全球 能源治理的困境與挑戰(zhàn)

崔守軍

（引言）全球能源治理主要是指通過國際社會(huì)的集體行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)全球能源市場供求基本均衡的機(jī)制，其終極目標(biāo)是建立有序、公平、合理的國際能源秩序，減少以石油為代表的能源資源的“地緣政治屬性”，增加其“國際商品屬性”，用“非零和博弈”來取代“零和博弈”，讓能源“紅利”能夠被國際社會(huì)所共享。

真正意義上的“全球治理”在能源領(lǐng)域并不存在，目前還沒有一個(gè)全球性的能源機(jī)構(gòu)，讓世界各國能夠就正在涌現(xiàn)的、為數(shù)眾多的問題達(dá)成共同解決方案。

雖然聯(lián)合國在2002年特別創(chuàng)建了聯(lián)合國能源機(jī)制，但這個(gè)能源機(jī)制最多只能扮演“虛位”角色。聯(lián)合國能源機(jī)制是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)與能源相關(guān)的一個(gè)跨機(jī)構(gòu)機(jī)制，它創(chuàng)建于2002年，目的是為了建立一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的能源系統(tǒng)，幫助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”。但遺憾的是，聯(lián)合國能源機(jī)制只是一個(gè)非常小的聯(lián)合國實(shí)體，只有20個(gè)成員機(jī)構(gòu)，難以開展管理和協(xié)調(diào)工作。聯(lián)合國能源機(jī)制既無預(yù)算，也無職權(quán)，是一個(gè)性質(zhì)溫和、供討論和交流信息的論壇。聯(lián)合國架構(gòu)下的另外一個(gè)跟能源沾邊的機(jī)構(gòu)是國際原子能機(jī)構(gòu)，但國際原子能機(jī)構(gòu)主要致力于解決核擴(kuò)散問題，目前這一組織尚缺乏應(yīng)對(duì)能源危機(jī)的先例。

在過去30年中，為了增進(jìn)能源安全，成立了許多相關(guān)的國際組織和政府組織。面對(duì)嚴(yán)峻的全球能源形勢，這些能源安全組織仍試圖維護(hù)其“國家集團(tuán)”的既得地位與利益。其中，最為重要的組織莫過于國際能源署。國際能源署成立于1974年的石油危機(jī)后，旨在設(shè)法保障西方國家的能源供應(yīng)安全，成員國共27個(gè)，缺乏廣泛的國際代表性。然而，當(dāng)前越來越多的石油消費(fèi)國逐步偏離了該組織的監(jiān)督和管轄，加之能源市場中影響能源安全的變數(shù)有增無減，因此該組織賦予新興能源大國更多的決策權(quán)，其弊端顯而易見。

此外，由于受到美國的控制，國際能源署的權(quán)威地位正在受到各國質(zhì)疑。事實(shí)上，國際能源署一直由于其對(duì)全球石油儲(chǔ)量的夸大而備受譴責(zé)。2009年英國《衛(wèi)報(bào)》曾對(duì)國際能源署在《世界能源展望》中所公布能源數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性提出質(zhì)疑，認(rèn)為國際能源署屈從于美國的壓力，而對(duì)公布的能源數(shù)據(jù)做了“手腳”。美國害怕“真實(shí)”和“準(zhǔn)確”地公布能源數(shù)據(jù)，會(huì)引發(fā)國家和社會(huì)的石油短缺恐慌，并激發(fā)其他大國同美國爭奪全球石油資源，從而會(huì)提前終結(jié)美國的石油霸權(quán)，摧毀美國的石油金融地位。

國際能源署的能源數(shù)據(jù)常常在公布后又下調(diào)。英國《衛(wèi)報(bào)》指出：2005年，國際能源署曾預(yù)測，到2030年，全球石油產(chǎn)量將增長至1.2億桶/日，但后來迫于業(yè)界壓力，又將產(chǎn)量調(diào)低至1.16億桶/日，在2008年則又調(diào)整至1.05億桶/日。據(jù)國際能源署一位離任高官透露，即便是調(diào)低后的數(shù)據(jù)也還是“夸大的”。

相比之下，其他能源安全組織的戰(zhàn)略仍然有待改進(jìn)。一個(gè)是石油輸出國組織（歐佩克），只有13個(gè)成員國，只從生產(chǎn)國的角度出發(fā)，專門處理石油事務(wù)，缺乏代表性。歐佩克的影響力集中于全球石油生產(chǎn)國，其對(duì)全球能源市場的全局影響是有限的。

另一個(gè)是能源憲章條約組織，該組織成立于1991年，共有52個(gè)成員國（幾乎全部來自歐洲和亞洲），該組織的建立是基于《能源憲章條約》，而且該條約的關(guān)注重點(diǎn)局限于歐亞大陸內(nèi)貿(mào)易、運(yùn)輸與爭端解決等問題。盡管該組織志在整合東歐與西歐的能源體系，實(shí)際上對(duì)于歐洲的能源市場并無實(shí)質(zhì)性影響。究其原因，在于該條約沒有吸納歐洲的能源大國——俄羅斯。

在國際天然氣市場，“天然氣輸出國論壇”是在俄羅斯、伊朗、卡塔爾等國倡導(dǎo)下成立的新的多邊能源治理機(jī)構(gòu)，3國控制著世界天然氣儲(chǔ)量的57%。隨著天然氣重要性的日益提高，該組織在未來全球能源治理中的作用或有所加強(qiáng)。但毋庸置疑，隨著美國“頁巖氣革命”給國際天然氣市場帶來的巨大沖擊，以俄羅斯為主導(dǎo)的“天然氣輸出國論壇”將逐步喪失“霸主地位”。

當(dāng)前，能源領(lǐng)域正在發(fā)生根本性變化。隨著人口增加，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)高速增長，全球能源需求也在快速增長。國際能源署估計(jì)，2030年的全球能源需求將比現(xiàn)在高50%。然而，全球仍在依賴的化石燃料是有限的，而且遠(yuǎn)非環(huán)境友好型能源?，F(xiàn)在，我們必須對(duì)開發(fā)可行的替代能源予以認(rèn)真思考。就能源及相關(guān)問題而言，如氣候變化和貧困，采取協(xié)調(diào)政治行動(dòng)的必要性從未像現(xiàn)在這么迫切過。

雖然能源治理這一領(lǐng)域急需全球性的框架安排，但實(shí)際處理方式卻是零散的。有許多機(jī)構(gòu)專注于能源，但沒有一家擁有全球性的全面授權(quán)，涵蓋所有能源類型。面對(duì)嚴(yán)峻的國際能源形勢，當(dāng)前全球能源治理面臨兩大挑戰(zhàn)：

第一大挑戰(zhàn)來自能源消費(fèi)國的重大轉(zhuǎn)變。工業(yè)化國家對(duì)石油及其他燃油需求不斷增長的時(shí)代已成為歷史，未來全球主要的能源消費(fèi)國是以中國和印度為代表的新興市場國家。據(jù)國際能源組織（IEA）預(yù)計(jì)：中國將在2020年超過美國成為世界第一大石油進(jìn)口國，并在2030年再次超過美國成為世界最大石油消費(fèi)國，印度需要進(jìn)口的石油比重與中國不相上下。與西方能源消費(fèi)大國相比，以中國為代表的新興市場國家更傾向于通過雙邊協(xié)議從能源生產(chǎn)國獲得必需的能源產(chǎn)品，中國為了保障其能源安全，通過政府間協(xié)議從非洲、中亞及其他富產(chǎn)能源的地區(qū)獲取能源。但遺憾的是，中國、印度等新興經(jīng)濟(jì)體因?yàn)椴皇墙?jīng)合組織成員國而被排除在國際能源署之外。

基于全球經(jīng)濟(jì)治理的歷史總結(jié)出的首要教訓(xùn)在于，任何旨在協(xié)調(diào)全球能源體系的政策必須兼顧全球所有大國的利益。時(shí)至今日，即使是最具聲望的國際機(jī)構(gòu)也未能做到這一點(diǎn)。對(duì)此，國際能源署制定了一些解決方案，比如給予許多國家觀察員身份，并與各國聯(lián)合展開研究?？墒?，這些解決方案并沒有解決根本問題：一旦出現(xiàn)能源危機(jī)，國際能源組織構(gòu)建的協(xié)調(diào)機(jī)制需要做出反應(yīng)時(shí)，擁有巨額原油儲(chǔ)備的國家卻無法擁有與之相稱的發(fā)言權(quán)。對(duì)此，唯一有效的解決方案在于，修正國際能源組織接收會(huì)員國的條款?？墒?，這一方案近期實(shí)現(xiàn)的幾率微乎其微，這在一定程度上是因?yàn)樵摻M織不愿變成一個(gè)大規(guī)模的論壇；此外，部分成員國還擔(dān)心，增加新成員會(huì)影響其既得利益。

第二大挑戰(zhàn)是環(huán)保理念對(duì)于能源使用方式的影響。在傳統(tǒng)技術(shù)條件下化石燃料燃燒釋放出的二氧化碳引發(fā)了全球變暖問題，全球各國對(duì)此已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。自2007年全球金融危機(jī)初現(xiàn)端倪以來，各國對(duì)于氣候變化的憂慮與日俱增，因而陸續(xù)出臺(tái)了許多有關(guān)綠色能源的政策措施。部分人士認(rèn)為，以綠色能源為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)刺激措施，勢必引發(fā)一場能源革命，由此產(chǎn)生更清潔、更安全的新能源。這種設(shè)想或許會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。不過有一點(diǎn)是毋庸置疑的，能源體系將出現(xiàn)重大變革。要想有效地遏制全球氣候變暖，必須在未來的數(shù)十年內(nèi)將二氧化碳及其他溫室氣體的排放量減少1/2以上。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，絕不能滿足于細(xì)枝末節(jié)的修補(bǔ)。

可見，要想解決上述這些問題，世界亟需建立一個(gè)新的全球性能源組織來應(yīng)對(duì)全球能源體系中的最關(guān)鍵阻礙——“治理真空”。當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建一種新的全球性能源協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡各國在能源安全和環(huán)境保護(hù)方面的利益分歧。這種能源協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該建立在聯(lián)合國的框架之內(nèi)，聯(lián)合國的權(quán)威將賦予它合法性。這個(gè)新的機(jī)構(gòu)可以與新的能源消費(fèi)大國（例如中國）共同制定符合多方利益的投資標(biāo)準(zhǔn)，使之適用于大多數(shù)能源產(chǎn)品的市場規(guī)范。除此之外，它還能使那些全力推行綠色能源的政府事半功倍。如果沒有適用的協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)綠色能源的計(jì)劃便很有可能引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)并且浪費(fèi)大量資金。

綜上所述，針對(duì)正在逼近的能源危機(jī)，必須采取聯(lián)合行動(dòng)，制定出長遠(yuǎn)對(duì)策。很難想象，沒有一個(gè)專業(yè)性的多國機(jī)構(gòu)，如何能夠達(dá)成這一目的。全球能源體系在很大程度上取決于能源消費(fèi)大國和生產(chǎn)大國，任何有關(guān)能源體系的協(xié)調(diào)機(jī)制都必須顧及這些大國的利益；與此同時(shí)，任何協(xié)調(diào)機(jī)制必須令能源消費(fèi)大國和生產(chǎn)大國通過合作獲得實(shí)際的利益，相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)必須盡可能地適用于大多數(shù)國家。

資源的有限性與人們需求的無限性之間的矛盾，是當(dāng)今世界一個(gè)最基本的事實(shí)。易開采、低成本的石油資源越來越少，難開采、高成本的石油資源越來越多。沙特阿拉伯阿美石油公司的前副主席薩達(dá)得·侯賽因在2007年的一次演講中說：“世界石油儲(chǔ)量讓人感到困惑，事實(shí)上有夸張的成分。許多被稱為儲(chǔ)量的實(shí)質(zhì)上僅僅是資源。這些資源尚未被有效評(píng)價(jià)，也不能開發(fā)獲取，并不能轉(zhuǎn)換成有效的產(chǎn)能?！笨梢哉f，廉價(jià)石油和易采石油的時(shí)代已經(jīng)終結(jié)，對(duì)資源稀缺和能源日益枯竭的擔(dān)憂加劇了國家之間的能源爭奪。