我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度一體化探析

王建云

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062）

社會(huì)救助是國(guó)家和其他社會(huì)主體對(duì)于遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助、以維持其基本生活需求、保障其最低生活水平的各種措施。社會(huì)救助是社會(huì)保障體系的重要子系統(tǒng)，是解決困難群體生存危機(jī)、體現(xiàn)政府公共責(zé)任和社會(huì)道德良心的重要舉措。社會(huì)救助對(duì)調(diào)整資源配置、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有非常重要的作用。社會(huì)救助無(wú)疑應(yīng)該體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享受社會(huì)保障的機(jī)會(huì)公平、過(guò)程公平以及結(jié)果的公平，但是現(xiàn)行社會(huì)保障制度建設(shè)“先城后鄉(xiāng)”、“城強(qiáng)鄉(xiāng)弱”的保障理念造成了城鄉(xiāng)制度各異、保障有別，甚至部分保障項(xiàng)目呈現(xiàn)“城有鄉(xiāng)無(wú)”的“城鄉(xiāng)二元化”格局。城鄉(xiāng)社會(huì)救助在法律建設(shè)、覆蓋面、資金投入和籌資方式、保障標(biāo)準(zhǔn)和給付水平、管理體制等方面存在較大差異。要從根本上解決社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)差異，就需要建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)救助對(duì)策，加快社會(huì)救助制度法制化、統(tǒng)一城鄉(xiāng)保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制、統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)救助的管理體制。[郝悅,呂學(xué)靜.探析最低生活保障制度的城鄉(xiāng)差異[J].人口與經(jīng)濟(jì),2009,(4).]

一、城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化研究述評(píng)

我國(guó)社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化的突破口在于社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)一體化。首先是因?yàn)樯鐣?huì)救助制度是花錢(qián)最少、效益最好的社會(huì)保障制度。在社會(huì)保障體系的整體結(jié)構(gòu)中，社會(huì)救助的層次最低，最能體現(xiàn)公民權(quán)利的“底線公平”（景天魁，2003）[景天魁.論“底線公平”[J].黨政干部文摘,2006,(7).]，起著“兜底”的作用（童星，2009）[童星.從救助入手,推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系建設(shè)[C].當(dāng)代中國(guó)社會(huì)救助制度:回顧與展望,2009.]；其次是因?yàn)槌青l(xiāng)社會(huì)救助制度在目標(biāo)、原則、籌資機(jī)制、待遇確定與調(diào)整機(jī)制、管理體制等方面均具有高度的一致性，這種一致性決定了社會(huì)救助制度是最容易實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的制度安排。

“是否應(yīng)該在城鄉(xiāng)建立統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理的社會(huì)救助體系”是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，這些爭(zhēng)論可以歸為三類：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：應(yīng)該建立統(tǒng)一的社會(huì)救助體制，城鄉(xiāng)統(tǒng)一并不就是完全的城鄉(xiāng)劃一，而是在實(shí)現(xiàn)了整合功能的整體救助體系下，采取不同的保障水平、靈活的保障方式與多樣化的救助模式等（景天魁，2004）[景天魁.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障:思路與對(duì)策[J].思想戰(zhàn)線，2004,(1):31.]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：“條塊”應(yīng)該統(tǒng)一，但是城鄉(xiāng)要有差別，有學(xué)者認(rèn)為目前要做到社會(huì)救助體系實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一是不太可能的，即便是在發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管農(nóng)村居民所享受的救助待遇與其他從業(yè)者已無(wú)實(shí)質(zhì)差別，但制度形式的差別依然存在（李迎生，2001）[李迎生.探索中國(guó)社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)整合之路[J].浙江學(xué)刊，2001,(5):22.]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：目前要在我國(guó)社會(huì)建立統(tǒng)一的社會(huì)救助制度的時(shí)機(jī)還不成熟。中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)還比較落后，財(cái)力相對(duì)比較薄弱，城鄉(xiāng)及地區(qū)差別極大，社會(huì)各階層也處于急劇變化之中，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)救助方面還未能享有法定的平等權(quán)利，現(xiàn)階段還不具備建立一元化社會(huì)救助制度的客觀條件（鄭功成，2002）[鄭功成.從慈悲到正義之路[J].社會(huì)保障制度,2002,(8)：23.]。在中國(guó)這樣一個(gè)如此大的發(fā)展中國(guó)家搞統(tǒng)一的社會(huì)救助體系是根本不可行的，戰(zhàn)略目標(biāo)是錯(cuò)誤的，是‘洋躍進(jìn)’（陳平，2002）[陳平.建立中國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系是自損國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的短視政策[J].中國(guó)改革,2002,(4):32.]。城鄉(xiāng)的一體化是制度建設(shè)的最終目標(biāo)，具體實(shí)施過(guò)程則是階梯式、漸進(jìn)式的，即應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)階梯式最低生活保障體系（諸敏容、梁鴻，2005）[諸敏容,梁鴻等.上海浦東城鄉(xiāng)最低生活保障一體化的實(shí)現(xiàn)途徑——構(gòu)建城鄉(xiāng)階梯式最低生活保障體系 [J].人口與經(jīng)濟(jì),2005,(4).]。

近些年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多地區(qū)率先進(jìn)行了城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化的實(shí)踐，如1997年11月，浙江省人民政府提出“建立城鄉(xiāng)一體、標(biāo)準(zhǔn)有別的最低生活保障制度”的目標(biāo)，確立了“城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)”的工作戰(zhàn)略[參見(jiàn)“浙江省人民政府關(guān)于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知”(浙政發(fā)[1996]92號(hào))和“浙江省人民政府關(guān)于加快建立最低生活保障制度的通知”(浙政發(fā)[1997]224號(hào)),載《最低生活保障工作政策匯編》,浙江省民政廳,2003年,第 97-98、99-102頁(yè)。]，2005年又在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化，在全國(guó)尚屬首例。成都市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助體系的意見(jiàn)》(成委發(fā)[2005]34號(hào))，確定了11項(xiàng)救助內(nèi)容，形成了以最低生活保障為核心，以幫困助學(xué)、幫困助醫(yī)、幫困建房三大救助為配套，其他專項(xiàng)救助、臨時(shí)性救助和社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的一系列救助制度[趙小維.成都市城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助體系建設(shè)的探索與思考[J].中國(guó)民政,2007,(1).]。福建、上海、浙江等地以立法的方式統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

在分析城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展條件的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)內(nèi)外制度統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)社會(huì)救助制度統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)為：從城鄉(xiāng)的分割分治，到統(tǒng)一制度、標(biāo)準(zhǔn)有別，再到制度和標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。但是，理論界的呼吁及個(gè)別地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)救助一體化的實(shí)踐并沒(méi)有完全改變社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)二元的現(xiàn)實(shí)，社會(huì)救助制度作為社會(huì)保障最基礎(chǔ)的層面，依然呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治的二元狀態(tài)。

二、現(xiàn)行社會(huì)救助的“城鄉(xiāng)二元化”

20世紀(jì)90年代以來(lái)，以城市社會(huì)救助改革為突破口，我國(guó)逐漸明確了社會(huì)救助改革的大方向，即以最低生活保障為基礎(chǔ)，以覆蓋城鄉(xiāng)困難人口為目標(biāo)，與中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)救助體系。我國(guó)社會(huì)救助工作主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是經(jīng)常性的社會(huì)救助工作，主要是包括城鄉(xiāng)最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶生活救助以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助；二是緊急救助制度，主要是指發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)對(duì)災(zāi)民緊急救助和應(yīng)急救助行動(dòng)；三是臨時(shí)性的救助，主要指對(duì)低收入人群的救助工作和對(duì)城市生活無(wú)著的流浪乞討人員，包括流浪兒童的救助；四是通過(guò)支持慈善事業(yè)的發(fā)展，培育和發(fā)展公益性的民間組織，以及倡導(dǎo)開(kāi)展群眾之間經(jīng)常性的互助互濟(jì)活動(dòng)[我國(guó)社會(huì)救助體系框架已基本形成包括4大內(nèi)容[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/1037/4060402.html,2006-01-25.]（如表1所示）。

鑒于我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村傳統(tǒng)的土地和家庭保障觀念以及農(nóng)村反貧困的歷史背景下，我國(guó)社會(huì)救助制度的建設(shè)具有明顯的中國(guó)特色：條塊分割、城鄉(xiāng)二元分化。在具體實(shí)施救助時(shí)，由于設(shè)立貧困標(biāo)準(zhǔn)、救助時(shí)機(jī)的不一致，救助的隨意性較大，易產(chǎn)生“漏救”和重復(fù)救助現(xiàn)象。

1、城鄉(xiāng)社會(huì)救助差異大，農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展明顯滯后于城市

表1 我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)救助體系

首先，城鄉(xiāng)社會(huì)救助的內(nèi)容存在很大差異。城市社會(huì)救助內(nèi)容繁多，如城市低保、醫(yī)療救助、住房救助、未成年教育救助、水電優(yōu)惠政策、司法救助等；而農(nóng)村社會(huì)救助內(nèi)容單一，除了領(lǐng)取五保、低保金和災(zāi)害救助外，很少有其他救助。其次，由于城鄉(xiāng)制度設(shè)計(jì)的差異，我國(guó)城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)村社會(huì)救助無(wú)論是在救助資金投入、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立和救助人口比例上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，有些確需救助的農(nóng)村特殊困難群眾很難得到及時(shí)救助。就生活成本來(lái)說(shuō)，城市補(bǔ)助水平高于農(nóng)村有其合理的一面，但兩者的差距應(yīng)該控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。土地對(duì)于農(nóng)民雖然能起到一定的保障作用，但對(duì)于農(nóng)村被征地農(nóng)民和喪失（或暫時(shí)喪失）勞動(dòng)能力者，他們的基本生活成本可能與城市居民持平，甚至還要高一些。三是隨著城鎮(zhèn)社會(huì)救助制度的逐步確立與完善，城鎮(zhèn)大多數(shù)居民享受著基本生活、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等社會(huì)救助，救助標(biāo)準(zhǔn)較高、穩(wěn)定而且制度化，而農(nóng)村被救濟(jì)的對(duì)象還主要是無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)工作的極少數(shù)人，缺乏制度化、穩(wěn)定的社會(huì)救助。

表2 社會(huì)救助情況表

2、社會(huì)救助制度碎片化，影響城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的流動(dòng)

由于半個(gè)多世紀(jì)傳統(tǒng)習(xí)慣的緣故，許多制度的制定都是中央制定政策框架，具體條款均要求省級(jí)政府另行擬定，即全國(guó)各省、市、縣等在各自行政區(qū)域內(nèi)設(shè)定了各自的救助標(biāo)準(zhǔn)，使得全國(guó)各地的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)五花八門(mén)，差距甚大。此外，我國(guó)城鎮(zhèn)與農(nóng)村根據(jù)戶籍制度實(shí)行了相互獨(dú)立的社會(huì)救助制度。根據(jù)屬地管理原則，城、鄉(xiāng)救助制度各自發(fā)揮著維護(hù)城、鄉(xiāng)居民基本生活的功能。伴隨城市化進(jìn)程的加快，人口流動(dòng)（包含農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、居民在城鄉(xiāng)居住地之間的流動(dòng)等）的速度不斷增加，相互獨(dú)立、長(zhǎng)期割裂的城鄉(xiāng)救助體系已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的客觀要求，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間缺乏統(tǒng)籌，許多有需求的非本地戶籍流動(dòng)人員得不到應(yīng)有的救助，這已經(jīng)嚴(yán)重制約人力資本的流動(dòng)和全國(guó)大市場(chǎng)的形成。

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3、要注重城鄉(xiāng)困難群體享受社會(huì)救助制度的公平

在救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、救助覆蓋面逐步擴(kuò)大的條件下，僅從收入水平入手很難準(zhǔn)確認(rèn)定有相同收入水平而有不同救助需求的救助對(duì)象，特別是現(xiàn)行綜合性的社會(huì)救助體系下救助資格的確定主要是以是否是低保對(duì)象的“身份”為基礎(chǔ)，其他各項(xiàng)救助與之相“捆綁”。邊緣戶無(wú)法獲得救助資格，這就出現(xiàn)了所謂的家庭收入與低保標(biāo)準(zhǔn)“一元之差則待遇天壤之別”[收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)一元，就不能享受低保待遇以及一系列配套的教育救助、住房救助等社會(huì)救助制度。]的不公平狀況。其次，社會(huì)救助制度忽視了流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民群體的教育救助、就業(yè)救助、住房救助等方面的一些新生社會(huì)問(wèn)題，也缺乏足夠的重視，更談不上制度、法律的保護(hù)，這已成為制約社會(huì)救助工作快速推進(jìn)的瓶頸之一。與城市低保對(duì)象所得的綜合性社會(huì)救助相比，農(nóng)村單一的最低生活保障對(duì)象的生活狀態(tài)要差得多，這有悖于社會(huì)救助的公平。

4、管理體制上多頭管理、條塊分割的問(wèn)題存在

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助工作分散在城鄉(xiāng)不同的部門(mén)，如城市低保、農(nóng)村五保和特困戶救助屬于民政部門(mén)主管，住房救助屬于住建部，醫(yī)療救助屬于衛(wèi)生部主管，此外，還有教育、司法、勞動(dòng)、工會(huì)、殘聯(lián)等眾多部門(mén)共同管理。這容易形成多頭管理、扯皮推諉的現(xiàn)象，增大了協(xié)調(diào)任務(wù)的難度，容易造成救助資源浪費(fèi)，客觀上影響了救助效能。另一方面，運(yùn)行機(jī)制不夠通暢?；鶎泳W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)薄弱，救助機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不健全、經(jīng)費(fèi)不足、設(shè)施簡(jiǎn)陋等問(wèn)題突出。尤其是在農(nóng)村，盡管近年來(lái)社會(huì)救助工作量激增，但撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)反而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員縮減，基層救助工作力量不足，直接影響了社會(huì)救助政策在基層的落實(shí)。

5、財(cái)政用于社會(huì)救助方面的資金少，并且城鄉(xiāng)比例不均

一是與發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)財(cái)政用于社會(huì)救助方面的支出比例明顯偏低。我國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入存在很大缺口，從而實(shí)際救助水平很難滿足困難群體的實(shí)際生活需要。我國(guó)財(cái)政用于社會(huì)救助的比例約占全部支出的5.48%，而埃及是11.97%，泰國(guó)是7.24%，馬來(lái)西亞是7.20%。2009年城市和農(nóng)村低保人均補(bǔ)差僅有143.7元和50.4元，而同期城市困難戶和農(nóng)村低收入戶僅食品消費(fèi)一項(xiàng)就達(dá)157元和90.7元，這樣低的救助水平難以滿足困難群眾的實(shí)際生活需要。二是社會(huì)救助資金城鄉(xiāng)比例不均。盡管農(nóng)村社會(huì)救助在建立和完善的過(guò)程中，國(guó)家財(cái)政投入逐步增加，但總體上，社會(huì)救助財(cái)政投入偏向城市。農(nóng)村貧困面、貧困深度都甚于城市，且農(nóng)村救助對(duì)象占全國(guó)低保救助總?cè)丝诘?5%以上，但是社會(huì)救助的投入?yún)s顯著低于城市。例如2011年全年各級(jí)財(cái)政對(duì)2276.8萬(wàn)城市低保人員共支出低保資金659.9億元，而對(duì)5305.7萬(wàn)農(nóng)村低保人員各級(jí)財(cái)政支出救助資金667.7億元。

三、積極推進(jìn)社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)救助體系應(yīng)是一個(gè)以生活最低保障為主體、以醫(yī)療、教育、住房等為補(bǔ)充、基礎(chǔ)性救助和專項(xiàng)性救助相結(jié)合、政府救助和社會(huì)互助相結(jié)合城鄉(xiāng)一體的綜合性社會(huì)救助體系。應(yīng)該在國(guó)家現(xiàn)有救助體系上，重新整合救助機(jī)制、理清責(zé)任歸屬和提高救助標(biāo)準(zhǔn)，做到城鄉(xiāng)居民在享受社會(huì)救助中的機(jī)會(huì)公平、過(guò)程公平、效果公平。

（一）轉(zhuǎn)變社會(huì)救助城鄉(xiāng)二元化的觀念

為促進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)一體化，首先需要突破農(nóng)民有土地提供保障的觀念。由于農(nóng)業(yè)比較收益持續(xù)下降、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)市場(chǎng)化和城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大，土地和家庭對(duì)于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，為農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會(huì)救助迫在眉睫。其次，應(yīng)賦予救助對(duì)象平等的公民身份，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。我們不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，而應(yīng)看作是政府和社會(huì)的應(yīng)盡之責(zé)，是保障公民基本生存權(quán)利的客觀需要。特別是在當(dāng)前結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)代背景下，很多人的貧困并不是個(gè)人原因，而是社會(huì)原因。在社會(huì)救助對(duì)象資格認(rèn)定上采取家庭收入調(diào)查和對(duì)初檢符合條件者張榜公示的程序，這種做法有侵犯公民個(gè)人隱私之嫌。最后，社會(huì)救助的制度體系應(yīng)該盡快覆蓋到農(nóng)村居民。無(wú)論是最低生活保障救助、流浪救助，還是其它臨時(shí)性和突發(fā)性救助，都不應(yīng)該局限于保護(hù)城市居民。從某種意義上說(shuō)，一個(gè)沒(méi)有涵蓋農(nóng)村居民在內(nèi)的社會(huì)救助體系，越是完備，越是不公正。

（二）搭建城鄉(xiāng)社會(huì)救助信息平臺(tái)

隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)步伐的加快，社會(huì)成員的跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)流動(dòng)將越來(lái)越頻繁，各地社會(huì)救助信息管理要求各異，阻礙了城鄉(xiāng)居民陷入困境時(shí)及時(shí)地獲得社會(huì)救助。因此，城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助體系的構(gòu)建還需要一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)、資源共享的社會(huì)救助信息平臺(tái)。城鎮(zhèn)地區(qū)由勞動(dòng)保障部門(mén)發(fā)放“社會(huì)保障卡”，以社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)目的業(yè)務(wù)辦理為主，應(yīng)該適當(dāng)涉及社會(huì)救助業(yè)務(wù)。江西研發(fā)了“惠農(nóng)‘一卡通’”，將農(nóng)村低保、農(nóng)村物價(jià)補(bǔ)助、五保戶補(bǔ)助、臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、建房救助、自然災(zāi)害救助、生活補(bǔ)助等資金通過(guò)惠農(nóng)“一卡通”實(shí)現(xiàn)“直通式”發(fā)放。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，應(yīng)該大力推進(jìn)社會(huì)保障卡的發(fā)放，覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，實(shí)現(xiàn)“一卡多用（覆蓋社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助等）、全國(guó)通行”的目標(biāo)，使之集憑證功能、查詢功能、記錄功能為一體。

（三）確保救助資金足額及時(shí)到位，不斷降低管理成本

國(guó)家作為社會(huì)的管理者，其社會(huì)職能要求國(guó)家必須以緩和社會(huì)矛盾、謀求社會(huì)安定、保障社會(huì)成員生存權(quán)利、增進(jìn)社會(huì)福利為己任。為了完成社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，政府需要解決所需資金。首先，建立科學(xué)的社會(huì)救助資金分級(jí)分擔(dān)機(jī)制。我國(guó)實(shí)行的是一種非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，不但在省際之間，省級(jí)內(nèi)部各個(gè)縣（市、區(qū)）之間也存在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題。上級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政狀況及人均收入等因素來(lái)靈活確定各自的社會(huì)救助資金分擔(dān)比例，對(duì)于貧困落后地區(qū)，應(yīng)該加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，而不是一概而論。其次，要管好用好救助資金，關(guān)鍵是實(shí)行專戶管理，?？顚Ｓ?。各級(jí)部門(mén)要協(xié)商財(cái)政部門(mén)加快建立資金管理專戶，將上級(jí)補(bǔ)助金和本級(jí)預(yù)算資金全部劃入專戶，實(shí)行封閉管理，保證專款專用。最后，要制定完善的內(nèi)部和外部監(jiān)督措施，強(qiáng)化對(duì)資金管理使用的監(jiān)督，防止挪用、擠占現(xiàn)象，嚴(yán)查徇私舞弊和貪污侵占行為。要探索實(shí)行救助資金的社會(huì)化發(fā)放辦法，完善社會(huì)化、信息化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)資金的公平、準(zhǔn)確發(fā)放。

（四）依托社區(qū)[本文所說(shuō)的社區(qū)，既包含城市社區(qū)，也包括農(nóng)村社區(qū)。]，完成多方面的資源整合

我國(guó)人口多、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，社會(huì)救助是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大，單靠政府的力量來(lái)承擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量來(lái)構(gòu)建內(nèi)容豐富、形式多樣的社會(huì)救助體系。近年來(lái)，隨著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，社區(qū)已成為社會(huì)保障體系運(yùn)作的重要平臺(tái)。它在保障特殊貧困群體的基本生活、滿足城鄉(xiāng)居民的各種服務(wù)需求等方面發(fā)揮著不可替代的作用。社會(huì)救助依托社區(qū)平臺(tái)，它不僅使社會(huì)救助從保障對(duì)象的核定、保障金的及時(shí)發(fā)放到保障對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理變得更加合理化、規(guī)范化、科學(xué)化和現(xiàn)代化，而且還可以有效地杜絕具體工作中出現(xiàn)的疏漏和可能發(fā)生的不正之風(fēng)。

（五）變被動(dòng)救助為主動(dòng)救助，積極為貧困戶創(chuàng)造就業(yè)崗位

就業(yè)是民生之本，我們要明確區(qū)分現(xiàn)代社會(huì)救助和傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的差異?，F(xiàn)代社會(huì)救助不僅要保障救助者的最基本的生存需要，還要在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)和促進(jìn)被救助者通過(guò)就業(yè)有穩(wěn)定的收入來(lái)源，擺脫貧困，最終融入社會(huì)。上海市人民政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)在對(duì)貧困群體提供合理的社會(huì)救助的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)應(yīng)該盡可能為有勞動(dòng)能力的受助者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。政府應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)崗位需求情況開(kāi)展“訂單式”培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)與就業(yè)相結(jié)合，提高勞動(dòng)者的勞動(dòng)技能。各級(jí)政府應(yīng)積極開(kāi)拓公益崗位，為城鄉(xiāng)貧困人口就業(yè)創(chuàng)造條件，使他們?cè)缛諒母旧蠑[脫貧困。

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