2013中國城市群發(fā)展?fàn)顩r與研判

◎ 本刊記者 陳桂龍

日前，由上海交通大學(xué)媒體與設(shè)計(jì)學(xué)院劉士林教授、劉新靜副教授主編的我國首部“城市群藍(lán)皮書”《中國城市群發(fā)展指數(shù)報(bào)告（2013）》向社會(huì)發(fā)布。

國家“十一五”規(guī)劃綱要首次明確“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，國家“十二五”規(guī)劃綱提出“科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局”，十八大報(bào)告則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”。同時(shí)，“十二五”規(guī)劃綱要中提出的“按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，也一直被解讀為我國即將出臺(tái)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本框架。

理想的城市群是一個(gè)在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和整體結(jié)構(gòu)上具有合理層級(jí)體系，在空間邊界、資源配置、產(chǎn)業(yè)分工、人文交流等方面具有功能互補(bǔ)和良好協(xié)調(diào)機(jī)制的城市共同體。上海交通大學(xué)城市科學(xué)院以自主研發(fā)的《中國城市群發(fā)展指數(shù)框架》（含人口、經(jīng)濟(jì)、生活、文化和首位比5個(gè)一級(jí)指標(biāo)及16個(gè)二級(jí)指標(biāo)和43個(gè)三級(jí)指標(biāo)）為指數(shù)框架，以京津冀、長三角、珠三角2007～2010年的官方發(fā)布信息為數(shù)據(jù)來源，對(duì)三大城市群的最新進(jìn)展、主要問題和總體趨勢(shì)進(jìn)行了客觀分析和深入闡釋，對(duì)我國實(shí)施以城市群為主體的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有重要的參考價(jià)值。

一、我國三大城市群的綜合發(fā)展指數(shù)及排名

在我國三大城市群中，目前尚沒有一個(gè)可以在各方面都領(lǐng)先于其他兩個(gè)，各城市群在綜合指標(biāo)上各有優(yōu)勢(shì)和不足。

在縱向比較上，從2007至2010年，三大城市群的綜合指數(shù)呈現(xiàn)出較為明顯的上升趨勢(shì)，其中最明顯的是京津冀和長三角。這既反映出三大城市群近年來在人口、城市經(jīng)濟(jì)、生活質(zhì)量等方面不斷優(yōu)化進(jìn)步，也顯示出京津冀和長三角在縱向發(fā)展上快于珠三角的事實(shí)。三大城市群正呈現(xiàn)出“京津冀發(fā)展最快、長三角持續(xù)性強(qiáng)、珠三角步履放緩”的總體趨勢(shì)與特點(diǎn)。

在橫向比較上，目前在三大城市群綜合指數(shù)排名上，珠三角城市群位于第一，長三角城市群居次席，京津冀處于墊底位置。從綜合指數(shù)上看，珠三角除了2010年略低于長三角，其他3年都遠(yuǎn)高于其他兩大城市群。

在五個(gè)一級(jí)指數(shù)中，珠三角城市群在城市人口指數(shù)、城市經(jīng)濟(jì)指數(shù)和城市首位比指數(shù)上具有較突出的優(yōu)勢(shì)，但在城市文化指數(shù)上較為落后。三個(gè)一級(jí)指數(shù)的明顯優(yōu)勢(shì)，是珠三角城市群目前占據(jù)榜首的主要支撐；而城市文化指數(shù)落后，則印證了“廣東文化沙漠論”并非空穴來風(fēng)。

排在第二位的是長三角城市群，其五個(gè)一級(jí)指數(shù)基本處于中間層次。相比于其他兩大城市群，長三角城市群在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活、文化和城市層級(jí)體系的發(fā)展相對(duì)均衡，而雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)則是長三角城市群得以實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。長三角地區(qū)是中國經(jīng)濟(jì)最為活躍和發(fā)達(dá)的地區(qū)，其各省市人均GDP一直位于全國前列。最新數(shù)據(jù)表明，上海經(jīng)濟(jì)總量2012年突破2萬億元，位列世界大城市前十左右，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比首次達(dá)到60%。江蘇省的2012年人均GDP突破1萬美元，按照世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，江蘇已實(shí)現(xiàn)了從中等收入發(fā)展階段向中等富裕發(fā)展階段的飛躍。浙江的民營經(jīng)濟(jì)和江蘇的外資經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)，特別是江蘇在推進(jìn)基本現(xiàn)代化方面還取得了很大的進(jìn)步。但是，長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是以犧牲環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)，從綠色發(fā)展的角度看，其城市群經(jīng)濟(jì)則落后于珠三角地區(qū)。目前，環(huán)境問題已引起長三角各城市的重視。

排在第三位的是京津冀城市群。在五個(gè)一級(jí)指數(shù)中，京津冀的城市文化指數(shù)遙遙領(lǐng)先于長三角和珠三角。而城市首位比則是其最大軟肋，表明京津冀距離一個(gè)理想的城市群還有很大差距。在城市文化上，以北京為代表的京津冀地區(qū)有深厚的歷史文化底蘊(yùn)和豐富的文化資源，同時(shí)作為國家首都，北京在區(qū)位、政策、人才、資金、市場等方面得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，使其成為名符其實(shí)的國家文化中心。但另一方面，在人口、經(jīng)濟(jì)、生活、文化等方面優(yōu)勢(shì)明顯的首位城市北京，與周邊城市的差距也十分明顯，在北京四周甚至還存在著一個(gè)環(huán)首都貧困帶。區(qū)域發(fā)展不平衡和城市層級(jí)矛盾過于突出，是京津冀城市群綜合排名墊底的主要原因。

綜上可知，根據(jù)京津冀、長三角和珠三角2007年至2010年的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，目前珠三角城市群位于第一，長三角城市群居次席，京津冀處于墊底位置。從整體上看，三大城市群正逐漸從“數(shù)量-規(guī)模增長”過渡到“質(zhì)量-內(nèi)涵增長”的新階段，從“鋪攤子、擴(kuò)圈子”的粗放型城市化進(jìn)入“調(diào)結(jié)構(gòu)布局、深度城市化”戰(zhàn)略調(diào)整期。在橫向比對(duì)分析上，三大城市群的發(fā)展各有亮點(diǎn)和短板，初步形成了“差異化”的發(fā)展格局。在縱向分析考察上，三大城市群之間的差距正在明顯縮小，中國都市化進(jìn)程初現(xiàn)“均衡化”發(fā)展趨勢(shì)。

二、關(guān)于我國城市群發(fā)展的對(duì)策與建議

1、精細(xì)規(guī)劃，注重質(zhì)量

由于城市群的規(guī)模更大、“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)“株連”效應(yīng)更加明顯，因而要特別警惕當(dāng)下普遍存在的“規(guī)劃即鬼話”的頑疾。就現(xiàn)狀而言，我國城市群規(guī)劃不同程度存在著粗放簡陋、相互因襲和大而無當(dāng)?shù)葐栴}，不僅直接引發(fā)或加重了發(fā)展理念和路徑的混亂，也為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間形態(tài)的“同質(zhì)競爭”埋下了“伏筆”。因此，一種基于自身獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源條件、更加精細(xì)、專業(yè)、符合城市群內(nèi)在需要的高質(zhì)量規(guī)劃，特別是在國家確立的戰(zhàn)略規(guī)劃或指導(dǎo)意見的基本原則和總體框架下，各城市群如何出臺(tái)相對(duì)應(yīng)的、具體和可操作的子規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)不同城市、不同行業(yè)和不同部門規(guī)劃的系統(tǒng)整合，已成為推動(dòng)中國城市群科學(xué)發(fā)展的首要問題。

2、回歸理性，擯棄浮華

近年來，我國的城市化和城市群發(fā)展均經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”式的擴(kuò)張，其后遺癥在于：首先，由于缺乏理論學(xué)習(xí)和起碼訓(xùn)練，一些城市管理和決策者變得日益輕視理論及其揭示的深層規(guī)律，心浮氣躁，獨(dú)斷專行，越來越習(xí)慣于意氣用事和“拍腦袋決策”。盡管在某些局部也會(huì)僥幸取得成功，但從整體和長遠(yuǎn)看，卻是有百害而無一利的。很多城市的“爛尾工程”、“鬼城鬼房”等形形色色的“爛攤子”，是對(duì)野蠻和非理性的城市決策的懲罰和警示。其次，理性素質(zhì)與科學(xué)理論的匱乏，也使一些城市管理和決策者從“務(wù)實(shí)”轉(zhuǎn)向“務(wù)虛”、從“干實(shí)事”轉(zhuǎn)向“講大話”、從“真抓實(shí)干”轉(zhuǎn)向“玩弄概念”，滿足于各種“追星”行為并日益沉溺于“眼球效應(yīng)”，為此往往不惜花費(fèi)重金購買排名甚至自己出資雇傭團(tuán)隊(duì)炮制排名，人為制造出種種浮華的城市表象。但這在本質(zhì)上只是一種概念與數(shù)字的游戲，不僅掩蓋了城市發(fā)展的真正問題與需要，也會(huì)影響到自己的判斷和決策。

3、轉(zhuǎn)變模式，精明增長

在度過了早期的混亂無序階段后，中國城市群應(yīng)自覺開啟其注重效率、內(nèi)涵和質(zhì)量的EOD時(shí)代，摒棄過去“攤大餅”式的“跑馬圈地”模式，徹底轉(zhuǎn)變土地財(cái)政模式，以加強(qiáng)內(nèi)部管理、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變?cè)鲩L方式為主要手段，提高我國城市化的效率。早在聯(lián)合國1996年的《人類發(fā)展報(bào)告》中，就提出了“只增長不發(fā)展”的問題，并將之歸納為以下五種類型：無工作的增長（失業(yè)率高）、無聲的增長（民主化程度）、無情的增長（貧富分化嚴(yán)重）、無根的增長（傳統(tǒng)文化與文化多樣性）、無未來的增長（環(huán)境問題）。就此而言，這五種不均衡、不可持續(xù)的“壞”增長模式，在我國三大城市群不同程度地存在著。如無工作的增長問題，在總體排名中位居第一的珠三角，盡管在就業(yè)率方面遙遙領(lǐng)先，但其失業(yè)率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他兩大城市群。而無根的增長問題也十分突出。近年來，隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，各城市群的傳統(tǒng)文化資源也在急劇地消亡，尤其是一些城市的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，其消失的速度已到了要以分鐘來計(jì)算的危機(jī)關(guān)口。在某種意義上，規(guī)模龐大但效率低下的“產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)”（AOD模式）、“交通推動(dòng)”（TOD模式）和“行政推動(dòng)”（SOD模式），是我國城市群增長面臨不均衡、不可持續(xù)的根源。從發(fā)展階段看，我國城市群目前正處在“效率”與“成本”的十字路口，對(duì)此可以借鑒美國的精明增長計(jì)劃，確定適度和可承受的“增長界線”，合理劃定城市群的層級(jí)體系與邊界，科學(xué)處理城市區(qū)域與非城市區(qū)域的關(guān)系。同時(shí)，也要對(duì)美式精明增長的理念和內(nèi)涵有所超越，綜合考慮經(jīng)濟(jì)之外的其他城市要素，走出一條中國式的城市精明增長之路。

4、保護(hù)環(huán)境，綠色增長

2007至2010年間，三大城市群在經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，環(huán)境與資源的魔咒也越念越緊。同時(shí)，隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的縱深及中西部城市群（經(jīng)濟(jì)區(qū)）的陸續(xù)上馬，由于后者主要以三大城市群為領(lǐng)頭羊和模仿對(duì)象，環(huán)境保護(hù)與城市群經(jīng)濟(jì)的矛盾也出現(xiàn)了自東向西的傳播和蔓延趨勢(shì)。在我國三大城市群中，業(yè)已形成的“先污染、后治理”模式，已使我國區(qū)域發(fā)展不堪重負(fù)。在我國“十一五”期間，環(huán)境退化成本從5118.2億元提高到8947.6億元，增長了74.8%；虛擬治理成本從2874.4億元提高到5043.1億元，增長了75.4%。環(huán)境退化成本占GDP的比例為3%左右。在未來的城市群建設(shè)中，如果不能把環(huán)保與經(jīng)濟(jì)放在同等甚至更高更重要的位置，并以政策制度建設(shè)及嚴(yán)格的后期監(jiān)管為“鐵手腕”，中國的城市群的增長將從一開始就喪失了任何價(jià)值與意義。

5、加強(qiáng)合作，協(xié)同發(fā)展

在貿(mào)易自由化、生產(chǎn)國際化和金融全球化的背景下，由于各城市群在資源、要素、資金等方面具有互補(bǔ)性和差異性，是否參與區(qū)域內(nèi)的合作并承擔(dān)相應(yīng)的層級(jí)智能，直接決定了各城市是否能夠吸引和獲得更多的資源和機(jī)會(huì)。與過去的“貌合神離”、“明爭暗斗”相比，三大城市群中的各成員合作意識(shí)逐漸強(qiáng)化，長三角、珠三角在區(qū)域合作方面均有進(jìn)展，如建立聯(lián)席會(huì)議制度、交通一體化、旅游一體化等。但這些合作目前多以項(xiàng)目形式出現(xiàn)，而缺乏長期的、具有約束力的制度和體制機(jī)制。此外，各城市群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重，從我國現(xiàn)有的政策和制度框架體系看，要想依靠城市群自身解決這些體制機(jī)制問題，以及解決由此產(chǎn)生的“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”、“同質(zhì)競爭”等問題，則明顯缺乏可行性。只有通過自上而下的機(jī)制體制改革，理順城市層級(jí)間的資源配置關(guān)系，建立合理的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，才有可能逐漸解決城市群的協(xié)同發(fā)展難題。

6、區(qū)別對(duì)待，整體推進(jìn)

區(qū)域發(fā)展不均衡是我國現(xiàn)階段的總體特點(diǎn)，三大城市群各有亮點(diǎn)和短板。京津冀城市群的文化指數(shù)較好，但首位指數(shù)較差；長三角城市群的經(jīng)濟(jì)增長指數(shù)較好，但生態(tài)指數(shù)較差；珠三角的人口、首位比指數(shù)較好，但文化指數(shù)較差。區(qū)別對(duì)待各城市群，針對(duì)其發(fā)展的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)及劣勢(shì)，制定專門的政策和規(guī)劃，在促使各城市群優(yōu)化發(fā)展的同時(shí)，整體推進(jìn)我國城市群的發(fā)展質(zhì)量和水平。在國家印發(fā)的長三角和珠三角發(fā)展規(guī)劃中，已注意到區(qū)域發(fā)展不均衡的問題，并采取了區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的原則，但深度和力度卻明顯不夠。如在長三角和珠三角的產(chǎn)業(yè)定位上，兩大規(guī)劃中不約而同地使用了如下四點(diǎn)表述：優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、大力發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

總之，“區(qū)別對(duì)待，整體推進(jìn)”不能僅停留于概念或理論層面，應(yīng)具體體現(xiàn)在每一項(xiàng)規(guī)劃和政策中。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)“大處著眼”和“細(xì)微之處見功夫”的良性結(jié)合與循環(huán)，達(dá)到以三大城市群的錯(cuò)位發(fā)展為路徑，最終實(shí)現(xiàn)提升國家綜合實(shí)力和競爭力的最高目的。