chuàng)新機會等，緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過程中人才緊缺的困境。

在農(nóng)村人才培育與開發(fā)過程中，政府應承擔財政支持、政策引導、監(jiān)管等方面的主導角色，但這并不意味著政府需要直接提供服務，市場對資源有效配置的作用不可忽視。

2、市場機制的作用

運用市場機制培育農(nóng)村人才的作用體現(xiàn)在社會資本與公共資源相互結(jié)合，與政府進行優(yōu)勢互補，通過發(fā)揮市場競爭機制的作用，聯(lián)動承擔社會發(fā)展的責任，反過來促進市場組織自身的發(fā)展。

一方面，需要構(gòu)建需求導向、用培結(jié)合的培訓競爭機制。對于一些技能培訓，國家可以免費提供，但有些則需要通過收費等方式以市場的價格桿杠實現(xiàn)需求的有效揭示，避免培訓資源的錯誤配置與資源浪費。構(gòu)建社會培訓機構(gòu)相互競爭、提供多元培訓的格局，通過建立農(nóng)民教育培訓券制度，在賦予農(nóng)民自主權(quán)的同時，調(diào)動市場資源，實現(xiàn)“政府—市場”優(yōu)勢互補。另一方面，需要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞務信息平臺。信息獲取的狹隘性阻礙了區(qū)域之間的交流，降低了勞動力流動的可能性，同時，信息的非對稱性提高了人力資源流動的風險，降低了勞動力流動的積極性。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞務信息平臺，需要在政府政策引導下，各行業(yè)主動積極參與，提供并補充人才信息，作為交流與引才的基礎，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力“走出去”，城市勞動力“走進來”。以浙江省為例，在農(nóng)村實用人才信息管理方面，組建了“浙江省農(nóng)村人力資源網(wǎng)”和“浙江省農(nóng)村實用人才數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)”，實現(xiàn)了遠程管理和數(shù)據(jù)共享。此外，需要構(gòu)建以用為本的人才評價市場機制。在我國，農(nóng)村與城鎮(zhèn)收入差距大，不僅由于從事的產(chǎn)業(yè)層級不一樣，而且還因為市場支付未能實現(xiàn)“同工同酬”，嚴重影響了農(nóng)村勞動力的積極性。激發(fā)農(nóng)村人力資源與實用人才，需要以市場需求為基礎，改變以往的“唯學歷”評價體系，引入人才“以用為本”的評價機制，考察人才的適崗性，而非關注與農(nóng)村、城市戶籍之間的差別等因素。同時，以人才工作實績、經(jīng)濟或社會產(chǎn)出等作為工作評價的標準，并給予相應的市場報酬，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力“同工同酬”。

在農(nóng)村人才培育過程中，要發(fā)揮政府主導作用，又要打破政府包辦一切的局面;要引入市場機制、社會多元主體參與，又要強調(diào)政府的管理與監(jiān)督作用。農(nóng)村人才的培育與開發(fā)，不僅直接影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，而且對城鄉(xiāng)勞動力市場的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響。

四、基于確權(quán)賦能與市場流動的土地高效配置政策

我國已基本形成了具有中國特色的農(nóng)村土地制度體系，并形成了農(nóng)民集體土地所有權(quán)、土地家庭承包經(jīng)營權(quán)、家庭承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)權(quán)和農(nóng)村土地管理權(quán)為基本內(nèi)容的新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系。然而，目前的法律體系對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的界定存在諸如農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)界定困境、農(nóng)村集體所有制所有權(quán)行使界定困境、土地承包經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))界定困境以及土地處分權(quán)界定困境等問題①孟祥仲、朱健:《目前法律框架下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定的難點分析》，《經(jīng)濟體制改革》，2008年第3期。，損害農(nóng)民利益并阻礙了農(nóng)村土地資源的高效配置。

1、基于確權(quán)賦能的土地激活政策

首先，需要明晰土地使用的各項權(quán)利。農(nóng)民土地所有權(quán)不是單一的土地權(quán)利，而是一組土地權(quán)利，包括土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和土地處分權(quán)，而目前我國土地的使用權(quán)權(quán)利并不完整。由于大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體，出現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛擬的現(xiàn)象①高元祿:《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題研究》，吉林大學博士學位論文2007年，第111頁。，農(nóng)民缺乏自身對土地所有的感知，無法形成長期經(jīng)營的規(guī)劃，也為鄉(xiāng)村干部的“尋租”行為提供了溫床，導致土地使用分配不公以及耕地資源的流失。因此，需要完善農(nóng)村土地法律體系，明晰農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體及各利益群體間的權(quán)利與義務。同時，明晰農(nóng)村土地的收益權(quán)與處分權(quán)，真正實現(xiàn)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)成為獨立產(chǎn)權(quán)，防止“代理者”對農(nóng)村土地所有權(quán)的干預與限制。

其次，構(gòu)建激勵性的權(quán)利與資源分配機制?！叭r(nóng)”問題是由農(nóng)民權(quán)利缺失導致農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)增長的激勵機制和效率問題②陳家澤:《產(chǎn)權(quán)對價與資本形成:中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的理論邏輯與制度創(chuàng)新——以成都試驗區(qū)為例》，《清華大學學報》(哲學社會科學版)，2011年第4期。。土地要素的稀缺性所導致的集約使用、高效使用并未在資源要素的配置中得以實現(xiàn)，這種效率的缺失，實質(zhì)上是由于一種制度障礙使農(nóng)業(yè)的增長缺乏內(nèi)生的資本形成，農(nóng)民不能以自己的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與金融機構(gòu)之間產(chǎn)生對價而取得流動性③陳家澤:《產(chǎn)權(quán)對價與資本形成:中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的理論邏輯與制度創(chuàng)新——以成都試驗區(qū)為例》，《清華大學學報》(哲學社會科學版)，2011年第4期。。因此，構(gòu)建激勵性的權(quán)利分配機制，賦予農(nóng)戶對土地的實質(zhì)經(jīng)營權(quán)，形成長遠的發(fā)展規(guī)劃，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地要素的有效利用。這要求確權(quán)到戶，將集體資產(chǎn)股份化，分解到個人，并實現(xiàn)土地在鄉(xiāng)村內(nèi)部的自由流動。

再次，構(gòu)建公平規(guī)范的土地征用制度。土地征用以“公共利益”為基礎，需要給予被征用者公平補償，實現(xiàn)土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，然而，在實際生活中，存在征地公告過程失范、征地補償?shù)土?、補償方式單一等問題。保障農(nóng)村土地征用過程中農(nóng)戶的權(quán)益，是對農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)、使用權(quán)以及部分處分權(quán)的身份確認，需要完善征地補償中補償總量的標準與設定，使之符合市場中土地資源的價值;完善補償?shù)姆峙浞绞剑乐寡a償資金被各級政府截留，僅存少數(shù)分到農(nóng)戶手中的情況。同時，以社會保障為核心、以市場為導向，采取多種途徑安置被征地農(nóng)民，賦予農(nóng)民根據(jù)自身發(fā)展需要對征地補償進行“討價還價”的權(quán)利。

2、基于市場流動的土地激活政策

在政府政策引導與支持的前提下，實現(xiàn)農(nóng)村土地要素的激活，需要發(fā)揮市場配置資源的作用。首先，完善土地流轉(zhuǎn)政策。2003年的新土地承包法規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)。黨的十六大對依法加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了積極部署，提出了有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、完善農(nóng)村土地制度等措施，并首次提出要建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。國家從法律和政策層面為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，推進了我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，但改革步子過小，應建立產(chǎn)權(quán)清晰、市場調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)機制，進一步提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率。

其次，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，培育土地流轉(zhuǎn)市場。進一步理清農(nóng)村土地權(quán)益關系，明確農(nóng)地和農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)并允許農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在鄉(xiāng)村之間有條件流轉(zhuǎn)與交易;搭建便利的土地流轉(zhuǎn)平臺，以鎮(zhèn)為單位成立土地流轉(zhuǎn)中心，對流轉(zhuǎn)的過程和結(jié)果進行動態(tài)指導和監(jiān)管;建立土地流轉(zhuǎn)管理信息庫，將農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的位置、面積、質(zhì)量、等級、價格、期限等內(nèi)容進入微機管理。發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織，按照產(chǎn)權(quán)明晰、形式多樣、管理嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的要求，加快培育“村鄉(xiāng)交易、縣市監(jiān)管”的土地流轉(zhuǎn)市場，解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程存在不規(guī)范問題。構(gòu)建土地交易的農(nóng)村內(nèi)部大市場，改變鄉(xiāng)村內(nèi)部“村際阻隔”和“產(chǎn)權(quán)缺乏”造成的對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的限制，實現(xiàn)村際開放，形成農(nóng)村土地資源交易的市場價格機制。引導社會資本進入土地流轉(zhuǎn)市場，鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式向種植大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體集中。

其次，強化公共服務，保障土地流轉(zhuǎn)。改善土地耕種條件，水利配套工程建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等要與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營緊密結(jié)合。完善農(nóng)村社會保障體系，引導和鼓勵農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險，逐步擴大覆蓋范圍，解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂;鞏固新型農(nóng)村合作醫(yī)療成果。積極落實依法、自愿、有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)原則，嚴格保護耕地和基本農(nóng)田，堅持等價有償，確保農(nóng)民的利益和生產(chǎn)生活的穩(wěn)定。立足于土地資源的高效利用，實行相對集中、適度規(guī)模經(jīng)營;強化土地流轉(zhuǎn)信息服務，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理，及時調(diào)解土地流轉(zhuǎn)糾紛。

五、基于政策傾斜與體系構(gòu)建的金融扶持政策

在各項政策措施支持下，近年來農(nóng)村金融改革在一定程度上支持了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化的發(fā)展、支持了社會主義新農(nóng)村建設，促進了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展(表1)。然而，農(nóng)村金融改革還遠遠適應不了市場經(jīng)濟的新形勢，并未滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對金融服務不斷增長的需求。中國人民銀行農(nóng)村金融服務研究小組指出:對農(nóng)村金融的主要扶持政策包括財政補貼和獎勵扶持政策、稅收優(yōu)惠政策、差別化的貨幣信貸政策①中國人民銀行農(nóng)村金融服務研究小組:《中國農(nóng)村金融服務報告2010》，中國金融出版社2010年版，第37－42頁。。

表1 農(nóng)村金融政策(2010－2012年)

1、財政補貼和獎勵扶持政策

財政補貼和獎勵扶持政策具體表現(xiàn)為增加涉農(nóng)信貸投放、鼓勵支持新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展、完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼。

我國農(nóng)村居民與企業(yè)貸款存在著嚴重的資金“饑渴”問題。有“窮人的銀行家”之稱的穆罕默德·尤努斯(Muhammad Yunus)在采訪一位靠制作并售賣竹椅謀生的婦女時發(fā)現(xiàn)，由于缺乏購買原材料的25美分，婦女只能將竹椅以商人規(guī)定的價格賣給商人以獲得購買原材料的貸款，因此勞作一天只能賺2美分，始終難以越過生存線水平，究其原因在于這些人由于沒抵押、沒擔保，成為“金融不可接觸者”。要使農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展擺脫上述情況，政府應承擔起提供抵押品，扮演擔保人的角色，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼，給予農(nóng)民購買基本生產(chǎn)資料的貸款，對積極支持農(nóng)業(yè)發(fā)展而使自身經(jīng)營效益受到影響的農(nóng)村金融部門給予必要的政策性補貼，通過實施財政獎補政策，激勵金融機構(gòu)加大支農(nóng)力度。

在我國農(nóng)村金融機構(gòu)中，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)所占的比例還相當?shù)?，農(nóng)村信用社依然占據(jù)主導地位。②中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2009年12月數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村金融法人機構(gòu)合計3467家，其中農(nóng)村信用社法人機構(gòu)3056家，農(nóng)村商業(yè)銀行法人機構(gòu)43家，農(nóng)村合作銀行法人機構(gòu)196家，村鎮(zhèn)銀行法人機構(gòu)148家，貸款公司法人機構(gòu)8家。農(nóng)村金融特有的“政策性金融—合作性金融—商業(yè)性金融”這一“三元結(jié)構(gòu)”制度，彌補了市場缺陷和不足，然而，“在農(nóng)村金融活動中，金融資源是豐富而且零散的，對某一種金融資源的單一利用往往達不到最佳效果”③白欽先、李鈞:《中國農(nóng)村金融“三元結(jié)構(gòu)”制度研究》，中國金融出版社2009年版。。因此，政府需要在采取財政補貼以及獎勵政策來減輕新型農(nóng)村金融機構(gòu)運作的風險與財務壓力的基礎上，通過對新型農(nóng)村金融機構(gòu)按其貸款余額及同比增長的程度給予一定比例的補貼等方式，鼓勵和支持新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展，實現(xiàn)多類型、多層次、多功能的農(nóng)村金融服務體系。

根據(jù)世界銀行的總結(jié)，農(nóng)民在正規(guī)經(jīng)濟金融制度中遭遇三種風險:一是信息風險，即農(nóng)戶很難掌握農(nóng)產(chǎn)品市場信息，因而具備產(chǎn)出的盲目性;二是政策風險，即農(nóng)戶往往自己承擔產(chǎn)出和銷售風險，缺乏必要保險機制;三是自然災害風險。④世界銀行:《世界發(fā)展報告》2003年版。農(nóng)業(yè)保險的作用在于將災害風險、技術(shù)風險和市場風險所造成的信貸資金損失減少到最低程度。然而，只有建立合理的風險分擔機制，才有可能吸引到農(nóng)村商業(yè)保險的參與，政府需要通過政策傾斜以及獎勵的方式降低農(nóng)村商業(yè)保險的運行成本與風險，可以通過設立國家保險資金的方式，通過風險評估進行補貼與獎勵，發(fā)揮商業(yè)性保險的市場作用，降低財政負擔。

2、稅收優(yōu)惠政策

通過出臺涉農(nóng)金融機構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策以及對特殊涉農(nóng)業(yè)務進行稅收優(yōu)惠，實現(xiàn)對農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠支持。一方面，涉農(nóng)金融機構(gòu)都追求一定的盈利與經(jīng)濟效益，同時需要承擔一定的貫徹國家支農(nóng)政策以及區(qū)域發(fā)展政策的任務，因此，政府需要通過實行稅收優(yōu)惠政策保障涉農(nóng)金融機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)的服務，并激勵涉農(nóng)機構(gòu)的業(yè)務發(fā)展;不斷調(diào)整稅收優(yōu)惠政策的時效、對象、優(yōu)惠比例以及申請條件等，保證激勵性的同時，注意適度性，避免政策溫床所帶來的競爭力與改革力的下降。另一方面，有學者運用供求曲線分析商業(yè)保險公司在農(nóng)民自愿投保但沒有政府補貼的情況下，嚴格按市場規(guī)則經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，結(jié)果必然是不斷萎縮①龍文軍:《誰來拯救農(nóng)業(yè)保險——農(nóng)業(yè)保險行為主體互動研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社2004年版，第153－154頁。。因此，需要對特殊涉農(nóng)金融業(yè)務，如小額貸款、農(nóng)業(yè)保險等進行稅收優(yōu)惠支持?！蛾P于農(nóng)村金融有關稅收政策的通知》規(guī)定:對農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、由銀行業(yè)機構(gòu)全資發(fā)起設立的貸款公司、法人機構(gòu)所在地在縣(含縣級市、區(qū)、旗)及縣以下地區(qū)的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行的金融保險業(yè)收入按3%的稅率征收營業(yè)稅。相比一般金融保險業(yè)5%的營業(yè)稅，對“三農(nóng)”發(fā)展的特殊涉農(nóng)業(yè)務的金融政策傾斜是明顯的，也是必要的。

3、差別化的貨幣信貸政策

在農(nóng)村，信貸需求遠未得到滿足，中國人民銀行研究局局長張健華表示，為保證農(nóng)村地區(qū)信貸資金充足，在當前緊縮流動性的前提下，要有效發(fā)揮存款準備金政策的正向激勵作用，繼續(xù)對農(nóng)村信用社執(zhí)行較低的存款準備金率②張建華:《改善農(nóng)村金融服務支持社會主義新農(nóng)村建設》，中國人民銀行網(wǎng)站。。因此，盡管中央銀行多次調(diào)整存款準備金率，農(nóng)村信用社多次獲得“幸免”。此外，農(nóng)村資金凈流量沿著村－鄉(xiāng)鎮(zhèn)－縣－市區(qū)運動，直接和間接流向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，致使農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展面臨著資金“饑渴”的同時，又面臨著資金外流的“抽血”困境，造成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的雙重壓力。因此，需要采取新增存款支持農(nóng)村當?shù)亟ㄔO的政策措施，提高金融對農(nóng)村的覆蓋率，引導和推動農(nóng)村由“抽血”向“輸血”轉(zhuǎn)變，切實落實縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)將一定比例新增存款投放當?shù)氐恼撷蹏鴦赵喊l(fā)展研究中心課題組:《“十二五”時期我國農(nóng)村改革發(fā)展的政策框架與基本思路》，《改革》，2010年第5期。。一方面，需要出臺“新增存款一定比例用于當?shù)亍钡木唧w政策措施;另一方面，需要對此政策的執(zhí)行金融機構(gòu)進行考核，促進工作落到實處，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展資金。

總之，人力資源、土地和資金，是制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關鍵要素，需要在發(fā)揮市場機制對資源有效配置作用的基礎上，結(jié)合中央政策的調(diào)控與引導，以及地方政策的特殊性與具體化的桿杠作用，實現(xiàn)資源要素的激活與培育。同時，建立農(nóng)村內(nèi)力與城市外力共同作用、長期效益與短期效益綜合評估、政府力量與民間力量協(xié)調(diào)互動的運作機制，結(jié)合戶籍改革、土地流轉(zhuǎn)改革、金融體系改革等配套措施，在發(fā)揮政府、市場、民間等多方力量的基礎上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。