論當代中國社區(qū)治理的基礎和精髓——社區(qū)服務和社區(qū)參與

任成孝，李欣怡，任曉春

（1．山西財經(jīng)大學 工商管理學院，山西 太原030006；2．太原理工大學 計算機科學與技術學院，山西 太原030006；3．山西大學 政治與公共管理學院，山西 太原030006）

隨著社會的發(fā)展，“社會人”越來越原子化，社會組織越來越多樣化。社會的良性發(fā)展，既離不開 “社會人”歸屬感的向心力，也離不開社會組織協(xié)同發(fā)展的凝聚力。而這些作用力的產(chǎn)生，離不開政策引導與功能培育?！罢c社會良好的協(xié)同治理離不開作為兩者聯(lián)接點的社區(qū)?！保?］通過各項政策的支持與約束，才能形成社區(qū)治理的穩(wěn)定結構，保證各主體功能的發(fā)揮，促使社區(qū)治理功能的實現(xiàn)，實現(xiàn)社區(qū)治理的 “善治”。就我國社區(qū)治理的政策引導與功能培育來看，最有代表意義的莫過于從 “社區(qū)服務”到 “社區(qū)建設”概念的提出。這兩個概念的提出，標志著社區(qū)實踐由單一性的服務政策與功能到綜合性的建設政策與功能轉變。社區(qū)建設在理論界常常用 “社區(qū)治理”的稱謂?！吧鐓^(qū)治理是基于治理的精神內核，在 ‘社區(qū)’這一基本單元或層面上，社會各類組織 （包括基層政府、企業(yè)和各類社會中介組織）實行的多形式的合作治理，是政府社會管理與社會自主治理的統(tǒng)一?！保?］可以說，社區(qū)建設的過程是實現(xiàn)社區(qū)治理的過程。

一、從社區(qū)服務到社區(qū)建設

1987年初，為適應社會轉型的客觀要求，為深化城市社會福利事業(yè)改革，民政部在大連市民政工作現(xiàn)場座談會上首次提出了 “社區(qū)服務”的概念。但這時社區(qū)服務主要是指由社會力量參與興辦社會福利事業(yè)。此后，“社區(qū)”一詞被廣泛使用起來，社區(qū)服務成為此時社區(qū)實踐的主題。但此時對社區(qū)服務的認識存在模糊性，也處于起步階段。1987年9月，民政部在武漢召開了全國性的城市社區(qū)服務座談會，明確了社區(qū)服務的目標和任務，要求在全國的街道和居委會積極開展社區(qū)服務，把社區(qū)服務工作推向了全國。1989年12月26日通過的 《城市居民委員會組織法》又規(guī)定了居委會開展便民利民的社區(qū)服務的職責。到1992年底，全國大約70%以上的城市街道程度不同地開展了社區(qū)服務。隨著我國社區(qū)實踐的發(fā)展，有幾個問題擺在了現(xiàn)實面前：（1）社區(qū)服務概念極度膨脹，但又不夠全面，容納不了社區(qū)民主之類的內容；（2）當時的社區(qū)服務還主要是民政服務，但社區(qū)工作需要政府、社會、市場、公民的協(xié)同；（3）當時正值基層民主從農(nóng)村向城市推進，社區(qū)服務的提法與基層政權建設不吻合；（4）當時正值企業(yè)轉換經(jīng)營機制和政府職能轉變，社區(qū)服務的提法與政治體制改革不匹配。因而，1991年5月民政部提出 “社區(qū)建設”的概念和思路。

隨后民政部又在天津市河北區(qū)、杭州市下城區(qū)開展社區(qū)建設試點；在1991～1992年間又舉辦了三次社區(qū)建設理論研討會。1998年民政部的“基層政權建設司”又改為 “基層政權和社區(qū)建設司”，把原來由社會福利司分管的社區(qū)服務工作職能劃歸該司，推動社區(qū)建設實踐發(fā)展。1999年民政部先后選擇上海、天津、青島、沈陽等城市的26個城區(qū)為 “全國社區(qū)建設實驗區(qū)”，開始了社區(qū)建設的新探索。同年，還制定了 《全國社區(qū)建設實驗區(qū)工作實施方案》作為指導。

社區(qū)實驗中，形成了上海模式、沈陽模式、青島模式、江漢模式、天津模式、南京模式等多種模式，社區(qū)建設逐漸成熟。于是，2000年11月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發(fā)〈民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉的通知》（中辦發(fā) ［2000］23號）的下發(fā)，標志著社區(qū)建設進入了推廣普及階段。2001年7月12日，民政部在青島市召開首次全國社區(qū)建設工作會議，標志著社區(qū)建設工作的全面啟動與整體推進；同時印發(fā) 《全國城市社區(qū)建設示范活動指導綱要》，推動社區(qū)建設向縱深發(fā)展。2002年9月，民政部又召開了 “全國城市社區(qū)建設四平現(xiàn)場會”，增強各地推進社區(qū)建設的信心。2005年8月，民政部又在長春召開了全國社區(qū)建設工作會議，部署了和諧社區(qū)建設的新任務。2008年10月印發(fā)的 《全國和諧社區(qū)建設示范社區(qū)指導標準 （試行）》又推動和諧社區(qū)建設的縱深發(fā)展。2009年11月民政部又印發(fā) 《關于進一步推進和諧社區(qū)建設工作的意見》，對和諧社區(qū)建設的進一步發(fā)展提出要求。黨的十六屆四中全會通過的 《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》明確提出要構建 “黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局，社區(qū)治理也注重構建多主體的格局?！鞍殡S著經(jīng)濟轉軌和社會轉型，我國城市的經(jīng)濟社會生活發(fā)生了巨大變化，城市基層管理上出現(xiàn)了很多新的領域和新的情況?！保?］“新時期社會發(fā)展中出現(xiàn)的大量新的社會問題和不確定因素，使得社會系統(tǒng)性風險加大，或者說使社會的脆弱性加劇”，［4］更需要社區(qū)治理功能的發(fā)揮。綜觀上述政策的變化，我們也可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理的政策不再局限于社區(qū)服務領域，而擴張到了社區(qū)參與的領域。

二、社區(qū)治理的基礎：社區(qū)服務

從社區(qū)的發(fā)展實踐來看，社區(qū)服務是社區(qū)治理的基礎，是社區(qū)治理功能發(fā)揮的首要任務。社區(qū)作為居民居住生活的共同體，首要任務便是滿足人們的生活需求。人的生活需求又是多樣的，既包括物質生活的需求，又包括精神和文化生活的需求。這些需求的實現(xiàn)，需要社區(qū)服務的提供；這些需求的實現(xiàn)，需要利用社區(qū)所有可利用的資源——需要營利組織提供有償?shù)膶I(yè)化服務，需要中介組織提供的低償或無償?shù)闹驹阜眨枰膊块T提供無差別的行政服務等。

隨著社區(qū)服務的普及與深入，社區(qū)服務發(fā)生了兩個變化：一是社區(qū)服務性質的模糊性。這種模糊性主要體現(xiàn)在三個方面：政府行為與社會行為的關系、福利性與經(jīng)營性的關系、社會化與專業(yè)化的關系。［5］這些關系的模糊性在關于社區(qū)服務的歷次會議中體現(xiàn)得淋漓盡致。杭州會議強調社區(qū)服務 “以服務養(yǎng)服務”；北京會議明確社區(qū)服務的福利性；《中共中央、國務院關于加快第三產(chǎn)業(yè)的決定》又賦予社區(qū)服務經(jīng)營性；《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》要求社區(qū)服務向社會化、產(chǎn)業(yè)化、法制化方向發(fā)展；上海會議又重申了社區(qū)服務的福利性，第一次明確提出了 “政府領導、民政主管、社會參與”的社區(qū)服務管理體制。二是社區(qū)服務的對象與內容不斷擴張。服務對象從民政對象不斷擴張為全體居民，服務內容從社區(qū)辦的社會福利和職工福利等10余項逐漸擴張為便民生活服務等200多項。北京會議指出社區(qū)服務的主要內容包括老年人服務、殘疾人服務、優(yōu)撫對象服務、便民利民服務。《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》指出社區(qū)服務分為社區(qū)福利服務、便民利民服務和職工社會保險管理服務三類?！睹裾筷P于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中指出社區(qū)服務是 “社區(qū)建設重點發(fā)展的項目，主要開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優(yōu)撫對象的社會救助和福利服務，面向社區(qū)居民的便民利民服務，面向社區(qū)單位的社會化服務，面向下崗職工的再就業(yè)服務和社會保障社會化服務”。［6］《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》將社區(qū)服務分為政府開展的公共服務、社會中介組織開展的非營利服務、市場組織開展的營利性商業(yè)服務、社區(qū)居委會組織開展的自助、互助和志愿服務等四大類。1997年7月在青島召開 “社區(qū)服務理論與實踐研討會”和1998年民政部46個 “全國社區(qū)服務示范城區(qū)”的評審命名，標志著著我國社區(qū)服務理論與實踐趨向成熟。

此外，從1997年開始，中央陸續(xù)出臺了一些專業(yè)性的政策規(guī)章，分別闡述了完善各類社區(qū)服務的思想，如 《中共中央、國務院關于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》、《國務院關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》《關于發(fā)展城市社區(qū)服務的若干意見》《關于加強社區(qū)殘疾人工作的意見》《關于推動社區(qū)再就業(yè)工作的若干意見》等。

表1 關于 “社區(qū)服務”的主要會議／文件

三、社區(qū)治理的精髓：社區(qū)參與

社區(qū)參與是社區(qū)治理功能發(fā)揮的動力來源，是社區(qū)治理的精髓。社區(qū)作為人們認識社會、參與社會生活的第一場所，維系著人們的生活、娛樂、利益、權利等各個方面，社區(qū)民主參與不僅要求人們參與社區(qū)內的公共文體活動，而且要參與選舉等一系列政治活動，要參與決策與監(jiān)督等自治活動。通過社區(qū)組織將自由、獨立的居民個體凝聚在一起，使之成為一個規(guī)范的、參與的、自治的、群體的公民集體，從社區(qū)參與的過程中不斷體現(xiàn)著社區(qū)民主。近年來，中央陸續(xù)出臺了以社區(qū)參與為主的關于社區(qū)建設的一些配套政策，如 《關于積極推進企業(yè)退休人員社會化管理服務工作的意見》（2003．6）部署了企業(yè)退休人員管理和服務的社區(qū)承接工作；《關于加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見》（2004．11）對街道社區(qū)黨建提出了要求；《關于開展第二批社會工作人才隊伍建設試點工作的通知》（2009．6）加大對社區(qū)的人力資源投入。此外，各個社區(qū)在其實踐的過程中，也制定獨具地方特色的具體制度和政策推動社區(qū)參與的發(fā)展。

“社區(qū)建設是一個復雜的經(jīng)濟、政治和社會過程?！保?］社區(qū)參與可以分為直接參與和間接參與。社區(qū)參與中的直接參與主要是以個人的行為參與到社區(qū)治理中來。主要體現(xiàn)在：在政治領域，參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；在社會領域，參與社區(qū)文化建設和社區(qū)治安服務等；在經(jīng)濟領域，參與社區(qū)的物業(yè)管理和公共設施建設。通過社區(qū)居民的參與，可以不斷地促進社區(qū)治理的功能發(fā)揮。通過居民參與，使社區(qū)表現(xiàn)為 “道德共同體”、“情意共同體”、“信念共同體”、“生活共同體”與 “社會共同體”。

社區(qū)參與中的間接參與主要體現(xiàn)在參與一些社區(qū)組織。具體而言：（1）在準政治事務領域，加入居委會并參與社區(qū)的一些事務。居委會作為群眾性的自治組織，承接大量的社區(qū)工作實務，成為政府與居民之間的橋梁。居委會實際承擔的社區(qū)工作的內容繁多，據(jù)統(tǒng)計，可以列出名稱的工作、任務已達100多項，諸如社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、民政幫困、計劃生育、糾紛協(xié)調、人口普查、再就業(yè)工程、宣傳教育、文明達標等一些行政雜務。（2）在社會領域，參與一些社區(qū)組織，參與社區(qū)的公共社會活動。居民參與到社區(qū)中介組織，社區(qū)中介組織從產(chǎn)生之初便承載著社區(qū)服務的功能，特別是民間性中介組織提供著志愿性服務。也正是社區(qū)中介組織和社區(qū)服務體系，成為連接微觀社區(qū)生活和宏觀社會制度的空間連接點。（3）在經(jīng)濟領域，參與到業(yè)主委員會中去，管理本社區(qū)的物業(yè)。業(yè)主委員會是代表某轄區(qū)內全體業(yè)主 （即物業(yè)所有人）對涉及本轄區(qū)內物業(yè)管理的公共事務和公益事業(yè)實施管理的自治性組織。業(yè)委員、居委會和物業(yè)公司的溝通與合作不僅能夠滿足社區(qū)服務的需要，而且還能形成共同的社區(qū)利益，進而使居民產(chǎn)生對社區(qū)的依賴感和認同感。［8］可見，社區(qū)參與本身也能促進社區(qū)服務的更好提供。

然而，社區(qū)參與是一個逐步發(fā)展的過程，不同經(jīng)濟社會發(fā)展程度和文化背景下，社區(qū)參與程度有所不同。公民依參與程度的不同，可以分為假性參與、象征性參與和實質性參與三種。［9］即使是假性參與和象征性參與，社區(qū)參與也是必要的。首先，隨著人權、民主、自由、治理等觀念的深入人心，社區(qū)參與的呼聲必定高漲。其次，社區(qū)參與本身就是促進社區(qū)參與的途徑。社區(qū)治理在目前形勢下的重要價值就在于在 “治理化”的進程中，不斷地培育和壯大社會資本，并通過形式化的治理或政府主導的治理訓練基層政府或社區(qū)中介組織，使社會中的組織和個人學會運用社會協(xié)商和談判的形式參于社區(qū)公共事務的管理，從而不斷地賦予社區(qū)治理以實質性內容。因而，就目前來看，從社區(qū)參與的過程中，形成現(xiàn)代的公民資格和公民精神，使社區(qū)治理不斷地內在化。［2］

總之，在社區(qū)服務和社區(qū)參與的領域，都在不斷培育并完善社區(qū)治理的功能。社區(qū)服務與社區(qū)參與成為社區(qū)治理的兩大任務與功能。在社區(qū)治理的過程中，通過多元社會組織的協(xié)同，滿足多樣化的社會服務需求；通過提供多形式的社會參與平臺，促進不同人群的社會化整合。中國的社區(qū)治理實踐，不僅完善了社會管理體制，而且也帶動了政治發(fā)展和社會發(fā)展。

［1］麻寶斌，任曉春．政府與社會的協(xié)同治理之路 ［J］．吉林大學社會科學學報，2011（6）：132．

［2］任曉春．論當代中國社區(qū)治理的主體間關系 ［J］．中州學刊，2012（2）：6，9．

［3］何海兵．城市社區(qū)建設與街道管理體制改革芻議 ［J］．天府新論，2011（3）：96．

［4］麻寶斌，任曉春．從社會管理到社會治理 ［J］．學習與探索，2007（3）：84．

［5］徐永祥．社區(qū)發(fā)展論 ［M］．上海：華東理工大學出版社，2001：201．

［6］民政部基層政權和社區(qū)建設司．中國社區(qū)建設年鑒2003［M］．北京：中國社會出版社，2003：137．

［7］王思斌．體制改革中的城市社區(qū)建設的理論分析 ［J］．北京大學學報 （哲學社會科學版），2000（5）：5．

［8］任曉春．論當代中國城市社區(qū)治理的作用機制 ［J］．晉陽學刊，2012（3）：46．

［9］高鵬．社區(qū)建設對城市規(guī)劃的啟示——關于住宅區(qū)規(guī)劃建設的幾個問題 ［J］．城市規(guī)劃，2001（2）：45．