轉(zhuǎn)型時期群體性事件處置機制構(gòu)建探析

吳月丹

摘 要：近年來，群體性事件頻發(fā)，已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，我們應(yīng)提高對群體性事件的認識，加強社會建設(shè)和管理，化解社會矛盾，為中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展奠定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。試圖通過分析群體性事件的含義、性質(zhì)、特征，找出群體性事件發(fā)生的原因，構(gòu)建群體性事件的處置機制，進而推動我國經(jīng)濟、社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：群體性事件；處置；治理

中圖分類號：D61 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）19-0055-03

中國的經(jīng)濟總量已位居世界第二，在中國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，我們必須清醒地看到，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，也是諸多社會矛盾和問題的高發(fā)期，群體性事件就是其中一個比較突出的問題，是改革進入“深水區(qū)”時必須面對和解決的“暗礁”。如何及時有效地處置群體性事件，直接考驗著黨和政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，事關(guān)黨和政府的威信和形象。群體性事件處置機制的構(gòu)建，不僅是黨和政府面臨的重大課題，更是緊迫任務(wù)。

一、群體性事件概述

1.群體性事件的含義

對于群體性事件的定義，相關(guān)部門和不同的學(xué)者從不同的角度給出了自己的定義。公安部于2000年制定的《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》第2條規(guī)定：群體性治安事件是指聚眾共同實施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的行為，具體包括十種行為。2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條規(guī)定：本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。突發(fā)事件的分級標準由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定。皮華英在《群體性事件心理分析》一文中定義為：群體性事件是指為了滿足某種共同利益或表達某種共同關(guān)心而臨時聚集在一起的人群實施的集體違反法律、法規(guī)和社會規(guī)范的行為。陳晉勝、張濤在《群體性事件性質(zhì)、原因的辯證分析》一文中定義為：群體性事件是指因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，由一定數(shù)量的人參與并形成一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關(guān)、靜坐請愿、聚眾鬧事等，并對政府管理和社會造成影響的群體行為。

考慮本文的行文邏輯和研究對象，對群體性事件概念定義為：經(jīng)濟、社會發(fā)展到一定階段時，導(dǎo)因于人民群眾內(nèi)部矛盾，相同或近似的利益訴求團體所共同實施的諸如聚眾集會、游行示威、群體上訪、沖擊國家機關(guān)、阻礙交通等一系列行為，對社會秩序、經(jīng)濟秩序、治安秩序等造成一定影響，具有一定社會危害性的群體性活動。

2.群體性事件的性質(zhì)

正確分析事物的性質(zhì)是妥善處理好相關(guān)問題的關(guān)鍵。對于群體性事件的性質(zhì)，筆者認為群體性事件是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國目前正處于人均GDP由1000美元向3000美元跨越的關(guān)鍵時期，這個時期也正是社會矛盾凸顯期。根據(jù)世界其他國家的經(jīng)驗，群體性事件的出現(xiàn)并不偶然，它將會是我國今后一段時期內(nèi)社會矛盾的重要表現(xiàn)形式。因此，必須在這樣的宏觀背景和前提下來認識群體性事件的性質(zhì)。分析一下近年來各地發(fā)生過的群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)：絕大多數(shù)群體性事件主要是由于相關(guān)的利益沖突引起的，且不具有普遍性和本質(zhì)的對抗性，參與群體性事件的絕大多數(shù)人主觀愿望是希望自認為合法的利益得到保護，且目前這類矛盾處于局部性的和可控的階段。事件參與者的真實意圖并非西方媒體所惡意宣揚的反對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，取消中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，顛覆中華人民共和國以及人民民主專政的政權(quán)，所以，群體性事件所導(dǎo)致的并不是對抗性的矛盾，仍然屬于人民內(nèi)部矛盾的范疇。不可否認的是，群體性事件也有個例，一些群體性行為也觸犯了國家相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)成了一般的治安違法行為甚至是刑事犯罪，依法必須予以相關(guān)的處罰，這也是我們在認識群體性事件的性質(zhì)時應(yīng)當予以注意的問題。

3.群體性事件的特征

通過對群體性事件的考察，當前我國發(fā)生的群體性事件具有以下基本特征：

一是具有相應(yīng)的利益訴求。群體性事件一般集中在諸如征收土地、拆遷房屋的補償、災(zāi)難災(zāi)害、食品衛(wèi)生安全、企業(yè)改制、拖欠工資、公職人員野蠻執(zhí)法等矛盾集中點上，因此每一起群體性事件的發(fā)生盡管有著經(jīng)濟、政治、文化、社會等多方面的原因，但是經(jīng)濟利益的原因無疑是其中最根本的原因，群體性事件參與者也大都是為了實現(xiàn)自己的相關(guān)利益，充分認識到這一點，才能從根本上解決問題。

二是具有一定的規(guī)模。群體性事件都是由一些特定的或不特定的人所形成的群體，他們就是想通過這種群體的規(guī)模性來引起相關(guān)的部門和人員的注意，達到實現(xiàn)自己相應(yīng)利益的目的。

三是具有相當程度的組織性。當前的群體性事件，已經(jīng)由過去的偶然發(fā)生、少數(shù)人臨時起意而演變成現(xiàn)在的具有一定的組織機構(gòu)、內(nèi)部分工明確、有確定的目標和統(tǒng)一的行動。比如有的群體性事件人數(shù)達上千人甚至上萬人、持續(xù)時間為數(shù)月甚至數(shù)年，因此處理的難度之高、影響之大可見一斑。

四是具有公開性。群體性事件一旦發(fā)生，就大張旗鼓地向社會、政府等相關(guān)部門表達他們的意愿和要求。時間上主要是選擇在國家重要的政治活動期間或是國家的重要節(jié)日期間，地點上主要是一些公共場所或是政府機關(guān)門前或是重要的交通要道，方式上主要是采取公開集會、張貼標語、散發(fā)傳單、拉條幅等過激行為。

五是具有復(fù)雜性。群體性事件的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在：參與的主體越來越復(fù)雜，工人、農(nóng)民、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、社區(qū)居民、社會閑散人員等都牽涉其中，有的群體性事件甚至被一些別有用心的人所控制或者利用；事件發(fā)生的原因越來越復(fù)雜，政治、經(jīng)濟、文化、社會、民族、宗教等問題相互交織，歷史因素和現(xiàn)實因素相互摻雜，很難理清。

此外，個別群體性事件還受到國內(nèi)外敵對勢力一定程度的支持，這些勢力唯恐中國不亂，直接插手一些群體性事件，提供資金等物質(zhì)支持，妄圖把個別群體性事件演變成類似西亞、北非的“顏色革命”，破壞我國的經(jīng)濟、社會健康發(fā)展；還有一些群體性事件通過互聯(lián)網(wǎng)進行組織、煽動，事前進行動員、串聯(lián)，事中進行聯(lián)絡(luò)，事后進行溝通，使個別問題擴大化、社會化、國際化。

二、群體性事件發(fā)生的原因

根據(jù)對群體性事件含義、性質(zhì)、特征的分析，為我們進一步探究群體性事件發(fā)生的原因，進而弄清它的規(guī)律，為處置機制的構(gòu)建提供了依據(jù)。

1.出于維護自身權(quán)益的考慮

我國的改革進入深水區(qū)，社會體制逐漸轉(zhuǎn)軌、利益格局發(fā)生變革、社會矛盾逐漸顯露，一些民生領(lǐng)域，如征地拆遷、企業(yè)改制、社會利益分配、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等方面處置不公、不當而導(dǎo)致群眾利益受損的問題確實不同程度地存在，而一些地方政府違背群眾意愿片面追求政績、不顧群眾利益的事情時有發(fā)生，群眾又缺少相應(yīng)的利益訴求表達渠道，從而導(dǎo)致群眾對政府產(chǎn)生對立不滿情緒，聚積到一定程度便以過激方式爆發(fā)，來回應(yīng)政府和社會，最終導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

2.出于對政府以及官員行為的質(zhì)疑

當前一些地方政府以及少數(shù)干部的工作作風(fēng)不正、公權(quán)力失范、形象不佳，一些行政執(zhí)法部門的工作人員不作為，亂作為、執(zhí)法方式簡單粗暴，甚至貪贓枉法，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張、政府的公信力降低，使群眾對政府以及公職人員懷有很深的不信任感。無論政府出臺的政策、實施的舉措動機、目的如何，公職人員操作、執(zhí)行的如何，往往都會引起群眾的誤解和質(zhì)疑，缺少群眾的擁護，從而產(chǎn)生群眾對政府的信任危機，結(jié)果是政府為公眾辦了好事得不到群眾的贊揚和回報，而好事因為缺乏群眾的信任和支持也往往辦不好，干群關(guān)系形成長期的對立化，一旦發(fā)生群眾不理解或者損害群眾利益的事情，沒有及時化解，多數(shù)會導(dǎo)致矛盾逐漸激化，進而擴大化，極易釀成群體性事件。

3.出于法制環(huán)境的不成熟

分析近年來發(fā)生的群體性事件，都和法治有一定的關(guān)聯(lián)。健全有效的法治，是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，反之，則是引發(fā)群體性事件的一個不可忽視的因素。目前我國的政治體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革，黨委和政府管得太多，長期以來使民眾形成過多的依賴，有問題就找黨委和政府解決。又由于我國的法制環(huán)境相對不成熟，不僅訴諸法律成本太高，而且由于司法相對的獨立性差，解決問題難，這樣就形成了一種怪現(xiàn)象，群眾認為“法大不如權(quán)大”，從而導(dǎo)致“信訪不信法”、“信上不信下”，有問題就找黨委和政府，找的級別越高越有效果。同時，一些越級上訪、鬧訪的人成為既得利益者，客觀上誤導(dǎo)了一些人認為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，糾集的人越多、造成的影響越大，解決得就越快、獲利就越豐厚。因此，制造群體性事件，自然成為一些人給黨和政府施壓的有效手段。這說明我國目前的法制建設(shè)還遠遠不能適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟社會需求，也就是說在法律的框架內(nèi)，尚不能有效地解決社會矛盾糾紛。

三、群體性事件處置機制的構(gòu)建

群體性事件是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是發(fā)展過程中所付出的必要的代價，需要用處理人民內(nèi)部矛盾的方法來化解群體性事件，使其始終保持在可控的范圍之內(nèi)。但是，目前我國群體性事件的處置機制還存在著一定的問題，基于對群體性事件內(nèi)涵的剖析和對其發(fā)生原因的分析，從促進發(fā)展維護穩(wěn)定的角度出發(fā)，妥善處置群體性事件的機制應(yīng)從以下幾個方面著手。

1.積極推進政治體制改革，為民眾建立暢通的法制化和制度化的利益表達途徑

我國政治體制改革正在積極穩(wěn)妥地推進，其中一個重要任務(wù)，就是建立民眾和政府良性互動的機制。因此，要從制度建設(shè)入手構(gòu)建多種形式的溝通渠道和對話平臺，把群體性事件消除在萌芽狀態(tài)。

首先要完善人民代表大會制度，切實發(fā)揮人大的職能作用。目前我國地方各級人大反映社情民意的渠道還不夠暢通，缺乏把最基層民眾的聲音及時傳達上來的有效機制，導(dǎo)致民眾的問題堆積在基層。長此以往，就有可能釀成群體性事件。近年來發(fā)生的群體性事件，大多數(shù)發(fā)生在基層，因此要發(fā)揮基層人大的職能，創(chuàng)新人大有關(guān)制度，按照民主集中制的原則體現(xiàn)廣大人民群眾的意志，履行好基層人大對基層政府的監(jiān)督職能。如果基層的政府和官員能夠深入群眾，體察民情，按照人民的意志辦事，不僅會增強基層政府的執(zhí)政能力和公信力，而且會進一步筑牢化解社會矛盾的基礎(chǔ)，從源頭上防控好群體性事件。

其次要監(jiān)督規(guī)范公權(quán)力的行使，開展廉潔政府建設(shè)和公務(wù)員隊伍作風(fēng)建設(shè)。群體性事件的發(fā)生和政府機關(guān)的不作為、亂作為有關(guān)，和個別政府官員的貪腐行為有關(guān)，和部分公務(wù)員的工作作風(fēng)有關(guān)，因此一方面要堅決遏制公權(quán)私用、以權(quán)謀私、執(zhí)法腐敗行為，防止一些官員因個人私利而與群眾的利益產(chǎn)生沖突，進而發(fā)生群體性事件；另一方面要改善公務(wù)員隊伍的工作作風(fēng)，加強公務(wù)員的責(zé)任意識，提高他們的綜合素質(zhì)，努力維護民利、改善民生，樹立政府的良好形象，使政府有能力、有威信引導(dǎo)群眾共建和諧社會。

2.繼續(xù)推進經(jīng)濟體制改革，為民眾建立公平的社會利益分配體系

在當前的經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，由于利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整而導(dǎo)致的利益沖突，由于收入差距和分配不公而引發(fā)的社會心理失衡，因腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致的政府信任危機已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的嚴重阻礙。為此，要繼續(xù)推進經(jīng)濟體制改革，改善民生，讓民眾從經(jīng)濟發(fā)展中受益。

首先要嚴格限制國家機關(guān)工作人員的不合理收入。對不合理收入的來源渠道加以限制，把公職人員的收入控制在社會中等水平，不能與工人、農(nóng)民的收入差距拉得過大，防止引發(fā)群眾的不滿情緒。同時加強財務(wù)和審計監(jiān)督，確保財政撥款用在公共事業(yè)建設(shè)和提高人民群眾生活水平等該用的地方。

其次要通過《中華人民共和國個人所得稅法》進行合理調(diào)節(jié)過高收入。通過對高收入的調(diào)節(jié)，實現(xiàn)二次分配，通過稅收、補助的方式將一部分過高收入轉(zhuǎn)移到低收入者手中。并針對漏稅嚴重的情況，完善存款實名制。將有價證券等金融財產(chǎn)也納入實名制范圍，建立個人基本賬戶和全面的個人收入核算體系，為個人所得稅創(chuàng)造完備的稽查平臺。進一步完善稅收制度，逐步開征遺產(chǎn)稅、社會保障稅等，充分發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)高低收入中的作用，逐步縮小貧富差距。

再次要進一步完善社會保障制度。通過完善的社會保障制度實現(xiàn)收入差距的縮小，達到共同富裕。各級政府應(yīng)建立具有中國特色的社會保障體系，健全完善失業(yè)保障制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度和最低生活保障制度等，尤其要保護社會困難群體和弱勢群體。

3.重點推進法律機制的建設(shè)，為民眾營造良好的法制環(huán)境

群體性事件的處理工作異常艱難而復(fù)雜，其中一個重要的原因就是缺乏有效的法律機制。因此，必須加強法制建設(shè)、完善法律法規(guī)，營造良好的法治氛圍，為群體性事件的依法依規(guī)處理奠定良好的法律基礎(chǔ)。

首先要堅持依法處理的原則。柏拉圖曾指出，“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有法律權(quán)威，這個國家離覆滅就不遠了”。目前在一些地方處置群體性事件過程中出現(xiàn)的以言代法、權(quán)力支配法的現(xiàn)象，無疑使我們處置群體性事件陷入被動，勢必使政府的公信力下降以及依法治國方略價值的貶損。這要求我們必須堅持法律的統(tǒng)一性、規(guī)范性、程序性，使民眾能夠明確預(yù)知自己行為的后果，防止在事件的發(fā)展過程中“長官意志”的影響和滲透。依據(jù)法律來調(diào)節(jié)群體性事件能夠有效解決矛盾、化解糾紛，為處理同類的事件提供示范的作用。而群體性事件的法律化解決途徑可以減少對黨政機關(guān)的沖擊以及對正常工作的影響。

其次要加強有關(guān)群體性事件的立法工作，繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，為群體性事件的處理提供法律依據(jù)。一是要修改《中華人民共和國集會游行示威法》，賦予民眾應(yīng)有的基本權(quán)利，拓寬利益訴求表達渠道。與其“堵”不如“疏”，尤其是在市場經(jīng)濟的形勢下，民眾的利益多元化，矛盾多元化，需要我們逐步放寬對公民依法集會游行示威的限制，讓民眾更好地擁有并實現(xiàn)法律賦予的權(quán)利，維護法律的尊嚴，化解民眾的矛盾，從法律的角度減少群體性事件的發(fā)生。二是要繼續(xù)完善《中華人民共和國群體性事件防治法》，使這部法律更適合我國的國情，為更好地處理群體性事件提供法律保障。

再次是完善我國的信訪制度，切實保障民眾的合法權(quán)益?，F(xiàn)行的信訪制度與信訪工作要求不相適應(yīng)，未能發(fā)揮其應(yīng)有的職能，面對在基層普遍存在的推脫的現(xiàn)象，信訪部門基本是接受來信來訪，做一些原則性的答復(fù)或是批轉(zhuǎn)下級、其他的部門處理，既缺乏監(jiān)督又不能直接解決問題。因此，需要改革完善我國的信訪制度，縮小信訪范圍、規(guī)范受理的事項，把一些能通過司法或行政救濟等其他的渠道解決的問題交由相關(guān)的部門處理，減少中間環(huán)節(jié)，避免矛盾的擴大。同時加強對權(quán)力的監(jiān)督力度，創(chuàng)新信訪制度。比如一些學(xué)者就曾建議把一些歸屬各個行政職能部門的信訪機構(gòu)統(tǒng)一劃歸同級的人大或常委會，這樣的機構(gòu)設(shè)置既可以更好地實現(xiàn)人大的監(jiān)督職能又可以避免相關(guān)部門互相推諉，更好地實現(xiàn)民眾的權(quán)益，達到有效防控群體性事件的目的。

四、結(jié)論

群體性事件是社會發(fā)展的階段性產(chǎn)物，是一種不和諧的社會現(xiàn)象，但它一般情況下仍屬于人民內(nèi)部矛盾。防控群體性事件的意義是維護穩(wěn)定、保障經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，方法是立法、司法、行政等手段的綜合運用和有效銜接，重點是防止矛盾轉(zhuǎn)化。本文對群體性事件的處置機制更多的是從本源上提出一些建議和看法，不當之處敬請讀者指正。

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（責(zé)任編輯：姚 麗）