從戶籍管理轉向人口登記制

本刊記者 徐豪

2010年8月15日，重慶市江北區(qū)觀音橋步行街，一名外來務工人員在咨詢點獲取戶籍制度改革的相關資料。當日，重慶市全面啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革。

雖然社會對戶籍改革的呼聲越來越強烈，但是十幾年來戶籍制度改革的進展卻很緩慢。之所以進展緩慢，就在于附加在戶口背后的利益眾多，勞動、人事、工資、物價、教育、衛(wèi)生、社會福利等諸多制度都與戶口掛鉤。

黨的十八大報告提出“新型城鎮(zhèn)化”，在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。戶籍制度改革也被視為新型城鎮(zhèn)化建設的突破口。戶籍改革如何突破？未來新型城鎮(zhèn)化建設中，需要怎樣的戶籍改革？本刊記者就此話題采訪了一些專家學者，聽聽他們的政策建議。

戶籍改革需要“頂層設計”

北京大學社會學系教授、人口學專家陸杰華告訴記者，現(xiàn)在戶籍改革小城市和小城鎮(zhèn)基本放開了，但是大城市、特大城市還比較封閉，主要是東部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展比較快，流動人口也比較多，但是考慮到自身的利益和公共服務的能力，所以不愿意放開。如果說戶籍改革破冰的話，小城市已經(jīng)破冰了，但是大中城市、省會城市，特別是北京、上海、廣州、深圳這些特大城市，放開進度非常緩慢。

現(xiàn)在戶籍改革主要存在這樣幾個方面的問題：一是路線圖比較模糊；二是時間表不是那么清晰，也比較滯后于形勢發(fā)展；三是缺少國家推進的“頂層設計”。其中，“頂層設計”最為重要。

“如果簡單把所有改革的權力都放在大城市，可能會受到利益格局的影響，影響改革的進度?！标懡苋A表示，要明確戶籍制度改革依靠某個部門是不現(xiàn)實的，除了公安部以外，需要國家發(fā)改委、財政部等多個部門配合?！八?，戶籍改革應該權限在中央，對地方規(guī)定路線圖和時間表，然后中央做出部署。比如，如何鼓勵地方去接納流動人口，怎樣通過一定的轉移支付及財稅體制的改革去解決這些問題?！?/p>

“三農(nóng)”問題專家、中國人民大學教授溫鐵軍表示：“非農(nóng)業(yè)戶口在各項待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。城鄉(xiāng)二元體制進一步強化了‘城市戶口’附著的利益，從社會保障到教育、醫(yī)療、公共服務，‘戶籍利益’幾乎涵蓋了所有公民權益?！?/p>

陸杰華表示，很多地方愿意接納流動人口，但是不愿意去解決戶口問題，這和財稅體制有關系，因為靠地方財政可能無力支付那么多的保障和福利。所以，中央一方面要給地方壓力解決戶籍改革問題，另一方面也要有一個明確的規(guī)劃。這其中還涉及農(nóng)民的土地怎樣處理，農(nóng)民工很多都是跨省的，土地怎么流轉，這都得靠中央，靠地方的話既不現(xiàn)實，也非常緩慢，可能對社會的穩(wěn)定和這部分人群的訴求帶來問題。

2012年12月，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究”課題組稱：“現(xiàn)行戶籍制度嚴重阻礙人口市民化進程，戶籍制度以及附著在戶籍之上的各種福利制度極大地限制了農(nóng)民工市民化進程。”

1月7日召開的全國政法工作會議提出，要加快推進戶籍制度改革。“在未來，城鎮(zhèn)化將是國家社會經(jīng)濟發(fā)展長時間的推動力，從這個角度來看，如果不做戶籍改革的話，城鎮(zhèn)化很難作為推動經(jīng)濟發(fā)展的引擎，很難有質量的發(fā)展，也不可能帶來人的全面發(fā)展?！标懡苋A說。

向人口登記制度轉變的地方實驗

當前我國處于農(nóng)村人口仍占多數(shù)、城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變的階段，要推進新型城鎮(zhèn)化建設，就要解決農(nóng)民就業(yè)轉移和就業(yè)轉移農(nóng)民工的市民化。

“打破戶籍肯定是未來城鎮(zhèn)化改革的方向，但具體操作問題十分復雜，各省差異很大，只有逐步試點、逐步推開?！敝袊鐣茖W院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英表示，“2020年若要達到50%以上的人口城鎮(zhèn)化水平，關鍵在于以農(nóng)民工市民化為重點的相關改革到位?！?/p>

陸杰華告訴記者，農(nóng)民工的市民化包括這樣幾個問題：一是就業(yè)市民化，就業(yè)市民化方面取得了一定的進步，2.3億的流動人口進入了城市，得到就業(yè)機會，雖然就業(yè)崗位在低端服務業(yè)領域比較多，但畢竟就業(yè)市民化上解決了很多問題；二是保障的市民化，這個任務比較艱巨；三是福利的市民化，這個任務也很艱巨。

如果從城鄉(xiāng)融合上來說，經(jīng)濟上的融合已經(jīng)開始破冰，但是在涉及民生的方面還有所欠缺，比如社保、醫(yī)療、教育方面還沒有完全破冰，而這些正是中央高度關注的、百姓急需解決的。另外，在社會制度的銜接上還存在欠缺，比如到城市購房購車、低保、公租房，這些都因戶籍的差異分成了二元體制。這些體制不打破的話，市民化可能就是一個初級的，而不能形成戶籍人口和外來人口的深度融合。

國務院政策研究室社會發(fā)展司司長鄧文奎曾公開表示，公安部在戶籍改革上的態(tài)度很積極，但目前戶籍改革的難題主要在于大城市。他認為，戶籍改革要由戶籍管理轉變?yōu)槿丝诘怯浌芾怼?/p>

陸杰華表示，未來新型城鎮(zhèn)化的建設中，戶籍方面可能有幾個轉變，而第一步是從戶籍管理轉向常住人口管理，而且這個管理應該從差別化轉向趨同化，體現(xiàn)在公共管理和公共服務上，不能因戶籍而有所差別，這是從短期上來說。從長期上來看，戶籍制度應該轉變?yōu)橐辉娜丝诘怯浿贫龋皇菂^(qū)別農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口、外來人口和戶籍人口，這個過程可能會相對漫長。可能戶籍還會存在，但是不會按照過去的方式區(qū)分。中國有接近14億人口，國家的管理無論是經(jīng)濟發(fā)展還是社會穩(wěn)定，都需要一個人口的相對統(tǒng)一的管理方式?！皩淼陌l(fā)展趨勢是城鄉(xiāng)一體的人口管理制度，無論你是哪個省份來的，你都是中國人。”

“現(xiàn)行戶籍制度向人口登記制度轉變會比較漫長，我甚至覺得到2020年都不一定能實現(xiàn)?！标懡苋A說，“但是現(xiàn)在的問題是我們該怎樣去探索。我們希望近兩三年，在省會城市、大城市進行試點和突破，這對中國戶籍改革將起到重大借鑒和示范作用。”

在陸杰華看來，從省會城市來說，改革試點做得比較好的，比如成都，做了很多嘗試；從流動人口比較多的地區(qū)來說，比如東莞、中山，它們流入的人口多于本地人口，這種改革將來會是戶籍改革的突破點；最后一類最難改革的就是北、上、廣、深這些一線城市，相對來說上海有一定基礎，有工作證制度，怎樣從工作證向居住證過渡，是其他城市值得借鑒的。