分稅制后的中央轉(zhuǎn)移支付有效率嗎？——基于中央轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間增長公平與效率的檢驗

褚 敏，靳 濤

（廈門大學 經(jīng)濟學院，福建 廈門 361005）

一、引 言

中央轉(zhuǎn)移支付是中央政府的一個重要政策工具。在初次財政分配基礎上，中央政府通過縱向財政轉(zhuǎn)移支付來重新調(diào)整地區(qū)間財力差異，實現(xiàn)地區(qū)基本公共服務發(fā)展和均等化，旨在縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距。然而，很多學者對中央轉(zhuǎn)移支付制度的效果是存有疑義的，如馬栓友和于紅霞（2003）認為，中央轉(zhuǎn)移支付總體上不利于縮小地區(qū)差距；郭慶旺和賈俊雪（2008）指出，中央轉(zhuǎn)移支付在促進中國地方公共服務發(fā)展和均等化中未能充分發(fā)揮作用。范子英和張軍（2010）發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付政策是無效率的，可能降低經(jīng)濟增長的潛力。那么，至今已運行近20年的中央轉(zhuǎn)移支付制度究竟有沒有發(fā)揮作用？中央轉(zhuǎn)移支付的分配和使用有沒有很好地兼顧公平與效率準則？顯然，對這些問題的檢驗有助于我們更客觀、正確地評價中國中央轉(zhuǎn)移支付制度，這將關系著下一階段中國中央轉(zhuǎn)移支付制度的改革方向，對更好地實現(xiàn)中國經(jīng)濟持續(xù)均衡發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

國內(nèi)外對于政府間財政轉(zhuǎn)移支付的研究結(jié)論也莫衷一是。一般理論認為，政府間轉(zhuǎn)移支付有助于平衡地區(qū)間財力差距和實現(xiàn)地區(qū)間公共服務的均等化，可以提高落后地區(qū)吸收發(fā)達地區(qū)技術的能力，產(chǎn)生追趕效應，從而縮小地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的差距（Abramowitz，1985）。但是這種轉(zhuǎn)移支付可能同時改變落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)的激勵結(jié)構(gòu)，降低地方政府發(fā)展經(jīng)濟的邊際激勵（Zhuravskaya，2000）。喬寶云等（2006）發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度對刺激地方財政努力總體上來說并不成功，它抑制了地方財政的努力程度；同時，富裕地區(qū)與貧窮地區(qū)的地方政府財政努力行為是有差異的，富裕地區(qū)的財政努力程度低于貧窮地區(qū)，這導致地區(qū)人均財政收入差距的進一步擴大。不僅如此，Oates（1994）表明，地方政府對于上級政府轉(zhuǎn)移支付并沒有像對本地稅收收入增長所帶來的預算支出那樣珍惜，地方政府的預算支出對轉(zhuǎn)移支付增長的彈性遠遠高于本地區(qū)非公共部門收入增長的彈性，這就是Arthur Okun所說的“粘蠅紙效應”（flypaper effect）。

那么，中國政府間轉(zhuǎn)移支付（主要是中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移）的財力均等化效應到底怎樣？有些學者認為，中央轉(zhuǎn)移支付在均等省際財力差距中起到了一定的均衡作用（曹俊文和羅良清，2006）。然而，劉溶滄和焦國華（2002）指出，各地區(qū)在接受中央財政補助前后，地區(qū)間財政能力差異沒有明顯變化。而曾軍平（2000）通過比較1994－1997年轉(zhuǎn)移支付前后省際間人均財政收入和支出的基尼系數(shù)和變異系數(shù)發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付后的不均等指標上升了。傅勇（2008）也發(fā)現(xiàn)，財政轉(zhuǎn)移支付不僅未縮小地區(qū)間財力差距，反而導致了區(qū)域間財力的進一步不平衡，等等。由此可見，大多數(shù)學者對中央轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮財力均等化效應的結(jié)論并沒有達成共識，那么，我們不禁要問，中央政府的“援助之手”對地區(qū)間增長公平和效率又是否起到了調(diào)節(jié)作用？如此大規(guī)模的中央轉(zhuǎn)移支付究竟有沒有實現(xiàn)其應有的效果？

從文獻檢索結(jié)果看，目前國內(nèi)已有一些學者研究了中央轉(zhuǎn)移支付對經(jīng)濟增長效率的影響，與本文研究主題存在一定相關性。例如，郭慶旺等（2009）發(fā)現(xiàn)，中央轉(zhuǎn)移支付對人均產(chǎn)出增長率的正向作用不顯著。而范子英和張軍（2010）發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付比重每增加1個百分點將使得地方經(jīng)濟的長期增長率降低0.03個百分點。本文可以看作是這些研究的延伸，但卻有本質(zhì)不同。上述文獻所研究的效率是用人均GDP增長率或GDP增長率表示，本文則選擇產(chǎn)出資本比反映地區(qū)經(jīng)濟增長的效率。由于我國的經(jīng)濟增長具有典型的政府投資推動的特征，資本是否能被有效利用是經(jīng)濟持續(xù)增長的關鍵。因此，產(chǎn)出資本比能較合理地反映由投資推動的經(jīng)濟增長是否具有效率以及是否可持續(xù)的問題。此外，政府間轉(zhuǎn)移支付實施的前提是財政的集權，這與分權理論是相逆的。那么，在地區(qū)間增長公平和效率方面，中央政府和地方政府所發(fā)揮的作用又有何不同？通過比較，我們可以知道中央政府通過財政集權再進行財力的二次分配是否是有效的，如果不然，我們就非常有必要重新審視中央轉(zhuǎn)移支付制度。本文的特色主要體現(xiàn)在：首先，本研究從地區(qū)間增長公平和效率角度較為全面地考察了分稅制后的中央轉(zhuǎn)移支付是否具有效率的問題。之所以基于這兩個視角進行研究，主要是因為中央轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間財力差距的最終目的就是要縮小地區(qū)差距，促進區(qū)域平衡發(fā)展，從這兩方面考察摒棄了其他因素的影響（比如地方政府發(fā)展經(jīng)濟的激勵等），更能抓住轉(zhuǎn)移支付效果發(fā)揮的真實情況。其次，通過與地方政府支出效果的比較，本研究回答了中央地方間轉(zhuǎn)移支付的存在是否與分權理論相沖突。最后，考慮到中央轉(zhuǎn)移支付的項目主要是由國有企業(yè)完成的，同時，國有企業(yè)的主導地位反過來也會影響中央轉(zhuǎn)移支付的使用，那么，中央轉(zhuǎn)移支付與國有企業(yè)的相互關系是否又會影響到轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮其應有的效果？

二、理論分析

我們的模型建立在Barro（1990）、Devarajan、Swaroop和Zou（1996）的基礎上，但他們的模型刻畫的是政府支出和政府支出類型（包括生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出）的差異改變長期經(jīng)濟增長率的機制。我們將其作為識別不同層級政府（中央政府和地方政府）支出特征的參照系。假設k為私人資本，g為總政府支出，f為中央政府支出，l為地方政府支出；則生產(chǎn)函數(shù)是CES形式：

其中，α＞0，β≥0，γ≥0，α＋β＋γ＝1，ξ≥－1。

根據(jù)Barro（1990），我們假設政府通過征收稅收融資支出，全國統(tǒng)一的法定名義稅率為τ，在我國的分稅制情形下，主要稅種都是在中央和地方之間分成，因此可將整個稅制抽象為一個稅收比例分成體制。φ∈［0，1］中央政府的稅收分成比例，由此可得：

在政府決策τ和φ給定的情形下，假設代表性消費者存活無限期界，具有連續(xù)可微的（凹）瞬時效用函數(shù)，消費者的目標是選擇消費C和資本K，達到福利最大化：

動態(tài)約束條件：

其中，ρ＞0為貼現(xiàn)率，為分析問題的方便，特將效用函數(shù)設定為：

我們通過構(gòu)造如下現(xiàn)值的漢密爾頓函數(shù)來求解上述最優(yōu)化問題：

其中λ為資本的影子價格，表示資本存量的邊際值，一階條件：

假設長期增長路徑上，稅率τ是固定的，即g／y是常數(shù)，那么g／k是常數(shù)，由式（4）、（7）和（8）結(jié)合式（2）、（4）可得消費的穩(wěn)態(tài)增長率 G：

（9）式對φ求微分，可得出穩(wěn)態(tài)增長率G和中央政府支出份額f之間的關系：

由式（10）知，若dG／dφ＞0，中央政府支出就是有效率的。假設式（9）為正，如果

那么式（10）的右邊即為正，即dG／dφ＞0。由于ξ≥－1，所以滿足條件就需要

其中，θ＝1／1＋ξ是替代彈性。由式（12）可知，通過改變中央政府和地方政府支出份額的方法提高經(jīng)濟增長率不僅依賴于兩類層級政府支出的生產(chǎn)率（即β和γ），還在于其初始份額。如果初始份額過高，增加有效率的中央政府支出（如果β＞γ）可能也不會提高增長率。

考慮θ≠1，假設β＞γ，定義φ＊是增加中央政府支出份額不會提高增長率的臨界值，即：

由于β＞γ，所以dφ＊／dθ＞0。直觀上看，兩類層級政府支出的可替代性越強，增加生產(chǎn)率更高層級的政府支出將越有可能提高增長率。相反，當替代彈性較小的情況下，如果初始份額相當小，增加中央政府支出也不會提高增長率。在極限的情況下，即θ＝0，生產(chǎn)函數(shù)為里昂悌夫形式，增加中央政府支出的份額不會影響長期增長率。

三、計量模型、方法和數(shù)據(jù)說明

我們的實證研究主要考察分稅制改革后，中央、地方政府支出與地區(qū)間增長公平和效率之間的關系，重點要檢驗中央轉(zhuǎn)移支付的分配和使用是否遵循公平與效率準則？如果答案是否定的，那么導致中央轉(zhuǎn)移支付失效的真正原因是什么？中央轉(zhuǎn)移支付的存在是否與分權理論相沖突？

（一）模型設定與變量定義

為考察本文的論題，結(jié)合前文的分析，我們采用如下模型，

其中i和t分別代表省份和年份，μi為地區(qū)效應，νt為時間效應，εit為隨機擾動項；Xit為控制變量。模型中涉及的變量有被解釋變量和控制變量。

本文的主要解釋變量為中央轉(zhuǎn)移支付投資比（tran）。鑒于分稅制改革以來中央對地方的轉(zhuǎn)移支付以基本公共服務均等化為主，且近幾年有擴大專項轉(zhuǎn)移支付的傾向，我們從投資方面考慮更切合本文的主題。公式為：（各省獲得的中央補助收入－地方上解）／全社會固定資產(chǎn)投資。此外，考慮到國有企業(yè)是中央轉(zhuǎn)移支付資金使用的主要途徑，國有企業(yè)的狀況關系到中央轉(zhuǎn)移支付的實現(xiàn)效果，我們在模型中加入中央轉(zhuǎn)移支付投資比與國有企業(yè)的交互項，以捕捉影響中央轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮作用的真正原因。國有企業(yè)比重（soe）＝國有及國有控股企業(yè)總產(chǎn)值／工業(yè)總產(chǎn)值。另一核心變量是地方政府財政支出投資比（gov），用這一指標比較中央政府支出和地方政府支出哪一個更有效果，具有可比性。公式為：地方財政支出／全社會固定資產(chǎn)投資。

控制變量包括勞動力（labor），用各省就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎乇硎?；投資增長率（gi）用（當期某省全社會固定資產(chǎn)投資－上期該省全社會固定資產(chǎn)投資）／上期該省全社會固定資產(chǎn)投資表示；經(jīng)濟開放度（open）用各省外貿(mào)進出口總額占地區(qū)產(chǎn)出的比重表示；城市化率（urban）用各省城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎囟攘?；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（stru）用各省第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重表示。

（二）數(shù)據(jù)

本文選取的樣本是分稅制改革后1994－2010年中國30個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的面板數(shù)據(jù)，因重慶在1997年才升為直轄市，我們把重慶并入四川；西藏的數(shù)據(jù)不全，因此沒有包括。所有數(shù)據(jù)均來自歷年各省《統(tǒng)計年鑒》、歷年《中國財政年鑒》和《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》。

四、中央轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間增長公平的影響

（一）全國樣本回歸結(jié)果及分析

首先，以地區(qū)間增長異動指數(shù)為被解釋變量，采用多種回歸方法對式（13）進行回歸，結(jié)果見表1。列（1）、（2）和（3）采用固定效應回歸模型。在未控制其他因素影響的條件下，列（1）表明中央轉(zhuǎn)移支付不具有改善地區(qū)間增長公平的作用，反而具有擴大地區(qū)間差距的傾向，雖然在統(tǒng)計上不顯著。而地方政府支出效應卻相反，說明地方政府支出比中央政府支出有利于改善地區(qū)間增長失衡。作為基準模型而進行的最簡單估計，列（1）的結(jié)果往往是有偏和非一致的，列（2）和（3）有效地解決了變量遺漏所引起的內(nèi)生性問題，其結(jié)果也是相當穩(wěn)健的。列（3）中加入了轉(zhuǎn)移支付與國有企業(yè)的交互項，轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)為正，仍不顯著，交互項的估計系數(shù)也不顯著為正，轉(zhuǎn)移支付并沒有實現(xiàn)促進地區(qū)間增長公平的目的，而國有企業(yè)可能會進一步加強其反效果。考慮到轉(zhuǎn)移支付本身可能的內(nèi)生性所導致的估計偏差，我們以其滯后一期的變量為工具變量，運用工具變量法重新檢驗式（13），列（4）和（5）報告了與上述相一致的回歸結(jié)果。

表1 全國樣本回歸結(jié)果

（二）分位數(shù)回歸分析

由于我國地區(qū)間的增長差距是非常顯著的，再加上轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和構(gòu)成呈階段性和區(qū)域性特征。直觀上，我們不認為中央轉(zhuǎn)移支付對處于經(jīng)濟增長不同階段的地區(qū)都具有相等的作用。因為分位數(shù)回歸可以依據(jù)整個樣本的分布來分析自變量對因變量的影響，而不像OLS回歸那樣僅依賴條件均值（Buchinsky，1998）。下面采用分位數(shù)回歸方法進行回歸。

在分位數(shù)回歸中我們?nèi)匀豢刂屏耸^(qū)固定效應和時間固定效應，并選擇了5個具有代表性的分位數(shù)，分別是0.1、0.25、0.5、0.75和0.9。結(jié)果見表2。分位數(shù)回歸結(jié)果與面板模型的分析結(jié)果基本一致。轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)均不顯著，隨分位數(shù)上升而變大，只在0.5的分位點上為負。這說明在增長不公平指數(shù)越大的地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付的反效果越大。轉(zhuǎn)移支付的交互項也不顯著，只在0.1和0.25個分位點上為負，在其他分位點上均為正。這意味著國有企業(yè)對轉(zhuǎn)移支付的正向加強作用在增長不公平指數(shù)小的地區(qū)有微弱的效果，而隨著增長不公平指數(shù)的上升，其正向作用轉(zhuǎn)變?yōu)樨撁嫱侠坌５胤秸С龅南禂?shù)只在0.1分位點為正的不顯著，在其他分位點上均顯著為負，且系數(shù)隨著分位點的上升而變大。這是因為地區(qū)間增長不公平指數(shù)越大的地區(qū)，往往也是經(jīng)濟實力越強的地區(qū)（比如沿海地區(qū)），而恰恰是這些地區(qū)的地方政府支出效率較高。因此，在地區(qū)增長不公平越嚴重的地區(qū)，地方政府支出越有利于改善地區(qū)間增長不公平的結(jié)果是顯而易見的。

表2 分位數(shù)回歸結(jié)果

五、中央轉(zhuǎn)移支付對資本效率的影響

（一）全國的回歸結(jié)果分析

以省級地區(qū)的產(chǎn)出資本比為被解釋變量，控制勞動、投資、經(jīng)濟開放度、城市化水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，使用靜態(tài)面板估計方法對式（14）進行回歸，結(jié)果見表3。列（1）未加入控制變量，列（2）和（4）分別是加入控制變量后用固定效應和工具變量法回歸的結(jié)果，轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)顯著為負，而地方政府支出的系數(shù)顯著為正?？梢姡醒雽Φ胤降霓D(zhuǎn)移支付是低效率的，相反，地方政府支出卻是顯著有效率的，這意味著中央財政集權后的二次分配是與分權理論相沖突的。列（3）和（6）是加入轉(zhuǎn)移支付與國有企業(yè)交叉項后分別用隨機效應和工具變量法的回歸結(jié)果。轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)為負，不顯著；但其交互項的系數(shù)卻顯著為負，且系數(shù)較大。這表明轉(zhuǎn)移支付本身并未顯著降低資本效率，關鍵是中央轉(zhuǎn)移支付與國有企業(yè)的相互作用強化了其低效率，這更多地源于國有企業(yè)的低效率。

表3 全國樣本回歸結(jié)果

（二）分位數(shù)回歸結(jié)果

同樣地，為考察中央轉(zhuǎn)移支付對不同資本效率地區(qū)的影響是否存在差異，我們又對上述計量方程進行了分位數(shù)回歸，結(jié)果見表4。由表4可見，中央轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)僅在0.25分位點上具有顯著性，在其他分位點上均不顯著，而在0.75、0.9分位點上其系數(shù)由負變?yōu)檎?，這表明中央轉(zhuǎn)移支付在資本效率高的地區(qū)會相對有效率。轉(zhuǎn)移支付與國有企業(yè)交互項的系數(shù)全部顯著為負，并且回歸系數(shù)隨分位數(shù)的上升而變大。這說明在資本效率高的地區(qū)，國有企業(yè)對中央轉(zhuǎn)移支付效率的“侵蝕效應”更大，因為在資本效率越高的地區(qū)，國有企業(yè)的相對低效率越嚴重。因此，上述結(jié)果意味著，由于國有企業(yè)的“侵蝕效應”，中央轉(zhuǎn)移支付在資本效率低的地區(qū)反而比資本效率高的地區(qū)有效率。此外，地方財政支出的系數(shù)均顯著為正，這與上一部分的回歸結(jié)果基本一致。

表4 分位數(shù)回歸結(jié)果

六、結(jié)論與政策啟示

本文從理論上構(gòu)建了一個包含多級政府支出的內(nèi)生增長模型，考察了不同層級政府支出對長期經(jīng)濟增長的影響機制，并以分稅制改革后中國現(xiàn)實數(shù)據(jù)為基礎實證分析了中央轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間增長公平和效率的影響。研究表明，中央轉(zhuǎn)移支付效果總體上與其目標似乎是相悖的。中央轉(zhuǎn)移支付不僅沒有實現(xiàn)地區(qū)間增長公平，反而具有拉大地區(qū)增長差距的效應，雖然不顯著，反而對地區(qū)間增長越不公平地區(qū)的影響更為顯著。此外，中央轉(zhuǎn)移支付資金通過國有企業(yè)來實現(xiàn)均等化目標的策略可能會間接強化其反效果。經(jīng)濟增長理論認為，資本的邊際回報遞減意味著更加平衡的分配會有利于效率的提高。那么，中央轉(zhuǎn)移支付與資本效率之間是否又具有這樣的關系？結(jié)果卻恰恰相反，中央轉(zhuǎn)移支付不僅本身是相對低效率的，而且國有企業(yè)通過對中央轉(zhuǎn)移支付效率的“侵蝕效應”間接降低了資本效率。這種“侵蝕效應”在資本效率越高的地區(qū)越嚴重。研究結(jié)果也驗證了中央財政集權的二次分配與分權理論是相悖的，與中央轉(zhuǎn)移支付相比，地方財政支出不僅具有縮小地區(qū)增長差距的作用，而且是有效率的。

上述結(jié)論對于完善政府間財政收入安排和規(guī)范地方政府行為具有重要意義。從中我們可以得到的政策建議是：第一，當前進一步完善分稅制改革的過程中，要重新調(diào)整中央和地方的事權與財權劃分，合理確定中央政府與地方政府收支責任的具體安排，從法律上嚴格規(guī)范中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)中央與地方的權責平衡，以更好地優(yōu)化各級政府的職能配置。第二，改革和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立科學合理的分配模式。中央轉(zhuǎn)移支付資金分配應公開、透明和規(guī)范，減少部門環(huán)節(jié)、減少審批環(huán)節(jié)，避免“跑部錢進”，才能更好地兼顧公平與效率原則，促進中國地方公共服務發(fā)展和均等化，提高全社會福利水平。第三，加快國有企業(yè)改革，提高國有企業(yè)效率。中央轉(zhuǎn)移支付與國有企業(yè)的相互影響是中央轉(zhuǎn)移支付嚴重低效率的一大頑疾。國有企業(yè)低效率的局面不改變，那么，通過國有企業(yè)來實現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付公共服務均等化目標的策略也必將會失敗。

［1］Abramowitz Moses.Catching Up，F(xiàn)orging Ahead，and Falling Behind［J］.Journal of Economic History，1985，66：385－406.

［2］Barro R.J.Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth［J］.Journal of Political Economy，1990，98：103－125.

［3］Buchinsky M..Recent Advances in Quantile Regression Models：A Practical Guideline for Empirical Research［J］.Journal of Human Resources，1998，33（1）：88－126.

［4］Oates Wallace E.Federalism and Government Fiance［C］.J.Quigley and E.Smolensky，eds.Cambridge，MA：Harvard U.Press，1994.

［5］Zhuravskaya E.V.Incentives to Provide Local Public Goods：Fiscal Federalism，Russian Style［J］.Journal of Public Economics，2000，76（3）：337－369.

［6］曹俊文，羅良清.轉(zhuǎn)移支付的財政均等化效果實證分析［J］.統(tǒng)計研究，2006，（1）：43－45.

［7］范子英，張軍.中國如何在平衡中犧牲了效率：轉(zhuǎn)移支付的視角［J］.世界經(jīng)濟，2010，（11）：117－138.

［8］傅勇.財政分權、政府治理與非經(jīng)濟性公共物品供給［J］.經(jīng)濟研究，2010，（8）：4－15.

［9］郭慶旺，賈俊雪，高立.中央財政轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟增長［J］.世界經(jīng)濟，2009，（12）：15－26.

［10］劉溶滄，焦國華.地區(qū)間財政能力差異與轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2002，（6）：5－12.

［11］馬拴友，于紅霞.轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟收斂［J］.經(jīng)濟研究，2003，（3）：26－33.

［12］喬寶云，范劍勇，彭驥鳴.政府間轉(zhuǎn)移支付與地方財政努力［J］.管理世界，2006，（3）：50－56.

［13］曾軍平.政府間轉(zhuǎn)移支付制度的財政平衡效應研究［J］.經(jīng)濟研究，2000，（6）：27－32.