權(quán)衡“新土改”

王全寶

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議將于11月在北京召開。公眾普遍對此次會議討論及進一步推動有關(guān)方面的改革抱有期待，其中，土地制度改革是輿論焦點之一。

9月中旬，有業(yè)內(nèi)人士放出消息稱：“十八屆三中全會或?qū)⒊鲂峦粮牡挠嘘P(guān)框架性思路?！?/p>

無論外界如何揣測，毋庸置疑的一點是，新一屆中央政府組成以來，城鎮(zhèn)化成為推進改革、穩(wěn)定增長的重中之重。城鎮(zhèn)化涉及土地、戶籍、公共服務(wù)等一系列制度調(diào)整，如此，改革和完善現(xiàn)行的土地管理制度將是無法繞開的門檻。

更不可回避的是，集體土地制度弊端日益顯現(xiàn)，尤其是農(nóng)村集體土地征收補償安置引發(fā)的社會矛盾，以及大量農(nóng)村剩余勞動力進城帶來的一系列社會問題，日益影響社會穩(wěn)定，甚至影響政府的公信力和威信，演變?yōu)檎螁栴}。

作為長期研究土地制度的學者，中國土地學會副理事長黃小虎期待著三中全會對于土地制度改革能有實質(zhì)性突破。在他看來，“目前改革政府經(jīng)營土地制度的時機已經(jīng)成熟，允許集體建設(shè)用地進入市場，是土地制度改革的題中應(yīng)有之意?！?/p>

從“既要地，也要人”到“只要地，不要人”

上世紀80年代，被征地的農(nóng)民以“農(nóng)轉(zhuǎn)非”身份被統(tǒng)一安置就業(yè)。據(jù)長期在國土系統(tǒng)工作的黃小虎回憶，計劃經(jīng)濟時期，國家征地的補償費用不高，但對因征地而失地的農(nóng)民，由國家予以安置。其具體措施，一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍；二是把農(nóng)業(yè)勞動力安排到城市企事業(yè)單位就業(yè)。

“這種轉(zhuǎn)變所體現(xiàn)的經(jīng)濟關(guān)系，是失地農(nóng)民能在一定程度上，分享土地轉(zhuǎn)變用途后產(chǎn)生的增值收益。”黃小虎說。他將過去計劃經(jīng)濟時期的征地制度比喻為“既要地，也要人”。

國土資源部耕地保護司司長嚴之堯認為，在當時土地、資金相對匱乏的條件下，現(xiàn)行的土地制度有效推動了重點區(qū)域的快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，防止了農(nóng)村土地的無序流失，避免了城鄉(xiāng)建設(shè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沖擊。

在計劃經(jīng)濟時期，國家工業(yè)化、城市化進程相對緩慢，加之有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的利益分享機制，征地引起的社會矛盾并不尖銳，很多農(nóng)民甚至還盼望國家征地，“把征地當作改變自身命運的機遇”。

進入20世紀90年代以后，被征地農(nóng)民開始轉(zhuǎn)為貨幣安置。在激烈的就業(yè)市場競爭中，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員開始演變?yōu)椤叭跽摺薄?/p>

根據(jù)重慶市政協(xié)一則關(guān)于《渝北區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員生活困難狀況的調(diào)研報告》顯示：征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員中，享受城市最低生活保障、人均月收入450元內(nèi)的低收入家庭，享受廉租房待遇的無房戶和住房擁擠戶等，在缺少收入來源，物價不斷攀升，支出不斷增加的狀況下，生活十分困難。

上述報告稱：征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，轉(zhuǎn)非前自給自足，有的還較為富裕。如龍溪地區(qū)轉(zhuǎn)非前的農(nóng)民，通過種植蔬菜，養(yǎng)殖水產(chǎn)畜禽，閑暇時外出打工，家庭人均年收入一般在1萬～3萬元左右。農(nóng)轉(zhuǎn)非后，熟悉的農(nóng)活不能干了，不少人對城市的工作難以勝任。即使就業(yè)，收入普遍很低，辛辛苦苦起早貪黑干，一月工資才680元，經(jīng)濟狀況經(jīng)常處于捉襟見肘狀態(tài)。

長久以來，土地征收補償一直以土地糧食作物年產(chǎn)值為基點確定補償費的辦法延續(xù)至今，這與農(nóng)民的受償意愿有很大的落差，也與社會發(fā)展的現(xiàn)實狀況不相適應(yīng)。

改革開放30多年，普通公職人員的工資增長了100倍以上，糧食價格增長不到10倍。

“由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加遠遠趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品附加值的差距越來越大，農(nóng)、工部門之間交易條件不斷惡化，造成被征地農(nóng)民的實際受償水平大大減少，相對收入大幅降低。同時，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地進行商業(yè)開發(fā)，政府獲得了土地增值收益，開發(fā)商或其他投資者也能從土地漲價中獲益，被征地農(nóng)民卻無法分享發(fā)展成果，造成城鄉(xiāng)差距日益拉大?！眹乐畧蛘f。

在當下，政府已無法提供“吃皇糧”式的就業(yè)機會，普遍做法是給被征地農(nóng)民發(fā)放一筆安置補助費，讓其自謀出路。黃小虎將當下征地比喻為“只要地，不要人”。

但這種貨幣補償，卻是延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期的做法，即由國家規(guī)定補償標準。補償費用的具體構(gòu)成是：土地補償費、青苗補償費、地上地下構(gòu)筑物補償費和人員安置補助費。

黃小虎分析稱，土地補償費是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍估算，大體屬于農(nóng)地的地價。就是說，農(nóng)地改變用途后產(chǎn)生的增值收益，農(nóng)民不能分享了；安置補助費也是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的倍數(shù)來估算的，考慮的也只是農(nóng)業(yè)勞動力的再生產(chǎn)。

征地引糾紛

進入21世紀，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略開始全面實施。黃小虎表示，在許多地方黨委和政府的心目中，所謂“城鎮(zhèn)化”，就是大張旗鼓地搞城市建設(shè)和城市擴張。城市擴張要占用農(nóng)地，城市建設(shè)的資金要靠征地后的“招、拍、掛”，于是分批次征收愈演愈烈，被“一腳踢”出去的失地農(nóng)民與日俱增。

根據(jù)國土資源部資料顯示：1996年-2010年，全國建設(shè)用地增加7410萬畝，已造成3000多萬農(nóng)民失去土地。2010年-2020年，全國還需要安排新增建設(shè)用地5250萬畝，其中占用耕地約3000萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收一畝耕地大約造成0.78個失地農(nóng)民測算，這一階段將有2300萬農(nóng)民失去土地。

處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，由土地利益引發(fā)的矛盾已進入高發(fā)期。嚴之堯分析認為，在現(xiàn)有土地利益分配格局下，大量被征地農(nóng)民往往未能實現(xiàn)生產(chǎn)生活的同步發(fā)展，甚至變?yōu)樾碌摹盁o產(chǎn)者”，加上少數(shù)地方在征地過程中工作方式簡單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補償款項等行為，引發(fā)農(nóng)民強烈不滿和抗爭。

據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，當前群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛已經(jīng)成為稅費改革后農(nóng)民上訪的頭號焦點，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右，且呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。

嚴之堯進一步分析認為，在現(xiàn)行土地制度下，集體土地僅被賦予了資源屬性，但沒有被賦予資產(chǎn)和資本屬性，其僅在有限的情形下才可以進行建設(shè)和進入市場，這就限制了市場流轉(zhuǎn)的可能性，客觀上也限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，導致他們在社會分配中處于弱勢地位。

隨著城市土地市場的日益火爆，農(nóng)民的土地財產(chǎn)意識也日益覺醒，提出了按市場價補償和允許集體土地進入市場等要求，抵制和抗拒政府征地的極端事件普遍發(fā)生。“如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)行的‘只要地、不要人的模式，勢必招致農(nóng)民的抵制，破壞黨和政府的形象與公信力?！秉S小虎說。

“宜粗不宜細”

“如果沒有大的變動，新土改將會納入此次三中全會，但具體內(nèi)容肯定是框架性思路和原則性改革方向，事涉全國性改革，新土改內(nèi)容將宜粗不宜細?！眹临Y源部一位不愿具名人士透露說。

對比歷屆三中全會，可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)改革內(nèi)容都是原則、方向性的，改革方式都是自下而上，循序漸進的、從試點到全范圍的過程。

實際上，各地方試點早已經(jīng)開始。今年6月出臺的《海南省集體建設(shè)用地管理辦法（試行）》，從根本上解決農(nóng)村土地違法建房、非法入市等問題。

8月5日，廣東省法制辦向社會公布，《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法》，這份送審稿提出，將允許農(nóng)村宅基地在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。呼喚多年的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)即將成為現(xiàn)實。

改革尺度更大的是，10月1日即將實施的《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，規(guī)定包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的十二類產(chǎn)權(quán)，可在依法、自愿、有償、公開、公平、公正的原則下進行交易。

在各種改革嘗試中，呼聲最高的是農(nóng)地入市。即是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。

早在1998年《土地管理法》第二次修訂之時，國土資源部等部門就曾考慮是否將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)容納入，但最后折中方案是“先試點、再總結(jié)”。

近些年，各地相繼試點土地流轉(zhuǎn)。例如重慶的地票交易，成都的土地流轉(zhuǎn)，廣東佛山市南海區(qū)的配置股權(quán)分紅，天津的宅基地換房等等，盡管各地做法各異，但也積累了不同的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗。

而轉(zhuǎn)折點發(fā)生在2008年。盡管當年啟動新一輪《土地管理法》第四次修訂，未能將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化，但隨后召開的中共十七屆三中全會則提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革目標，并強調(diào)依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償。這都為今后土地制度改革指明了方向。

可是5年時間過去了，國家層面的土地改革卻沒有進展，社會各界都寄望于十八屆三中全會。

中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英預(yù)測，即將召開的十八屆三中全會如果對土地制度作出調(diào)整，從各地的試點來看，“農(nóng)地入市”將會是土地改革的重點。

爭議“農(nóng)地入市”

上述不愿具名的國土部門人士表示，以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為突破口的“新土改”之所以爭議不斷，是因為大家擔心，農(nóng)地入市會導致農(nóng)民利益無法保障。

這也是中央政府的擔心——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會造成農(nóng)民大量失地，形成社會的不穩(wěn)定因素。為此，中央層面一直未對土地流轉(zhuǎn)有過明確表態(tài)。

今年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，依法、自愿、有償是土地流轉(zhuǎn)的基本原則，實踐中有些地方違背這些原則，出現(xiàn)違背農(nóng)民自身意愿、強制性流轉(zhuǎn)土地的情況。

陳錫文的表態(tài)反映了中央層面一直以來的顧慮，即土地流轉(zhuǎn)會造成土地過度流向富裕階層，最終傷害到農(nóng)民的利益。

據(jù)悉，近日國土資源部下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導意見》，其中一個重點就是集體土地流轉(zhuǎn)以后的管理和服務(wù)，如何保障農(nóng)民的利益。

地方政府反對聲音也比較強烈。黃小虎表示，“允許集體建設(shè)用地進入市場，必然觸及政府經(jīng)營土地制度，并對這一制度下形成的利益格局產(chǎn)生沖擊?！?/p>

據(jù)知情人士透露，目前改革方案爭議的焦點在于，改革政府經(jīng)營土地的制度，必然涉及財政體制、金融體制、投資體制、干部管理體制、各級政府的事權(quán)劃分乃至區(qū)域經(jīng)濟布局、經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略等各方面深層次改革，可謂牽一發(fā)而動全身。

在黨國英看來，新土改問題涉及農(nóng)民土地所有權(quán)和地方政府對土地財政的沖動等一系列深層次矛盾。如何讓集體土地同權(quán)參與城市開發(fā)，如何保障集體土地所有者的利益，這都需要明確的頂層設(shè)計。

黃小虎認為，新土改的方向應(yīng)該是允許集體建設(shè)用地通過各種方式上市交易，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。在這個大前提下，對于不同類型的農(nóng)村建設(shè)用地，要區(qū)別對待，分步推進。

嚴之堯則認為，集體土地制度是一個重大而復(fù)雜的命題，必須找準切入點，從關(guān)鍵的征收制度改革入手，撬動現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，同時配以國家財稅、金融、教育、醫(yī)療、司法等制度的健全完善，建立一套新型農(nóng)村土地制度體系。