淺析行政審批制度改革存在的問(wèn)題及對(duì)策

張麗君

摘 要：行政審批制度作為我國(guó)目前一種重要的事前控制手段，在保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用，然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，行政審批制度中長(zhǎng)期存在的弊端顯現(xiàn)，缺位、越位、錯(cuò)位、不到位等問(wèn)題凸顯，在新的歷史時(shí)期，繼續(xù)深化改革行政審批制度勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞：行政審批；改革；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）19-0045-02

行政審批制度作為我國(guó)一種重要的事前控制手段，被廣泛運(yùn)用于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等眾多的行政管理領(lǐng)域。對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，是我們國(guó)家管理行政事務(wù)不可缺少的一項(xiàng)重要制度。

然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，以及行政管理體制改革的深入，行政審批制度中長(zhǎng)期存在的弊端日益顯現(xiàn)，政府職能缺位、越位、錯(cuò)位、不到位問(wèn)題凸顯，甚至成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙?？v觀國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，在新的歷史時(shí)期，繼續(xù)深化改革行政審批制度勢(shì)在必行。

一、行政審批制度改革的現(xiàn)狀

改革行政審批制度，本質(zhì)上是政府機(jī)關(guān)的一場(chǎng)自我變革、自我完善，涉及公共權(quán)力的再分配、利益的再調(diào)整，具體而言，目前的行政審批制度改革具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

1.改革的強(qiáng)制性與漸進(jìn)性

行政審批制度改革的難點(diǎn)在于重新界定和規(guī)范行政審批權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，在利益關(guān)系的變化和利益格局的調(diào)整中，各利益主體在追求自身利益最大化的行動(dòng)驅(qū)使下，必然會(huì)導(dǎo)致各種利益沖突的產(chǎn)生，政府作為體制外原有利益格局的最大受益者以及體制內(nèi)職能部門的權(quán)威組織，政府職能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的需求決定了其在行政審批制度改革中的主導(dǎo)地位，而這種“傷筋動(dòng)骨”“忍痛割肉”式的改革必然導(dǎo)致在利益格局的調(diào)整中以及利益沖突的博弈中帶上強(qiáng)制性的色彩。

由于行政審批制度改革的政策性、專業(yè)性強(qiáng)，涉及面寬，作為決策者，在改革的強(qiáng)制性進(jìn)程中必須綜合考量各方面的利弊，權(quán)衡各方面的得失，從全局上考慮問(wèn)題，這就決定了行政審批改革不可能一蹴而就，必須審慎穩(wěn)重逐步進(jìn)行。同時(shí)，行政審批制度改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，其必定牽一發(fā)而動(dòng)全身，行政審批制度改革的效能涉及政府機(jī)構(gòu)改革、投資體制改革、推行政務(wù)公開與電子政務(wù)建設(shè)等，以及行政管理體制改革的整體效能，改革的關(guān)鍵性與牽連性決定了行政審批制度改革必須逐步推進(jìn)。另外，行政審批制度改革，直觀上是政府邊界的縮小與市場(chǎng)疆域擴(kuò)大的過(guò)程，因此，行政審批制度改革應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)發(fā)育程度和市場(chǎng)承受能力結(jié)合起來(lái)，按照市場(chǎng)規(guī)則來(lái)進(jìn)行，走漸進(jìn)式改革之路。比如日本，從20世紀(jì)60年代開始，進(jìn)行了9次審批制度改革，中央政府的審批事項(xiàng)才從18000項(xiàng)下降到目前的3000多項(xiàng)。

2.改革突出“減”、“放”、“轉(zhuǎn)”

“減”，即取消、壓縮審批事項(xiàng)；如廣東省，早在2012年廣東省全力啟動(dòng)行政審批制度改革“巨輪”之前，就已與1999年、2001年、2003年、2009年進(jìn)行過(guò)4輪改革。經(jīng)過(guò)數(shù)輪改革，廣東省累計(jì)取消和調(diào)整行政審批2300多項(xiàng)，其中取消1800余項(xiàng)，下放或委托424項(xiàng)，至第四輪結(jié)束時(shí)，廣東調(diào)整行政審批事項(xiàng)508項(xiàng)，是全國(guó)保留行政審批事項(xiàng)較少的省份之一。

“放”，即審批權(quán)限下放；“轉(zhuǎn)”，由有資質(zhì)的社會(huì)組織承擔(dān)部分管理職能。如2012年7月和9月，廣東省先后兩次取消和調(diào)整383項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。其中有125項(xiàng)省級(jí)審批權(quán)下放給地級(jí)以上市政府或縣級(jí)政府。此外，通過(guò)向社會(huì)公布的形式向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)共262項(xiàng)。通過(guò)“向下放權(quán)”和“購(gòu)買服務(wù)”兩種手段，廣東省政府有效地實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)了服務(wù)型政府建設(shè)的步伐。

3.改革方式的集中性與公開性

行政審批改革的集中性體現(xiàn)在集中審批事項(xiàng)、審批人員、審批權(quán)力，通過(guò)一站式服務(wù)，公開服務(wù)事項(xiàng)、透明審批權(quán)力，從而提高辦事效率，改善城市的投資環(huán)境。行政審批的集中化既方便了市民和企業(yè)，也提升了政府工作人員的行政審批效率。

在審批制度集中化的同時(shí)，許多地區(qū)和部門建立了審批事項(xiàng)公示制度和服務(wù)承諾制度，向社會(huì)公開審批事項(xiàng)的審批依據(jù)、審批條件、辦理程序等基礎(chǔ)性問(wèn)題，并對(duì)辦理時(shí)限做出公開承諾，請(qǐng)社會(huì)各界共同予以監(jiān)督。如佛山順德區(qū)，截至2012年年底，區(qū)內(nèi)各部門約1500多項(xiàng)行政審批和便民服務(wù)事項(xiàng)經(jīng)過(guò)了律師審核、社會(huì)公示以及標(biāo)準(zhǔn)錄入，所有審批事項(xiàng)目錄以政府公告形式向社會(huì)公示。

二、目前行政審批制度改革普遍存在的問(wèn)題

1.觀念陳舊制約改革動(dòng)力

行政審批制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面管制，而對(duì)行政審批制度改革，涉及公共權(quán)力與利益的再分配，觀念不轉(zhuǎn)變，認(rèn)識(shí)就不可能到位，這樣改革的內(nèi)在動(dòng)力就會(huì)不足。觀念轉(zhuǎn)變的根本在于要突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念的束縛，增強(qiáng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)；突破部門既得利益的束縛，增強(qiáng)改革大局的意識(shí)；突破“官本位”思想的束縛，增強(qiáng)服務(wù)為先的意識(shí)。

2.利益沖突阻礙改革力度

利益沖突是轉(zhuǎn)型期我國(guó)行政審批制度改革的核心內(nèi)容，決策者、執(zhí)行者、特殊受規(guī)則者、普通受規(guī)制者以及消費(fèi)者之間的利益沖突演繹著我國(guó)行政審批制度改革的進(jìn)程，是引致行政審批制度變遷的深層原因與內(nèi)部動(dòng)力[1]。決策者致力于行政審批權(quán)力的削減與規(guī)范，而執(zhí)行者則努力保持甚至增加手中的審批權(quán)力。其導(dǎo)致的結(jié)果是在行政審批改革中的博弈較量。如審批權(quán)單位將那些已經(jīng)不符合現(xiàn)在情況被淘汰的審批項(xiàng)目報(bào)上去“充作裁剪的內(nèi)容”，或者是出現(xiàn)頻率很少的行政審批項(xiàng)目，或者是那些沒(méi)什么油水但很麻煩費(fèi)時(shí)費(fèi)力的審批項(xiàng)目，總之這些項(xiàng)目被“削減”了無(wú)傷大雅、無(wú)礙利益。如果不能觸動(dòng)相關(guān)主體的根本利益，利益之間的博弈勢(shì)必影響行政審批制度改革的力度。

3.形式主義影響改革效果

形式主義主要表現(xiàn)在：其一，“藏匿式增減”，比如在申報(bào)審批項(xiàng)目中少報(bào)，而在取消審批項(xiàng)目中多報(bào)，通過(guò)“玩弄”數(shù)量和數(shù)字來(lái)達(dá)到自身審批利益的維護(hù)。其二，站外式審批。為維護(hù)自身利益，大量能帶來(lái)尋租空間、權(quán)力含金量高的業(yè)務(wù)并沒(méi)有被納入審批大廳，而是被原職能部門予以保留，即采取“站外審批”方式。其三，含金量低，部分城市把原來(lái)的審批機(jī)關(guān)集中到一起辦公就稱為“行政審批中心”，中心僅起到“收發(fā)”的作用。其四，網(wǎng)上審批流于形式。部分網(wǎng)上電子政務(wù)只是起到了簡(jiǎn)單申請(qǐng)和輔助審批功能，一旦電子政務(wù)流程變得復(fù)雜時(shí)，行政審批就無(wú)法在網(wǎng)上完整實(shí)現(xiàn)，往往被流于形式。

4.配套不足影響改革進(jìn)度

其一，事后監(jiān)管機(jī)制不全，在行政審批改革的同時(shí)，政府其他各項(xiàng)改革沒(méi)有完全到位，監(jiān)督體制不健全和不完善，難以形成改革的推動(dòng)合力。其二，技術(shù)性配套不規(guī)范。有些審批項(xiàng)目涉及很強(qiáng)的技術(shù)性問(wèn)題，僅僅依靠審改辦工作人員的能力，許多與審批有關(guān)的技術(shù)性問(wèn)題難以得到解決，如法律上、內(nèi)容上、程序上技術(shù)性很強(qiáng)的事項(xiàng)。

5.減量輕質(zhì)偏離改革目標(biāo)

總體而言，我國(guó)行政審批改革目前仍為“減量型模式”，如有的地方政府進(jìn)行行政審批改革前，會(huì)先給下面下指標(biāo)，規(guī)定在原審批數(shù)量上減少的最小比例，審批權(quán)單位按照上頭下的指標(biāo)自行裁剪，然后報(bào)給上面，行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)審批權(quán)單位所落實(shí)的削減比例或數(shù)量進(jìn)行審核，然后向全社會(huì)公布該單位審批數(shù)量減少的消息。這種按規(guī)定比例減量的模式往往會(huì)導(dǎo)致改革進(jìn)程中的博弈較量，使改革成效流于形式。而行政審批改革的核心是“權(quán)力機(jī)制的透明化再造”而不僅僅體現(xiàn)在數(shù)量上的削減。因此，在改革中過(guò)于減量輕質(zhì)往往會(huì)偏離簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的初衷。

三、對(duì)策與建議

1.加強(qiáng)行政審批改革的法治化

其一，建立法律法規(guī)體系，解決行政審批不完善、不協(xié)調(diào)、不透明的問(wèn)題。其二，統(tǒng)一行政規(guī)章，保證與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致，杜絕行政規(guī)章政出多門，缺乏統(tǒng)一性，與法律法規(guī)沖突或不協(xié)調(diào)。其三，建立健全審批程序，實(shí)現(xiàn)法制化，增強(qiáng)科學(xué)性、規(guī)范性，凈化投資環(huán)境，消除官僚主義和腐敗現(xiàn)象的根本所在。其四，落實(shí)審批責(zé)任追究制度，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”及權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一的原則，明確審批人員的責(zé)任和義務(wù)，建立行政審批責(zé)任追究制。對(duì)不按規(guī)定進(jìn)行審批、甚至越權(quán)審批、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，追究審批主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的行政法律責(zé)任[2]。以提高行政審批的質(zhì)量，推動(dòng)行政審批制度改革的進(jìn)程。

2.加強(qiáng)行政審批改革的公開化

防止權(quán)力濫用的重要手段就是政務(wù)公開，行政審批的公開化鏟除了權(quán)力設(shè)租、尋租的土壤，使其角色由代表政策導(dǎo)向的管理者真正向服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變。其一是加強(qiáng)審批公示制。公開公布審批事項(xiàng)內(nèi)容、依據(jù)、時(shí)限、審批對(duì)象的資格和條件、審批機(jī)關(guān)、審批條件、審批程序、審批結(jié)果以及審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，并通過(guò)政府公報(bào)、公示欄、媒體和網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行公示。其二，加強(qiáng)公開征求，廣泛征求社會(huì)公眾意見，推動(dòng)行政審批改革的社會(huì)參與性。其三，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)。大力推行和規(guī)范網(wǎng)上審批。實(shí)行網(wǎng)上公開申報(bào)、受理、咨詢和辦復(fù)，為群眾辦事提供更多便利。其四，推行服務(wù)質(zhì)量公開承諾制。根據(jù)每一項(xiàng)行政審批的特點(diǎn)提出詳細(xì)的服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，征求公眾意見，獲得認(rèn)可后向社會(huì)做出公開承諾。

3.加強(qiáng)行政審批改革的社會(huì)化

所謂“社會(huì)化”，即政府有意識(shí)地將部分審批權(quán)力過(guò)渡給社會(huì)中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)。其一，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)企業(yè)準(zhǔn)入的監(jiān)管。其二，加強(qiáng)承接政府下放職能的社會(huì)組織的監(jiān)管。如通過(guò)建立定期考核、測(cè)評(píng)等方式，確保社會(huì)組織對(duì)下放的職能能夠“接得住、管得好”，從而使政府向社會(huì)組織放權(quán)能夠達(dá)到預(yù)期效果。

4.加強(qiáng)行政審批改革的市場(chǎng)化

加強(qiáng)行政審批制度的市場(chǎng)化即要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府要有所為，有所不為。其一，凡是可以用市場(chǎng)機(jī)制替代行政審批的應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)處理。通過(guò)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，消除審批過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象，提高政府的管理水平，其二，凡法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以下放的審批事項(xiàng)盡可能下放，由下級(jí)職能部門處理。如2012年4月底，自廣東省佛山市順德區(qū)行政服務(wù)中心成為全省首個(gè)商事登記改革試點(diǎn)以來(lái)，該區(qū)商事登記企業(yè)數(shù)量每月保持40%以上的高速增長(zhǎng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]潘秀珍，褚添有.利益沖突性制度變遷——轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政審批制度改革的理論模型[J].中國(guó)行政管理，2010，（5）.

[2]徐婷婷.關(guān)于我國(guó)行政審批制度改革的思考[D].上海：華東師范大學(xué)，2005.

（責(zé)任編輯：陳雅莉）