行政決策公眾參與的憲政價值及其實現(xiàn)

朱海波

摘 要：公眾參與的憲法基礎(chǔ)，是公眾參與得以存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，從民主理論出發(fā)，強化公眾在行政決策中的參與機制，對推進(jìn)國家民主政治，全面貫徹實施憲法具有有利于落實憲法規(guī)定的民主政治、有利于平衡與整合社會公眾的不同利益、有利于公民教育和法治意識的提升和實現(xiàn)具體決策的科學(xué)化的重要價值。公眾參與行政決策實施需要制度上的配合，專門的公眾參與行政決策法律在內(nèi)容框架上，應(yīng)當(dāng)主要解決參與主體、參與方式、參與效力等問題。

關(guān)鍵詞：公眾參與；行政決策；憲政價值；實現(xiàn)

中圖分類號：D90 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0153-02

公眾參與的憲法基礎(chǔ)構(gòu)成公眾參與的正當(dāng)性基礎(chǔ)。我國《憲法》第2條第1款和第3款分別規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。有鑒于民主過程的本質(zhì)就是參與決策[1]，民主的正當(dāng)性支撐著行政參與的正當(dāng)性，因之，公眾參與的重要性和基礎(chǔ)性彰顯出民主的本質(zhì)在于協(xié)商而非投票[2]。只有讓公眾參與到與自己利益息息相關(guān)的公共行政過程中，才能真正體現(xiàn)出作為個體的人民的民主權(quán)利。從民主的相關(guān)理論出發(fā)，強化公眾參與行政決策的主體地位，對推進(jìn)國家民主政治，全面貫徹實施憲法具有重要價值：

第一，有利于落實憲法規(guī)定的民主政治。政府行使行政權(quán)，是人民與主權(quán)的媒介，其目的在溝通及執(zhí)行人民的意志。政府決策要響應(yīng)人民的需求，獲得人民的支持是決策成敗之關(guān)鍵。因此，行政決策既要符合多數(shù)人的期望，也要保障少數(shù)人和弱勢群體權(quán)益。在行政決策議題的設(shè)定、計劃方案的規(guī)劃擬訂、及政策執(zhí)行時，能廣納社會大眾意見，實現(xiàn)民主決策，體現(xiàn)民主政治要求，是行政決策的重要基礎(chǔ)。公眾參與行政決策指社會公眾以個人或集體，或以代表方式，以不同的方式和形式，以制度化的途徑介入行政機關(guān)的重大行政決策的形成過程。公眾（Publics）是指對某項社會議題持有類似意見，而集結(jié)起來采取行動的一群沒有完整組織結(jié)構(gòu)利害關(guān)系人。換言之，散布在社會各個角落彼此間不相認(rèn)識的一群人，對于涉及公共利益的問題，經(jīng)由互動或大眾傳媒報導(dǎo)交換彼此間的看法，并形成社會輿論壓力或組成共同的組織，以行動支持或阻撓某項行政決策議題?？梢允构娊?jīng)由討論，共同參與社會重要決策，有助于透過參與決策的過程中去實現(xiàn)一種直接民主，在討論、參與以及決策的過程中，落實民主，促發(fā)社會民主制度的成熟。

第二，有利于平衡與整合社會公眾的不同利益。通過決策過程的公眾參與，可以確保所做出的行政決策獲得民眾支持，以盡可能確保決策的正當(dāng)性。通過決策的公眾參與，不同意見之間通過相互地不斷說服，理性討論，使決定獲得大多數(shù)人的同意。整個公眾參與行政決策的過程，就是使民意由被動塑造轉(zhuǎn)為主動形成的過程。在行政決策過程中，通過充分地討論與溝通交流，行政決策公眾參與成為不同意見匯聚的途徑，公眾參與過程將各種意見整合到?jīng)Q定程序當(dāng)中，以建立最廣泛的共識，使決策實現(xiàn)最佳利益平衡。

第三，有利于公民教育和法治意識的提升。民主社會中的公眾本身就具有實踐民主的權(quán)利與義務(wù)，但是權(quán)利與義務(wù)的實現(xiàn)既要有方法，也要有能力。公眾參與既是實現(xiàn)民主的有效方法，更是公眾得到教育，公民精神得到提升的有效途徑。行政決策是執(zhí)行法律、法規(guī)的法律文件，在決策草案擬訂之初，由社會大眾共同參與，公開征詢民眾意見，引發(fā)社會公眾對行政行為的注意和關(guān)心，透過公眾參與的實踐，鍛煉公民性，得到法治教育與意識熏陶，提高大眾理性水平，為社會穩(wěn)定的增長累積具有良好素質(zhì)和公共意識的公民資本。通過積極、反復(fù)地公眾參與行政決策，社會大眾的法治意識能夠不斷提升，有利于形成全民守法的文化心理基礎(chǔ)。

第四，有利于實現(xiàn)具體決策的科學(xué)化。行政機關(guān)行政決策行為的影響，對公眾而言無所不在，在日常生活中總是受到政府機關(guān)各項規(guī)范所拘束，包括權(quán)利、義務(wù)的各方面規(guī)定。當(dāng)權(quán)利受到侵害時，除行政機關(guān)違法或不當(dāng)可以按照《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》規(guī)定提出法律救濟外，公眾的聲音大多只有透過媒體輿論，或通過信訪投訴等，才能引起行政機關(guān)的重視，如果發(fā)現(xiàn)決策不當(dāng)，做出糾正，需付出的社會成本難以計量；同時，決策不當(dāng)所造成的損失，也難以彌補。通過行政決策的公眾參與機制，對行政決策行為予以規(guī)范，確保決策過程公開透明和公平參與，尊重社會公眾和當(dāng)事人的意見，強化社會監(jiān)督，促進(jìn)行政決策的透明化、民主化，約束行政權(quán)、防止行政權(quán)的濫用，進(jìn)而獲得實質(zhì)權(quán)益公正且合理的保障。也就是說，通過行政決策前公平、公正的程序規(guī)范，強化實體的公正性，最終方能落實《憲法》第33條所規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”的要求。

公眾參與行政決策具有重要的憲法價值，但其實施需要制度配合。我國現(xiàn)行立法關(guān)于公眾參與行政決策的規(guī)定均較為原則，國家層面上至今尚無關(guān)于公眾參與的程序立法，特別是關(guān)于公眾參與的有序化、有效化、理性化、公開化和公平化等機制，問題仍比較突出，公眾參與行政決策仍然具有很大的隨意性，這在一定程度上制約了公眾參與的有效性，使參與容易流于形式，無謂地耗費參與人的參與成本和行政機關(guān)的行政成本，降低公眾對行政機關(guān)的信任。因之，本文建議在法律制度路徑上，應(yīng)制定通過國家層面專門的公民參與行政決策法律制度。一方面轉(zhuǎn)變地方行政程序規(guī)章以行政為中心，對公眾參與保障不足的傳統(tǒng)路徑；另一方面則改善個別行政管理領(lǐng)域立法中制度設(shè)計的不均衡，特別是解決重大行政決策或爭議性極大的決策，通過公眾參與過程的規(guī)范，促進(jìn)行政機關(guān)與公眾的交流溝通，實現(xiàn)較好的決策結(jié)果。公眾參與行政決策制度應(yīng)當(dāng)是以“公眾”為中心的參與行政決策程序，并且強調(diào)參與活動的互動過程重于結(jié)果；因此，專門的公眾參與行政決策法律在內(nèi)容框架上，應(yīng)當(dāng)主要解決參與的主體、方式與效力等問題。

第一，完善參與主體制度。明確參與主體主要包括公民、企事業(yè)法人以及以社區(qū)基層自治組織、業(yè)主委員會等社區(qū)組織和行會、協(xié)會等非營利社會團體為主的社會組織。特別是通過明確界定社會組織的公眾參與主體地位，發(fā)揮社會組織在公眾參與中的匯集民意、溝通、協(xié)調(diào)和樞紐作用。社會組織由于其具有一定程度的共同意愿，且有較一般組織更強的積極治理公共事務(wù)的意識與能力，其參與行政決策的行動可以對行政機關(guān)產(chǎn)生較強的約束效果。我國《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》規(guī)定了社會組織的成立條件，但是法律規(guī)定的監(jiān)督目的大于輔導(dǎo)與鼓勵，并且其設(shè)立及其活動都受到政府相當(dāng)多的控制，目前其難有很高的自主性。因此，在國家加快形成政社分開、權(quán)責(zé)分明、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展的背景下，促進(jìn)非營利組織扮演“社會正義”的角色，有必要在公眾參與制度中，以鼓勵和支持的角度來促成非營利組織的發(fā)展，通過公平競爭，成為更多公共服務(wù)的提供者，以創(chuàng)造更多的更有效的公眾參與，促進(jìn)行政決策有效吸收和反饋公眾意見。

第二，完善參與方式規(guī)定。對現(xiàn)行法律和規(guī)章中規(guī)定的公開征求意見、座談會、聽證會、調(diào)查問卷等方式進(jìn)行完善，設(shè)定基本規(guī)則程序，明確行政機關(guān)何時運用何種程序，嚴(yán)格規(guī)范行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。同時，建立決策公眾咨詢委員會制度，當(dāng)政府遇有重大政策的規(guī)劃或決策時，應(yīng)主動召集相關(guān)利害關(guān)系人、學(xué)者專家等共同組成“公眾咨詢委員會”，一方面提供各種咨詢意見作為決策之參考，另一方面則對政策的決定、執(zhí)行過程加以監(jiān)督，積極地為公共利益把關(guān)。例如，2012年，廣州為推進(jìn)“同德圍”交通整治，有市政府組織成立市民決策監(jiān)督委員會，對整治方案不斷優(yōu)化，獲得了社會認(rèn)可。

第三，明確公眾參與的效力。健全完善決策草案說明和公眾參與行政決策意見處理情況說明制度，保障公眾參與行政決策效果的實現(xiàn)。對決策情況的熟悉和了解是公眾參與的基礎(chǔ)和前提，與其對應(yīng)的是公民對政府決策的知情權(quán)。如果公眾不了解決策目標(biāo)、效率要求、事實和法律依據(jù)、決策過程等情況，參與很可能流于形式。需要強調(diào)的是，在決策日趨專業(yè)化的情形下，僅僅決策文本公示是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須同時公開決策背景、決策意圖等重要信息，并詮釋決策所涉及的一些典型案例、生疏術(shù)語等，如此，公眾才能真正理解決策并有效參與。決策說明制度是將公共決策程序及理由等公開，將政府行為暴露給公眾，使一些公眾關(guān)心又需要公眾理解、支持和配合的政府重大決策，在公眾的監(jiān)督之下落實到政府管理之中。我國政府過去政策偏離、被動糾錯現(xiàn)象普遍存在的原因之一，就在于政府決策缺少透明機制。公開透明是經(jīng)濟全球化對政府的必然要求，也是許多國際公約和世貿(mào)組織規(guī)則所要求的內(nèi)容[3]。為規(guī)范政策制定行為，必須完善政策決策說明制度。同時，必須完善公眾意見處理情況的說明制度。公眾參與行政決策的信息是否認(rèn)真被行政機關(guān)對待，對行政決策是否產(chǎn)生作用是公眾參與的核心。在正當(dāng)?shù)墓妳⑴c程序中，行政機關(guān)必須認(rèn)真對待公眾在參與中的溝通交流情況和成果，對于公眾參與協(xié)商對話的理由、意見、建議，應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)進(jìn)行處理，并詳細(xì)說明理由，使公眾參與的民主決策成果得以體現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：石 銀）