1996—2010年我國公共圖書館財政撥款問題研究

李 進(jìn)

(中國國家圖書館，北京 100034)

一個國家若要達(dá)到一個合理高度的經(jīng)濟增長率，必須要有一定水平的公共文化資源準(zhǔn)備。公共圖書館作為公益性的文化教育機構(gòu)，其經(jīng)費來源以政府財政撥款為主，輔以小部分事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入和非經(jīng)常性的上級補助收入。2002年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的文化部、國家計委、財政部《關(guān)于進(jìn)一步加強基層文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確要求:“要確保文化事業(yè)的增長不低于當(dāng)年財政收入的增長幅度……對于……圖書館等公益文化事業(yè)單位的日常工作給予必要的經(jīng)費保障。保證各級公共圖書館有一定數(shù)量的購書經(jīng)費?！?011年10月，中共十七屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，該文件進(jìn)一步明確指出:“要保證公共財政對文化建設(shè)投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，提高文化支出占財政支出比例。”本文擬對1997—2011年《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》公布的我國公共圖書館財政撥款相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，嘗試梳理自“九五”到“十一五”這15年來政府對公共圖書館財政投入的總體狀況及問題。

表1 1996—2010年我國公共圖書館財政撥款及相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)匯總

1 1996—2010年我國公共圖書館財政撥款總體情況

1.1 財政撥款總額

《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》將“財政撥款”界定為填表單位本年度實際收到的本級財政撥款(不含基本建設(shè)的財政撥款)。如表1所示，1996—2010年我國公共圖書館財政撥款總額逐年上漲，從1996年的7.66億元到2010年的58.37億元，增長幅度達(dá)到762%。

1.2 財政撥款年增長比例

如圖1所示，1996—2010年公共圖書館財政撥款較上年增長比例呈現(xiàn)不規(guī)則發(fā)展趨勢，1997年、2000年、2007年、2008年增長比例分別達(dá)到了21.7%、20.3%、23.8%、20.8%，而1999 年、2001 年則分別為7.7%和9.6%，2010年更是僅為5.97%，總體線性趨勢總體表現(xiàn)為下降。

為驗證我國是否真正實現(xiàn)了“文化事業(yè)的增長不低于當(dāng)年財政收入的增長幅度”，圖1還包含了1996—2010年我國財政總收入的年增長比例與文化事業(yè)費的年增長比例趨勢圖(1995年我國文化事業(yè)費數(shù)據(jù)缺失)，可以很清晰地看到，15年間財政總收入年增長比例與文化事業(yè)費年增長比例線性趨勢總體表現(xiàn)為上揚(且前者始終高于后者)，而公共圖書館財政撥款年增長比例大多處于低于其他兩個比例的情況，2010年財政總收入年增長比例為21.28%，文化事業(yè)費年增長比例為10.52%，公共圖書館僅為5.97%。

圖1 1996—2010年我國財政總收入、文化事業(yè)費、公共圖書館財政撥款年增長比例趨勢

1.3 公共圖書館財政撥款占我國財政總支出比例

如圖2所示，1996年，我國公共圖書館財政撥款占我國財政總支出的比例為0.12%，之后一直到2004年基本都在0.11% ～0.13%徘徊，2005年下降到0.08%，而2010年僅為0.06%，15年間線性下降趨勢非常明顯。

圖2 1996—2010年公共圖書館財政撥款占我國財政總支出比例發(fā)展趨勢

1.4 財政撥款占公共圖書館總收入比重

如圖3所示，1996年我國公共圖書館財政撥款占總收入的比例為82.1%，2000年達(dá)到了85.1%，2010年為90.3%，線性上揚趨勢十分明顯。

圖3 1996—2010年公共圖書館財政撥款占總收入比重趨勢圖

1.5 購書經(jīng)費總額

購書經(jīng)費是公共圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)和服務(wù)的首要前提，也是公共圖書館經(jīng)費指標(biāo)體系中最核心的一項。如表2所示，15年間購書經(jīng)費逐年上漲，1996年我國公共圖書館購書經(jīng)費約為19626萬元，2010年達(dá)到了111093萬元，增長比例為566%。

1.6 購書經(jīng)費增長比例

如圖4所示，1996—2010年我國公共圖書館購書經(jīng)費增長比例亦呈現(xiàn)不規(guī)則發(fā)展趨勢，1997年、2000年、2009年增長比例分別達(dá)到了 30.1%、21.9%、24.6%，而2003年、2008年、2010年則分別為6.1%、7.1%和 6.4%，2001年增長比例為－1.76%，總體線性趨勢表現(xiàn)為明顯下降。

表2 1996—2010年我國公共圖書館購書經(jīng)費情況

圖4 1996—2010年公共圖書館購書經(jīng)費增長比例趨勢圖

1.7 東、中、西部地區(qū)財政投入差異

以東部地區(qū)的廣東、上海，中部地區(qū)的湖北、河南和西部地區(qū)的寧夏、青海為例，如圖5所示，東、中、西部三地區(qū)財政投入差異十分明顯，1996年三地區(qū)的比例為:10.3∶3.01∶1，2003 年達(dá)到了26.2∶ 5.3∶1，之后差異情況有所好轉(zhuǎn)，2010年為14∶5∶1。

圖5 1996—2010年我國東、中、西部部分地區(qū)公共圖書館財政投入情況比較

2 1996—2010年我國公共圖書館財政撥款問題分析

通過對我國1996—2010年公共圖書館財政撥款總體狀況的數(shù)據(jù)分析，我們可以看到，隨著國家財力的迅速發(fā)展，公共圖書館呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但是，我國公共圖書館財政撥款體制依然存在著許多問題，主要有以下幾個方面。

2.1 投入量逐年增大，但財政支持力度仍不足

15年來，我國政府對公共圖書館的財政投入逐年提高，增長勢頭明顯，但是從每年的增長幅度上看，波動也非常明顯，且總體線性趨勢表現(xiàn)為微弱下降，這從一定程度上體現(xiàn)了政府對于圖書館事業(yè)的投入存在相當(dāng)大的隨意性。另外，公共圖書館財政投入在國家財政總支出中的比重下降趨勢也十分明顯。

政府財政撥款占公共圖書館總收入的比重逐漸提高。對政府財政的過分依靠在一定程度上也限制了公共圖書館的發(fā)展和壯大。由于沒有明確法規(guī)和制度上的保障，我國公共圖書館財政撥款遠(yuǎn)沒有達(dá)到真正意義上的“增長幅度不低于或高于財政性財政收入的增幅”標(biāo)準(zhǔn)，國家財政對于公共圖書館的投入有待提高。

2.2 地區(qū)間經(jīng)濟實力的懸殊導(dǎo)致經(jīng)費分配的巨大差距

由于目前我國實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，因此，地方文化財政撥款能力的高低與其經(jīng)濟發(fā)展水平存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系。就經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財政能力來看，我國存在著巨大的地區(qū)差距，這就必然導(dǎo)致地區(qū)間經(jīng)費分配的巨大差距。雖然自2003年之后，隨著中西部地區(qū)政府對于建設(shè)公共文化事業(yè)的重視程度有所提升，國家對于中西部地區(qū)的財政扶植力度也在逐步加強，東、中、西部地區(qū)之間的差距在逐漸拉近，但是總體經(jīng)濟發(fā)展水平過大的差距無法避免，長此以往又會加劇地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距，從而陷入惡性循環(huán)之中。

2.3 政府行政體制改革進(jìn)展緩慢制約了財政撥款力度

我國政府行政體制改革的一個重要目標(biāo)就是要規(guī)范政府行為，提高政府監(jiān)督體系的有效性。但目前我國現(xiàn)行的圖書館法律法規(guī)不夠健全，對公共圖書館的財政撥款監(jiān)督體系極不完善。近幾年來，政府制定了一系列政策以保障對公共圖書館的財政投入，我國公共圖書館的財政投入力度也有所增加。有研究認(rèn)為，我國目前已經(jīng)建立起了公共圖書館政策保障、評估保障、項目保障等機制，并通過地方法規(guī)加以約束和補充，但這些政策事實上很多并非專門針對公共圖書館，且很難完全得到落實，政府用于公共圖書館服務(wù)的投入總量依然較少，比例偏低，撥款額的多少往往隨某個領(lǐng)導(dǎo)的意志而隨意改變。

3 我國公共圖書館財政投入發(fā)展的建議

3.1 政府應(yīng)當(dāng)加大對公共圖書館的財政撥款力度

以教育事業(yè)為例，為保證每年教育財政撥款，《中華人民共和國教育法》中明確規(guī)定，國家財政性教育支出應(yīng)達(dá)到GDP的4%，這大大保證了教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。公共圖書館作為國家重要的社會教育機構(gòu)，政府也應(yīng)當(dāng)明確國家財政性公共圖書館經(jīng)費支出占GDP或財政總支出的比例，以此保障公共圖書館事業(yè)的財政撥款的可持續(xù)增長。

3.2 合理配置財政撥款在地區(qū)間的差異

中央財政應(yīng)進(jìn)一步加大對中西部地區(qū)圖書館事業(yè)的扶植力度。對于基礎(chǔ)教育環(huán)節(jié)本身就比較落后的中西部地區(qū)，社會教育是提高大眾文化素質(zhì)的重要途徑，公共圖書館應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮重要的作用。

3.3 建立完善的財政撥款體系

發(fā)揮人民代表大會對本級政府、較高級政府對較低級政府的公共圖書館經(jīng)費的監(jiān)督能力，制定、完善和嚴(yán)格執(zhí)行公共圖書館財政法規(guī)，明確中央和各級地方政府的責(zé)任、明確各級政府公共圖書館財政撥款占財政預(yù)算或GDP的比例，使公共圖書館的財政投入有法可依。有條件的地方甚至可以嘗試建立圖書館財政撥款的聽證制度，發(fā)揮人民的監(jiān)督權(quán)。

3.4 進(jìn)一步開展公共圖書館建設(shè)工程項目

由國家財政給予項目經(jīng)費補貼，支持各地公共圖書館建設(shè)，如全國文化信息資源共享工程、中華古籍保護(hù)計劃、國家數(shù)字圖書館建設(shè)及推廣工程、地方文獻(xiàn)數(shù)字化建設(shè)、民國時期文獻(xiàn)保護(hù)計劃等。地方政府應(yīng)根據(jù)本地實際情況開展一些公共圖書館建設(shè)項目，如北京的公共圖書館計算機服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和一卡通服務(wù)工程、廣東省的流動圖書館工程、深圳市的“圖書館之城建設(shè)”工程等。這些項目可以在多個方面大大提高公共圖書館的基礎(chǔ)建設(shè)能力和文獻(xiàn)保護(hù)能力，提高圖書館員的業(yè)務(wù)能力和科研能力，并惠及普通大眾。

3.5 改變公共圖書館自身服務(wù)方式

公共圖書館應(yīng)改變傳統(tǒng)的服務(wù)方式，充分發(fā)掘文獻(xiàn)信息資源為客戶服務(wù)并以此增加收入。對于政府財政投入的過分依靠，易導(dǎo)致公共圖書館自身經(jīng)營能力不足，業(yè)務(wù)開展中缺乏創(chuàng)新能力和主動性。因此，依靠信息服務(wù)創(chuàng)造價值，開發(fā)和利用館藏文獻(xiàn)資源，加大文獻(xiàn)信息吞吐量，盡快適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，使文獻(xiàn)信息走向產(chǎn)業(yè)化、商品化，是增加圖書館收入的有效途徑。

［1］公共圖書館研究院.中國公共圖書館發(fā)展藍(lán)皮書［M］.深圳:海天出版社，2010:2—13.

［2］吳洪珺，等.公共圖書館經(jīng)費保障機制研究［J］.中國圖書館學(xué)報，2010(5):12—18.

［3］陸曉曦.近5年來我國省級公共圖書館經(jīng)費狀況研究［J］.圖書館建設(shè)，2011(7):60—63.