鳳凰古城的收費(fèi)邏輯

陳濤

騰老太是北邊街的老住戶，見證了鳳凰古城半個多世紀(jì)的變遷。然而，最近的“門票新政”她還是第一次見識到——只要進(jìn)鳳凰古城，就需購買148元的景區(qū)通票，持票可游覽古城內(nèi)的8個景點(diǎn)和沱江游船。不過騰老太只覺得這個“門票新政”是“開發(fā)商的鬼點(diǎn)子”。

持這種觀點(diǎn)的鳳凰商戶并不在少數(shù)。整整一下午，在老登瀛街“隨意居”客棧的田小俊連一位游客都沒有拉到，即使她家客棧的價格已降至每天每間50元。開了兩年客棧，田小俊頭一次上街拉客，往年此時，不僅客房會住滿，她和老公都只能睡沙發(fā)。

“門票不能捆綁起來賣，人家游客喜歡到哪兒逛就到哪兒逛，來鳳凰消費(fèi)，不行嗎？”騰老太說。

但鳳凰縣政府在給《中國新聞周刊》的書面回答里解釋：實(shí)現(xiàn)門票新政前，已召開過新聞發(fā)布會和全縣動員大會，“縣城區(qū)絕大多數(shù)居民表示支持”。統(tǒng)一的門票管理，也僅僅是新的旅游管理服務(wù)體系中的一個環(huán)節(jié)，另外還包括“統(tǒng)一游客換乘、統(tǒng)一市場營銷、統(tǒng)一售后督導(dǎo)”。

鳳凰十年

騰老太家住在鳳凰古城北邊街，是土生土長的鳳凰人。從單位退休后，剛好趕上鳳凰古城開發(fā)旅游，她和兒子騰建偉便開起了“一路上驛站”：3層木屋，6間客房，緊挨著江邊棧道，兩三米之外就是沱江。

這里是鳳凰古城欣賞夜景的黃金地段。新票制前，這一帶客棧的客房費(fèi)可達(dá)每間每日280元。但如今，價錢降了一半，只能租出去兩三間。

鳳凰縣位于湖南湘西自治州西南，是苗族與土家族聚居地區(qū)。鳳凰古城面積0.9平方公里，以回龍閣為中軸，沱江由西向東穿城而過，數(shù)十條古街道星羅棋布。

騰老太說，上世紀(jì)八九十年代，來鳳凰的以畫家居多，在江邊支個畫板，一畫就一兩個月。但這個寧靜而偏遠(yuǎn)的小城，支柱產(chǎn)業(yè)一直是煙草。

根據(jù)中央黨校社科部社會學(xué)教研室教授向春玲的《湘西鳳凰古城八大旅游景點(diǎn)經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓調(diào)查報告》，作為鳳凰的稅收大戶和支柱產(chǎn)業(yè)的鳳凰煙廠，因國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，于1997年停產(chǎn)關(guān)閉，使鳳凰縣的財政收入由從1996年的14462萬元跌至1999年的2171萬元。

2000年，正值國家提出西部大開發(fā)政策，鳳凰當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變思路，成立了由縣委書記、縣長擔(dān)任正副組長的旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)小組，抽調(diào)了32名人員集中辦公，向旅游經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

騰家便是在這一系列政策的影響下，于2002年將自家住房改造成為客棧。據(jù)騰建偉透露，雖然只有6間客房，近年來每年可有約20萬元純收入。

位于洪橋東路橋頭的“蒸餃王”飯館也在2002年擠進(jìn)了鳳凰古城。店主本是福建人，看到鳳凰旅游人數(shù)越來越多，覺得開間小飯館不會賠。事實(shí)也證明了這一點(diǎn)，新票制前，他們每年的收入可達(dá)20萬。生意興隆的另一個佐證是房租。2002年時，這間面積為20平方米的鋪面年租金還不到一萬元，如今一年已達(dá)10余萬元。

鳳凰縣旅游商會會長，同時也是政府賓館的經(jīng)營者龍志明說，“現(xiàn)在鳳凰的門面費(fèi)，簡直比北京的還貴。”但是，“如果門面費(fèi)貴，賣的東西也會貴，一些游客也會投訴?！?/p>

據(jù)公開材料，2000年，鳳凰全縣年旅游人次為28萬，2012年，這個數(shù)字已達(dá)690萬人次，全縣有私營旅行社15家，賓館400余家，經(jīng)營旅游產(chǎn)品商店500余家，餐飲、娛樂、交通運(yùn)輸?shù)戎苯訌臉I(yè)人員超過3萬人，12年間，旅游總收入從5400萬元增加到53.01億元，貢獻(xiàn)了當(dāng)?shù)谿DP的一半以上。

對于“一路上驛站”和“蒸餃王”來說，他們正處于好日子，然而突然實(shí)施的“一票制”擾亂了他們的生活。在《中國新聞周刊》到訪的這個中午，“蒸餅王”的鋪面里只有3桌客人，“一路上驛站”也只有兩房有客，還有一些客棧創(chuàng)下了零房客的紀(jì)錄。

一票制，使得他們本來的主要目標(biāo)顧客散客急劇減少，“看景點(diǎn)的都是旅游團(tuán)的，他們都去住大酒店，誰會到我們這種幾間客房的家庭客棧來呢！”

打包“出讓”8個景點(diǎn)

鳳凰旅游的十年發(fā)展，與鳳凰古城文化旅游投資公司（以下簡稱古城旅游）分不開。

根據(jù)向春玲的調(diào)查報告，鳳凰縣向旅游經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時，是國家貧困縣，每年2000多萬財政收入只夠發(fā)工資。1999年，縣政府向銀行貸款800余萬修繕南方古長城，但第二年只換來80萬元收入，2001年，全年門票收入不足100萬元，接待費(fèi)卻有200萬元。據(jù)鳳凰縣政府統(tǒng)計，鳳凰旅游發(fā)展初期，財政共投入資金15.51億元，回收只有0.4億元。

有人形容鳳凰那時的旅游環(huán)境：無錢、無序、無經(jīng)驗(yàn)、無效益。黃絲橋古城、沈從文故居、楊家祠堂等景點(diǎn)由文物局管理，南方長城等由個人承包，沱江上漂流的全是私人船隊。

在這種背景下，2001年5月，縣政府與黃龍洞投資股份有限公司開始了經(jīng)營鳳凰旅游的談判。后者是一家取得張家界王牌景區(qū)黃龍洞45年經(jīng)營權(quán)的旅游開發(fā)公司，并為黃龍洞景區(qū)策劃了幾個“大手筆”活動，極大地擴(kuò)大了景區(qū)的知名度和收益。2001年，張家界市政府獎勵該公司董事長葉文智本人30萬元。

談判歷時5個月，最終以8.33億元人民幣成交，轉(zhuǎn)讓鳳凰8個景點(diǎn)的50年經(jīng)營權(quán)，包括：沈從文故居、熊希齡故居、楊家祠堂、東門城樓、虹橋藝術(shù)館、崇德堂、萬壽宮和古城博物館。這8家景點(diǎn)是鳳凰旅游資源的90%，也全部被包括在本次新門票的使用范圍中。

按照合同，黃龍洞公司需在兩年內(nèi)投入8500萬元人民幣修復(fù)其中的7個項(xiàng)目，并且投入至少1800萬元用于旅游宣傳促銷。合同簽訂后，古城旅游公司成立。

據(jù)古城旅游的公開資料，截至2005年12月，該公司共投入3600萬元用于市場營銷，共支付政府經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)、古城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)等1.6億元。2005年，公司合計經(jīng)營收入9967萬元，該公司先后被省、州、縣授予“最佳旅游企業(yè)”“文化旅游先進(jìn)企業(yè)”“守合同重信用企業(yè)”“就業(yè)和社會保障先進(jìn)民營企業(yè)”“省納稅信用A級單位”等。

鳳凰古城確實(shí)也在發(fā)生變化。古城旅游策劃了諸如沈從文百年誕辰紀(jì)念等大型活動，使鳳凰名聲大震。騰老太說，2002年前，江邊的吊腳樓十分破爛，河水也不干凈，2002年后，沈從文故居得到了修復(fù)，沱江水變清了，吊腳樓都翻了新，“才慢慢有了大規(guī)模普通游客”。

2013年2月，葉文智與縣政府再次合作，古城旅游出資51%，縣政府獨(dú)資公司銘誠公司以現(xiàn)金方式入股占49%，成立鳳凰古城景區(qū)管理服務(wù)公司（以下簡稱古城管理），對鳳凰古城、南華山、鄉(xiāng)村游三大塊景區(qū)實(shí)行整合經(jīng)營。

鳳凰縣政府在給《中國新聞周刊》的回函中說明，在古城管理的股份構(gòu)成中，政府“并沒有網(wǎng)上所說的‘土地入股”。鳳凰縣政府還表示，以前媒體報道中涉及到南華山公司和鄉(xiāng)村游公司，并不在新組建的古城管理公司中占有股份，僅從門票收益中按合同分配收益。

仍是國家級貧困縣

散客減少，多日不開張，鳳凰古城中的商鋪先是在4月11日——門票新政實(shí)施的第二天——集體關(guān)門，4月16日，部分商家再次關(guān)門，一些貼出了“鋪面轉(zhuǎn)讓”的招牌。

不過，葉文智多次對媒體表示，把收費(fèi)從景點(diǎn)擴(kuò)大到景區(qū)，并非由他提出?！爱?dāng)然是政府先提出來的，因?yàn)橹虚g有三項(xiàng)要上交政府，營業(yè)稅、所得稅，以及兩費(fèi)一金。”

此前，鳳凰縣常務(wù)副縣長趙海峰對媒體表示，“門票收入無法支持古城維護(hù)和建設(shè)?！背愂胀?，縣政府在古城兩費(fèi)一金（資源有償使用費(fèi)、宣傳營銷費(fèi)、價格調(diào)節(jié)基金）的收入約為2000萬元，但古城一年的維護(hù)和建設(shè)支出超過3000萬元。

一名縣委宣傳部工作人員還透露，古城內(nèi)的政府部門、事業(yè)單位、部分居民樓正在搬遷，縣委大樓已遷至新城區(qū)，“搬遷必定用錢，”這位工作人員說。

“企業(yè)和政府投資開發(fā)以后，是可以收門票，但收了門票，里面的商家賺不到錢，這是景區(qū)內(nèi)部管理與協(xié)調(diào)的問題?！痹颇洗髮W(xué)工商管理與旅游學(xué)院院長田衛(wèi)民對《中國新聞周刊》說。他曾參與過云南昆明、麗江、大理、西雙版納等旅游項(xiàng)目的規(guī)劃。他表示，“一股腦地捆綁式銷售，對游客來說不合理，比如你去餐館吃飯，必須要吃一桌套餐，這不符合市場交易原則?！彼榻B，云南省的旅游區(qū)極少收取通票，同樣是古城，麗江采取的辦法是收取每客80元的古城維護(hù)費(fèi)。

鳳凰縣政府則表示，鳳凰的情況與其他地區(qū)不盡相同：許多旅行社以“免費(fèi)贈送鳳凰游”招攬游客，使得大量零負(fù)團(tuán)費(fèi)團(tuán)隊涌入鳳凰，留下大量垃圾，增大古城保護(hù)壓力。

葉文智亦向媒體透露，據(jù)統(tǒng)計，到鳳凰的游客有七成只看城不看景點(diǎn)，“現(xiàn)在每年690萬游客，你想想門票流失有多大？但為了這個旅游產(chǎn)品建設(shè)，公司每年投入1.7億元，還不包括政府的投入。”

鳳凰縣政府給《中國新聞周刊》的回函中提到，“我們也想過也嘗試過多種方法。一是向游客收取古城維護(hù)費(fèi)，經(jīng)申報未獲審批。二是對團(tuán)隊進(jìn)行驗(yàn)票，對散客進(jìn)行人性化的放開，但這有違市場公平?！庇捎凇熬霸诔侵?，城在景中”，最后決定采取收取統(tǒng)一門票的辦法，“票價為原審批票價，不屬于新定價，也不屬于漲價，因此沒有聽證”。

他們認(rèn)為，統(tǒng)一門票價格、統(tǒng)一市場營銷后，可以“從源頭杜絕景區(qū)低價傾銷、惡性競爭，從源頭切斷違規(guī)旅行社和黑導(dǎo)拉客的利益鏈條，從源頭上堵住零負(fù)團(tuán)費(fèi)的漏洞”。

不過，這似乎并不是統(tǒng)一門票的唯一原因。

2011年鳳凰縣政府工作報告這樣描述當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)欠佳，游客“井噴”現(xiàn)象使我們在硬件和軟件上都沒有作好相應(yīng)準(zhǔn)備，與慕名前來的游客的要求相比還有很大差距，旅游門票收入與1.8億元的目標(biāo)相差近3000萬元……縣財稅總量較少，收支矛盾非常突出。

在這份兩年前的政府工作報告里，還提到了煙雨鳳凰山水實(shí)景劇場、黃絲橋古城景區(qū)開發(fā)、沱江河堤溪岸游步道等景點(diǎn)或基礎(chǔ)旅游設(shè)施仍因拆遷等問題無法如期完成。

葉文智在此前接受采訪時提到，“如果鳳凰要成為一個國際化旅游景點(diǎn)，成為5A景區(qū)，各項(xiàng)配套設(shè)施能夠達(dá)到麗江的水平，要投多少錢？200個億。這點(diǎn)錢估計還不夠。錢從哪里來？必須通過市場化方式推動?！?/p>

不僅如此，這個每年旅游收入超過53億的縣城，至今仍是國家貧困縣?？h委新聞辦公室主任黃曉軍說，“光看古城當(dāng)然不是，但下面還有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)很窮?！?h3>鳳凰的未來

事實(shí)上，鳳凰旅游發(fā)展中的問題不只是資金。

據(jù)吉首大學(xué)2010年對鳳凰旅游人數(shù)容量的測算，鳳凰最高每日只能容納3590人，而2006年時，鳳凰的日均接待量已達(dá)9595人次；此外，鳳凰最具特色的東正街已全為商鋪，甚至有人拆掉了百年老宅新建水泥房作為家庭旅館。

一位鳳凰縣委工作人員表示，有關(guān)方面也經(jīng)常接到游客的投訴，比如以前常有十幾輛摩托車跟著自駕車游客瘋狂“追客”。如今已消除了這種現(xiàn)象。

一個最受詬病的具體問題是：整個古城至今沒有一家免費(fèi)公廁。這種狀況在統(tǒng)一門票后仍然沒有改觀。

統(tǒng)一征收門票是否可以解決這些問題？鳳凰縣政府沒有直接回應(yīng)，僅表示：統(tǒng)一征收門票有利于規(guī)范旅游市場秩序，同時門票中的稅費(fèi)收入將用于：古城日常管理維護(hù)；古城文化修繕；沱江河水體治理、供水排污設(shè)施的完善；沱江風(fēng)光帶及古城夜景打造；探索古城特色民居保護(hù)管理補(bǔ)償機(jī)制。

這些稅費(fèi)來自門票中2%的代理費(fèi)、3%的營業(yè)稅、城建稅、教育附加稅、地方教育附加，以及共計33元的“兩費(fèi)一金”，其中還有部分要上交給州政府。

若以去年游客接待量計，每人收取148元門票，一年歸屬于鳳凰縣政府的代理費(fèi)收入超過1000萬元，各項(xiàng)稅收約為2760萬元，兩費(fèi)一金總額約為2.2億多元。

鳳凰縣委宣傳部提供給《中國新聞周刊》的數(shù)據(jù)顯示，4月10至17日，鳳凰縣共接待游客190076人次，旅游收入13893.02萬元，并未有明顯減少。但沒有提供首周門票銷售情況。

就在首周結(jié)束后，“一路上驛站”的騰建偉在電話里說，“我們的客房現(xiàn)在都滿了，因?yàn)椴槠辈粐?yán)了?！薄半S意居”老板娘田小俊也表示房客數(shù)量有所回升。

雖然鳳凰縣政府未表示過“不收門票”，但4月16日下午，本刊記者在老哨營入口驗(yàn)票處看到，許多游客不持門票也可隨意出入，一旁穿黑色西服的古城管理工作人員堅決表示，“他們都拿了票的”。