當(dāng)前西方“靈活安全性”就業(yè)政策研究

□岑華鋒 石偉平

第二次世界大戰(zhàn)以后,特別是20世紀(jì)70年代中期以來,失業(yè)問題成為長期困擾發(fā)達(dá)國家的一個主要社會經(jīng)濟(jì)問題，“大量失業(yè)經(jīng)?；揖哂蟹侵芷谛詢A向；技術(shù)進(jìn)步對勞動力素質(zhì)要求的提高，導(dǎo)致技術(shù)性失業(yè)現(xiàn)象越發(fā)明顯，長期性失業(yè)大量存在”[1]。為了應(yīng)對失業(yè)問題，很多西方國家不斷改革勞動力就業(yè)培訓(xùn)政策，其政策的內(nèi)涵不斷發(fā)展和豐富，逐漸形成多元化趨勢，其中的“靈活安全性”就業(yè)政策受到高度評價，被認(rèn)為是解決當(dāng)下失業(yè)問題最有效的手段。“靈活安全性”就業(yè)政策的理念和實踐經(jīng)驗，對我國就業(yè)培訓(xùn)政策的制定和實施具有重大的借鑒價值。

一、西方“靈活安全性”就業(yè)政策出臺背景

西方采取靈活安全性就業(yè)政策是多個因素促成的結(jié)果。首先是歷史原因，由于西方就業(yè)政策改革具有持續(xù)性和連貫性，使得他們能不斷優(yōu)化其就業(yè)政策；其次是西方推行的非正規(guī)就業(yè)政策面臨著不安全性的困境，促使西方各國極力尋找一種新策略，以解決就業(yè)與安全之間的矛盾；第三是政治經(jīng)濟(jì)思潮的影響，使資本主義國家逐漸意識到，政策制定如果過分強(qiáng)調(diào)“政府主導(dǎo)”或“市場主導(dǎo)”，都會產(chǎn)生相應(yīng)問題，因此提出了“第三條道路”的理念，靈活安全性就業(yè)政策正符合了該理念的內(nèi)涵。

（一）西方就業(yè)培訓(xùn)政策的歷史沿革——從消極就業(yè)政策走向積極就業(yè)政策

戰(zhàn)后世界就業(yè)培訓(xùn)政策主要有四個階段：“失業(yè)救濟(jì)”階段——“就業(yè)培訓(xùn)”階段——“創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”階段——積極的勞動就業(yè)政策階段（表1）[2]。

從西方就業(yè)培訓(xùn)政策的歷史發(fā)展過程中可以看出，西方各國政策從以單純失業(yè)救濟(jì)為主的消極就業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極就業(yè)政策，這是一種質(zhì)的轉(zhuǎn)變，改變了以前以政府主導(dǎo)的政策取向，強(qiáng)調(diào)市場對就業(yè)的重要作用。另外，西方就業(yè)政策處在一個不斷修正、完善的過程，具有很強(qiáng)的連續(xù)性和及時性，這為靈活安全性就業(yè)政策的出臺提供了良好的基礎(chǔ)。

表1 戰(zhàn)后西方就業(yè)政策歷史沿革

（二）積極就業(yè)政策的困境——非正規(guī)就業(yè)的不安全性

積極的勞動政策提倡的非正規(guī)就業(yè)，雖然能體現(xiàn)市場的靈活性，使就業(yè)崗位增加，但同時也“對勞動就業(yè)的安全性和社會和諧等造成了不利影響”[4]。一方面，非正規(guī)就業(yè)的迅速增加導(dǎo)致低質(zhì)量、低薪工作的膨脹，這種低質(zhì)量的工作在歐洲許多國家是不被社會接受的，而且與歐洲公眾期望的社會團(tuán)結(jié)和社會公正的理念也是不相容的[5]。另一方面，非正規(guī)就業(yè)的迅速發(fā)展，造成勞動力市場的分割，在勞動力市場上雇員被分割為受到保護(hù)的正規(guī)員工和得不到保護(hù)的非正規(guī)員工。與正規(guī)就業(yè)的員工相比較，非正規(guī)就業(yè)的員工在許多方面還不能享有平等待遇，這種歧視直接導(dǎo)致非正規(guī)就業(yè)雇員的就業(yè)風(fēng)險。

（三）西方政治、經(jīng)濟(jì)理念的變革——“第三條道路”

從西方國家的就業(yè)政策改革歷史中我們可以看出，過度依靠政府或是市場，都會使勞動力市場陷入困境。因此，在兩者間尋求一種平衡是當(dāng)下就業(yè)政策制定的核心。

“第三條道路”試圖解決社會公正與自由市場如何結(jié)合的問題，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公正、公民權(quán)利與社會責(zé)任之間尋求平衡。在就業(yè)政策方面，“第三條道路”不僅認(rèn)為過份的國家干預(yù)會造成勞動力市場的僵化，勞動者不能被動接受就業(yè)政策或消極的享受福利，應(yīng)積極的去獲得就業(yè)機(jī)會，而且強(qiáng)調(diào)就業(yè)政策應(yīng)確保每一個人最大限度地自我發(fā)展與高效的經(jīng)濟(jì)增長，從而“使增加失業(yè)者的就業(yè)機(jī)會與限制國家對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)、降低勞動力市場排斥的政策措施不再是相互沖突的”[6]。因此，“第三條道路”的就業(yè)政策既不同于凱恩斯主義以政府主導(dǎo)的就業(yè)政策，也不同于新自由主義以市場為中心的就業(yè)政策，其目標(biāo)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實現(xiàn)靈活性與安全性的平衡，這為“靈活安全性”就業(yè)政策的提出奠定了思想基礎(chǔ)。

二、“靈活安全性”就業(yè)政策的基本理念

（一）概念的提出

“靈活安全性”（Flexicurity）首先由荷蘭學(xué)者漢斯（Hans P.M.Adriaansens）提出，指政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改善從事臨時和部分時間工作的工人的狀況，對他們進(jìn)行終身職業(yè)培訓(xùn)，以及給予更多的社會福利救濟(jì)，從而實現(xiàn)靈活性與安全性新的平衡[7]。1999年1月1日荷蘭靈活與安全性法案正式生效，它對勞動力市場的靈活性和安全性作了詳細(xì)的規(guī)定。之后“靈活安全性”的概念逐漸被歐盟其他國家接受，并“最終成為歐盟各國的勞動力市場新的政策策略”[8]。2006年10月的歐盟首腦會議中，靈活安全性戰(zhàn)略成為會議的重要議題，該會議在2007年發(fā)表勞動法綠皮書，并制定了關(guān)于勞動力市場靈活安全性政策戰(zhàn)略的基本準(zhǔn)則。

（二）靈活安全性勞動政策的內(nèi)涵

“靈活安全”（Flexicurity）是由靈活性（Flexibility）和安全性（security）兩個詞合成的。靈活安全政策并不是全新的政策措施，它的創(chuàng)新之處在于將兩種措施結(jié)合在一起，同時達(dá)成就業(yè)的靈活性和安全性目標(biāo)。這是一種既能夠促進(jìn)勞動力市場工作組織安排與勞動關(guān)系靈活化，又能夠增強(qiáng)勞動力市場中弱勢群體與邊緣化群體就業(yè)安全和社會安全的政策戰(zhàn)略[9]。

1.“靈活性”?！办`活性”是指通過一系列的政策安排，提高勞動力市場、工作組織和勞動關(guān)系的靈活程度[10]，使勞動力市場和每一個公司能夠根據(jù)變化的條件，及時、適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行調(diào)整，從而提高競爭力和生產(chǎn)力。英國學(xué)者阿特金森（Atkinson J.）區(qū)分了四種不同形式的靈活性[11]：

（1）數(shù)量靈活性。企業(yè)通過勞動力投入數(shù)量的調(diào)整來適應(yīng)外部社會經(jīng)濟(jì)的變化；

（2）工作時間靈活性。企業(yè)通過改變工作時間計劃，實行彈性工時、定期契約和部分工時等方式，對人力資源進(jìn)行重新配置；

（3）功能靈活性。企業(yè)在不增加人員的情況下，通過變革工作組織方式，成立工作團(tuán)隊和對員工進(jìn)行多技能培訓(xùn)，提高企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)有人員的配置效率；

（4）薪資靈活化。企業(yè)通過數(shù)量或功能的靈活化等，調(diào)整員工薪資水平或福利待遇，以適應(yīng)企業(yè)外部環(huán)境的變化。

2.“安全性”?！鞍踩浴辈粌H是指穩(wěn)定維持一項工作，而且也是指用技術(shù)武裝工人，使之能夠在工作中不斷發(fā)展，幫助他們找到新的工作，以及為失業(yè)工人提供充足的失業(yè)救濟(jì)，使之能夠成功地就業(yè)，包括為所有工人提供培訓(xùn)的機(jī)會，尤其是低技能的工人和老年工人[12]。由此可見，安全性不僅指工作安全，而且包括就業(yè)安全。安全性應(yīng)包括四種不同類型[13]：

（1）工作安全性，是指雇員能夠就職于同一企業(yè)或雇主，就任于同一工作崗位，并保持其工作任期持續(xù)性的安全程度。

（2）就業(yè)安全性，是指雇員在職業(yè)生涯中，能夠持續(xù)保持就業(yè)狀態(tài)的安全程度，但并不強(qiáng)調(diào)雇員在同一雇主、同一工作崗位下的安全就業(yè)狀態(tài)，它主要強(qiáng)調(diào)的是雇員就業(yè)能力的安全性，這種就業(yè)能力能夠通過終身職業(yè)培訓(xùn)得到提高。

（3）收入安全性或社會安全性，是指雇員在遭遇失業(yè)、疾病或意外事故時，能夠通過社會公共轉(zhuǎn)移收入制度（如失業(yè)救濟(jì)金和現(xiàn)金救助制度），保持穩(wěn)定可靠收入的安全性；

（4）組合安全性，是指雇員通過退休計劃、產(chǎn)假、志愿無償工作等方式，能夠把工作與個人生活有機(jī)地結(jié)合在一起的可能性。

由此可見，靈活性是相對于市場來說的，它可以保障企業(yè)在用人制度上靈活多變，以便獲得最大的利潤，同時又可以激活失業(yè)人員找工作的積極性；安全性主要是對于員工來說的，可以通過終身職業(yè)培訓(xùn)等政策，確保員工就業(yè)安全性，減少無業(yè)可就的情況，同時也保持了“普世”的福利制度，以保證失業(yè)人員生活的安全性。

三、“靈活安全性”就業(yè)政策的主要措施

丹麥和荷蘭兩國被認(rèn)為是成功實施“靈活安全性”就業(yè)政策的代表國家，開創(chuàng)了兩種典型的路徑。丹麥的靈活安全性就業(yè)政策是“正規(guī)就業(yè)靈活化”，被譽為“黃金模式”，突出堅實社會安全前提下的靈活就業(yè)；荷蘭的靈活安全性就業(yè)政策是“非正規(guī)就業(yè)正規(guī)化”，旨在保障靈活勞動力市場中非正規(guī)就業(yè)勞動者的就業(yè)安全。

（一）丹麥：“黃金三角”模式

丹麥?zhǔn)亲钕葘嵤╈`活保障就業(yè)政策的國家之一，其模式被稱為“黃金三角”模式，即靈活的勞動力市場、慷慨的福利制度與積極的勞動力市場政策的組合模式，其主體部分是靈活的勞動力市場和慷慨的福利制度。

1.“黃金三角”模式的基本路徑。該模式的基本路徑如下：勞動力失業(yè)后由國家福利制度提供安全保障，保證其在尋找工作的過程中沒有生活負(fù)擔(dān)，從而能順利重新進(jìn)入勞動力市場；如果失業(yè)人員不能重新進(jìn)入勞動力市場，那積極的勞動力市場政策開始發(fā)揮作用，即提供激勵機(jī)制和就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，幫助失業(yè)者重新進(jìn)入勞動力市場（見圖1：勞動力流動路徑）。

有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，相對于就業(yè)保護(hù)立法來講，慷慨的失業(yè)救濟(jì)與工人們的安全感指標(biāo)存在著正相關(guān)關(guān)系[14]。因此，即使工人失業(yè)后，丹麥高度的社會保護(hù)能為他們提供一個安全網(wǎng)，使他們免于遭受生活困境，使工人安全感得到增強(qiáng)。這種“黃金三角”模式很好地平衡了勞動力市場靈活性與安全性之間的沖突，實現(xiàn)了消極的勞動力市場政策與積極的勞動力就業(yè)政策之間的互補(bǔ)。

2.“黃金三角”模式的主要特征。從職業(yè)教育與培訓(xùn)的角度看，丹麥的勞動力流動途徑具有以下兩個特點：

圖1 丹麥勞動力流動途徑

第一，政策重心從工作安全向就業(yè)安全轉(zhuǎn)變。隨著生產(chǎn)方式的改變和經(jīng)濟(jì)全球化的到來，人們更換工作的頻率越來越高。在這種情況下，單純保持現(xiàn)有工作的安全顯得有些局限，人們更重要的是提高就業(yè)能力。只有具備了一定的就業(yè)能力，才能適應(yīng)靈活多變的市場環(huán)境，實現(xiàn)從保持工作的安全向保持就業(yè)安全轉(zhuǎn)變。

因此，丹麥更關(guān)注就業(yè)安全，而非工作安全。對青年和失業(yè)人員進(jìn)行終身職業(yè)培訓(xùn)，向低技能者和老年工人提供技術(shù)培訓(xùn)，同時改善從事臨時與部分時間工作的工人的狀況，并實施更有利于臨時與部分時間就業(yè)的工作時間安排，從而實現(xiàn)靈活性與安全性新的平衡。丹麥“靈活安全”中的安全性，更主要的是指就業(yè)轉(zhuǎn)型的安全。

第二，強(qiáng)調(diào)再就業(yè)培訓(xùn)的重要性。靈活安全性政策突出工作安全向就業(yè)安全轉(zhuǎn)變，但同時也強(qiáng)調(diào)市場對就業(yè)的調(diào)節(jié)作用。因此工人是否有能力在靈活多變的勞動力市場中順利找到新的工作，在一定程度上依靠政府的再就業(yè)培訓(xùn)的投入力度。2004年丹麥投入到再就業(yè)培訓(xùn)項目的資金達(dá)到GDP的0.54%。同樣，這個數(shù)字在瑞典是0.35%，德國是0.36%。而實行新自由主義政策的英國只有0.13%，美國更是只有0.05%[15]。丹麥“黃金三角”模式能取得成功，與它完善的職業(yè)教育體系分不開。丹麥設(shè)有遍及全國的職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與勞動力市場緊密合作。另外丹麥職業(yè)教育與成人教育資格認(rèn)證已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化，這也是勞動力市場靈活性的前提條件。每年參加職業(yè)培訓(xùn)的人員占丹麥勞動力的5%左右，這說明工人已經(jīng)認(rèn)識到提高自身職業(yè)能力的重要性。完善的就業(yè)培訓(xùn)體系為勞動力的靈活流動提供了堅實的基礎(chǔ)，既能保證市場的靈活性，同時也能提高工人的就業(yè)能力和就業(yè)安全。

丹麥的“靈活安全”就業(yè)政策已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，其高就業(yè)率、低失業(yè)率、高工作滿意度有力的證明了它的成功?！包S金三角”模式也說明了消極的勞動力政策與積極的勞動力政策可以相互結(jié)合，有效地解決失業(yè)問題。

（二）荷蘭：“非正規(guī)就業(yè)”正規(guī)化策略

上世紀(jì)80年代以來，勞動力市場二元分割的局面一直困擾著荷蘭，因為傳統(tǒng)的正規(guī)就業(yè)人員得到嚴(yán)格的就業(yè)保護(hù)，而快速增加的非正規(guī)就業(yè)員工得不到有效保護(hù)，使他們面臨著強(qiáng)烈的不安全感。因此在靈活安全性就業(yè)政策戰(zhàn)略指導(dǎo)下，荷蘭采取“非正規(guī)就業(yè)”正規(guī)化策略，使非正規(guī)就業(yè)員工在社會保障、勞動保障等方面與正規(guī)就業(yè)員工享有公平的待遇，得到充分的社會保護(hù)。

第一，部分時間工作正規(guī)化。80年代以后，隨著荷蘭女性就業(yè)人數(shù)的上升和荷蘭積極就業(yè)政策的實行，部分時間工作急速增加，因此荷蘭不斷出臺措施促使部分時間工作正規(guī)化。比如1994年開始，部分時間工人開始享有領(lǐng)取職業(yè)養(yǎng)老金的權(quán)利，如果領(lǐng)取職業(yè)養(yǎng)老金有工資限制，那么部分時間工人的工資將轉(zhuǎn)換成全職工人的工資，根據(jù)工作時間按比例地領(lǐng)取一定的養(yǎng)老金；1996年，平等待遇原則被寫入民法典和勞動法。根據(jù)平等待遇原則，部分時間工人在小時工資、試用期、失業(yè)津貼、殘疾津貼、工作條件等方面，與全職工人享有同等的權(quán)利。2000年，工作時間調(diào)節(jié)法正式實施，雇主有權(quán)改變工作時間。

第二，勞務(wù)派遣工作正規(guī)化。勞務(wù)派遣工作在荷蘭勞動力市場同樣占有很大一部分，并且在1998年實現(xiàn)了自由化。為使之正規(guī)化，荷蘭雇主組織和工會達(dá)成了兩個協(xié)議，即《1999-2003協(xié)議》和《2004-2009協(xié)議》。這兩個協(xié)議確定了勞務(wù)派遣工作者的法律地位，以及能夠獲取的相應(yīng)權(quán)利。比如，雇主終止合同必須要在相應(yīng)的天數(shù)之前通知勞務(wù)者，或者提供一定比例的工資；在相應(yīng)階段，雇主要為勞務(wù)派遣工作者提供養(yǎng)老金；在工作規(guī)定年限后，勞務(wù)派遣工作者可以獲得永久就業(yè)合同。

第三，固定期限合同工作正規(guī)化。固定合同正規(guī)化主要是通過1999年《靈活就業(yè)與保障法》實現(xiàn)的，其目的就是取得雇主靈活性和雇員安全性之間的平衡。該法案規(guī)定雇主與雇員之間最多可以連續(xù)簽訂3次固定期限合同、最長期限為36個月；如果超過3個連續(xù)的固定期限合同或者合同期限更長，固定期限合同將轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰煤贤?；如果集體協(xié)議有其他規(guī)定，雇主和雇員可以不執(zhí)行最多連續(xù)簽訂3次合同、最長期限為36個月的規(guī)定[16]。固定期限合同工人與正規(guī)就業(yè)的工人具有同樣的權(quán)利，享受平等待遇。

“非正規(guī)就業(yè)”正規(guī)化既能充分保證勞動力市場的靈活性，使雇主和勞動者擁有更多的選擇機(jī)會，又能保護(hù)原來的弱勢就業(yè)群體，使得他們的就業(yè)安全性得到保證，使他們被社會排斥的可能性得到降低。荷蘭的靈活安全性已經(jīng)構(gòu)建成一整套嚴(yán)密的政策體系，并出臺了一系列行之有效的具體措施，因此也被很多國家借鑒。

西方靈活安全性就業(yè)政策作為 “第三條道路”思潮的產(chǎn)物，既深刻反思了“自由經(jīng)濟(jì)”理念，又不斷追求“社會公正”，從而使“靈活”和“安全”這對矛盾得到統(tǒng)一。

我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，失業(yè)問題也愈顯突出，就業(yè)政策的基本取向是經(jīng)濟(jì)效益[17]，過分強(qiáng)調(diào)市場和資本的作用，而忽視非勞動者的利益。比如近年來的農(nóng)民工問題：一方面隨著我國勞動力市場靈活性加強(qiáng)，農(nóng)民工流動性提高，農(nóng)民工群體已經(jīng)成為國家建設(shè)的主力軍；另一方面，多數(shù)農(nóng)民工屬于非正規(guī)就業(yè)，政府還未出臺完善的保護(hù)機(jī)制，使處于相對弱勢農(nóng)民工群體在市場靈活化改革過程中遭到不同程度的權(quán)益損害。

因此，我國有必要借鑒西方靈活安全性就業(yè)政策的經(jīng)驗與理念，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動者利益之間的平衡，既要激活勞動力市場，防止勞動力市場僵化，同時也要構(gòu)建社會安全網(wǎng)，完善社會保障制度和職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，保證非正規(guī)就業(yè)者的權(quán)益。

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