政法委的改革風(fēng)向

申欣旺

汪永清出任中央政法委第六任秘書長(zhǎng)。4月22日，中共中央政法委召開干部大會(huì)，宣布了這一消息。

引人關(guān)注的是，現(xiàn)年54歲的汪永清與現(xiàn)任政法委多位委員一樣，同屬法律科班出身：本科畢業(yè)于吉林大學(xué)法律系法律專業(yè)，之后入北京大學(xué)法律系攻讀法學(xué)理論研究生。1987年汪進(jìn)入國務(wù)院法制局（后更名為國務(wù)院法制辦）工作，2003年升任國務(wù)院法制辦副主任，此后，汪還獲得吉林大學(xué)法學(xué)理論博士學(xué)位，并在美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院擔(dān)任高級(jí)研究員。

履新之前，汪永清擔(dān)任中編辦主任一職，更早一些時(shí)間，他還出任國務(wù)院副秘書長(zhǎng)，協(xié)助時(shí)任國務(wù)委員、公安部部長(zhǎng)的孟建柱開展工作。后者在十八大之后便出任中央政法委書記，并力推政法工作“法治化”，而法學(xué)博士汪永清的加入也為這項(xiàng)備受關(guān)注的改革賦予了新的想象。

政法工作“法治化”

2013年1月7日，上任不久的中央政法委書記孟建柱提出 “創(chuàng)新黨委政法委的領(lǐng)導(dǎo)方式，提升協(xié)調(diào)解決事關(guān)政法工作全局的重大問題的能力，提升領(lǐng)導(dǎo)政法工作的科學(xué)化、法治化水平”。

這一要求通過電視電話會(huì)議，向全國的政法系統(tǒng)進(jìn)行了傳達(dá)。

在此之前，中共中央總書記習(xí)近平就做好新形勢(shì)下政法工作曾作出指示，要求“全力推進(jìn)平安中國、法治中國、過硬隊(duì)伍建設(shè)”，并且史無前例地提出“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”。

這些來自中共中央高層的改革信號(hào)，顯然試圖回應(yīng)公眾對(duì)于“法治”的期待。在最新的中央政法委組成人員中，同樣兼顧了法學(xué)科班出身的官員與政法一線實(shí)務(wù)干部。最高法、最高檢的掌門人周強(qiáng)、曹建明都是著名法律院校畢業(yè)的法學(xué)碩士，兩人均為新一屆中央政法委委員。

在具體的改革上，孟建柱提出，“要進(jìn)一步理順黨委政法委與政法各單位的關(guān)系，支持審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，支持政法各單位依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。”

在此之前，政法委的定位更加強(qiáng)調(diào)對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

但這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與《憲法》所保障的審判權(quán)與檢察權(quán)獨(dú)立行使之間的關(guān)系如何處理，在實(shí)踐中并不容易，許多地方在實(shí)際運(yùn)行中便常常變?yōu)檎ㄎ鲗?dǎo)辦案。因此學(xué)者經(jīng)常將其歸結(jié)為“政法委管得過多過細(xì)”。

事實(shí)上，自1980年1月24日中共中央發(fā)出《關(guān)於成立中央政法委員會(huì)的通知》，作為中央在政法口的職能部門，中央政法委在各個(gè)時(shí)期的工作對(duì)政法領(lǐng)域政策走向產(chǎn)生了重大的影響。

無論是上世紀(jì)80年代面對(duì)刑事犯罪高發(fā)提出的“嚴(yán)打”，還是90年代對(duì)于“邪教”的打擊，以及最近五年的“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”（社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法），各個(gè)時(shí)期的政策出臺(tái)背后，政法委都發(fā)揮著重要的作用。

與中共中央其他職能部門不同，中央政法委實(shí)行民主集中制，書記主持中央政法委員會(huì)的工作，各委員集體研究制定中央政法委的部署、決定、規(guī)定和要求，并貫徹落實(shí)到各自部門工作之中。負(fù)責(zé)處理中央政法委日常工作的則是中央政法委機(jī)關(guān)，由秘書長(zhǎng)主持相關(guān)工作。

這也意味著，政法委機(jī)關(guān)與政法各單位工作有密切關(guān)聯(lián)，如何既確保政法各單位各司其職又發(fā)揮好政法委的工作，成為自1980年中央政法委成立以來的重大問題。

從“務(wù)虛”到“做實(shí)”

政法委的工作并非從一開始就如此具體。改革開放30多年來，政法委的定位幾經(jīng)變化，經(jīng)歷了一個(gè)從“務(wù)虛”到“做實(shí)”過程。

政法委并非一開始就定位于對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。中央政法委成立之初，作為首任書記，彭真在中央政法委第一次會(huì)議上談工作任務(wù)，“第一，給中央當(dāng)參謀，調(diào)查研究，提出意見，提出工作計(jì)劃?！薄暗诙鼋M織工作。中央決定方針、任務(wù)后，我們要組織政法各部門去執(zhí)行，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一行動(dòng)，互相配合，協(xié)同作戰(zhàn)?！薄暗谌o中央做秘書工作，承辦中央交辦的事情。”

對(duì)這些任務(wù)，彭真饒有風(fēng)趣地打了個(gè)比方，“就是要當(dāng)參謀（不是當(dāng)司令員、政委）、組織干事和秘書。”

在1988年經(jīng)歷短暫的撤銷后，1990年3月6日，中共中央決定恢復(fù)中央政法委員會(huì)，中央要求，“政法委員會(huì)恢復(fù)以后，仍然要貫徹黨政職能分開的原則”。

“務(wù)虛”的最大特點(diǎn)之一就是不具體過問案子。

1979年中共中央發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》即明確提出這種“務(wù)虛”要求。這份文件提出，“加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的一條，就是切實(shí)保證法律的實(shí)施，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用……黨委和司法機(jī)關(guān)各有專責(zé)，不能互相代替，不應(yīng)互相混淆。為此，中央決定取消各級(jí)黨委審批案件的制度?！h對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

這種作風(fēng)得到政法委多任書記的身體力行。彭真之子、北京市康達(dá)律師事務(wù)所主任傅洋曾對(duì)《中國新聞周刊》記者回憶，“彭一貫反對(duì)干涉具體辦案，一位過世的領(lǐng)導(dǎo)的兒子犯罪，案件報(bào)到彭手上，彭具體了解案情，但卻并未給出指示，而是支持公檢法三個(gè)部門獨(dú)立辦理?！?/p>

繼彭真、陳丕顯之后擔(dān)任中央政法委書記的喬石也曾明確說，“對(duì)一件件案子總會(huì)有不同看法，處理上也未必件件都絕對(duì)準(zhǔn)確。黨委如果直接過問一些案件的具體處理，法院就不好下決心了?！?/p>

司法部原副部長(zhǎng)佘孟孝回憶，“喬石同志擔(dān)任中央政法委書記后，明確表示政法委不能代替和包辦政法各部門的職責(zé)和任務(wù)，要充分發(fā)揮政法各部門的積極性和主動(dòng)性，各自履行自己的職責(zé)。”

不過，隨著社會(huì)狀況的變化，1994年，政法委的職權(quán)從五項(xiàng)擴(kuò)大到七項(xiàng)。1995年又?jǐn)U大至十項(xiàng)。與此同時(shí)，各級(jí)政法委的編制也不斷擴(kuò)展。

此次職權(quán)變化中，“研究和討論有爭(zhēng)議的重大疑難案件”，“組織推動(dòng)社會(huì)治安綜合治理工作”，“研究、指導(dǎo)政法隊(duì)伍建設(shè)和政法各部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)”等重要事項(xiàng)列入其中。長(zhǎng)期研究政法委的蘇州大學(xué)法學(xué)院教授周永坤認(rèn)為，“正是這次擴(kuò)權(quán)，政法委逐漸從此前的參謀機(jī)構(gòu)‘做實(shí)，成為公檢法的真正領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

周永坤的研究還發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中，基層政法委干預(yù)司法的情況日趨嚴(yán)重。近年來的河南趙作海案、湖北佘祥林案等冤假錯(cuò)案肇始于基層政法委主導(dǎo)辦案，在此模式下，法院的審判獨(dú)立與檢察權(quán)獨(dú)立行使也被認(rèn)為遭到干擾。

改革下一步

這顯然與政法委成立的初衷不相符合。佘孟孝在回憶喬石對(duì)于政法委的定位時(shí)談到，“他（喬石）認(rèn)為，政法委應(yīng)當(dāng)求實(shí)務(wù)虛論大事?！?/p>

周永坤認(rèn)為，“求實(shí)務(wù)虛意味著，政法委最好的定位仍然是回歸到政法委成立之初的‘參謀與‘助手，主要集中于對(duì)政法領(lǐng)域政策的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

務(wù)虛的定位甚至可以追溯到政法委制度的源頭， 1956年中共中央成立“中共中央法律委員會(huì)”， 其任務(wù)是中共中央交辦的工作，主要是關(guān)于法律工作方針政策和各部門的分工等問題，但并不主管具體案件。

周永坤告訴《中國新聞周刊》，從1958年開始到改革開放前，縣以上各級(jí)黨委的“政法小組”，不僅“協(xié)調(diào)”公、檢、法的關(guān)系，還曾一度形成了重大案件要由黨委審批的習(xí)慣。

1978年，中共中央批準(zhǔn)成立中央政法小組，協(xié)助中央處理最高法院、最高檢察院、公安部、民政部四個(gè)部門的一些政策方針問題。新成立的政法小組主要任務(wù)是“研究工作中帶有方針、政策性的重要問題”。

周永坤認(rèn)為，“這種意味著中共中央已經(jīng)決定擺脫文革前政法小組一元化的老路，這種“智庫”或助手的定位，是對(duì)1956年體制的回歸?！?/p>

在學(xué)者看來，新一輪政法委改革同樣有著“求實(shí)務(wù)虛”意味。1月7日的會(huì)議上，孟建柱用了逾500字的篇幅要求“改革司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。在政法各單位內(nèi)部，如何“司法權(quán)嚴(yán)格依法運(yùn)行”被提出來。

上下級(jí)政法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系也得到明確。“要進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督的權(quán)限、范圍，既確保國家法律統(tǒng)一、正確實(shí)施，又確保各層級(jí)政法單位依法獨(dú)立公正辦案?！泵辖ㄖf。

孟建柱還特別提到了外部干涉的問題，提出“要完善對(duì)違反法定程序干預(yù)的登記備案報(bào)告和通報(bào)制度，確保司法權(quán)行使不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉”。