緩解北京交通擁堵的需求管理路徑

朱博義

【摘 要】本文從需求管理角度，分析了北京交通擁堵的原因和治理手段。通過(guò)匡算交通擁堵的社會(huì)成本，分析了交通擁堵的危害及利用價(jià)格杠桿進(jìn)行需求調(diào)控的空間。提出需求管理的目標(biāo)和手段，包括：合理規(guī)劃城市功能布局，限制交通總需求的快速增長(zhǎng)；合理分擔(dān)小汽車出行社會(huì)成本，降低小汽車出行比例；合理調(diào)整交通價(jià)格體系，提高綠色出行比例等緩解北京交通擁堵的市場(chǎng)化措施。

【關(guān)鍵詞】交通擁堵；需求管理；社會(huì)成本；出行比例

【中圖分類號(hào)】 C913.32【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A【文章編號(hào)】1672-5158（2013）07-0001-02

本文系“北京市自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（9123026）”

改革開放三十多年來(lái)，北京迅速崛起邁入現(xiàn)代化世界城市的行列，同時(shí)迅速增長(zhǎng)的人口和爆炸性發(fā)展的機(jī)動(dòng)化也給北京的交通形成了巨大的壓力。北京交通對(duì)于城市的運(yùn)行效率及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于城市居民的生活質(zhì)量的提高至關(guān)重要。雖然政府不遺余力的發(fā)展城市交通，但擁堵的交通、效率低下的交通資源利用狀況、簡(jiǎn)單的行政手段和治理理念還是制約了城市發(fā)展。我們認(rèn)為現(xiàn)階段北京交通擁堵問(wèn)題的解決應(yīng)主要采用需求管理手段，立足可持續(xù)發(fā)展，建立實(shí)現(xiàn)城市交通供需平衡的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、北京交通擁堵的經(jīng)濟(jì)分析

（一） 交通擁堵的需求原因

北京采取車輛限行、限購(gòu)等行政措施后，交通擁堵有所緩解，2011年以來(lái)?yè)矶逻€是呈上升趨勢(shì)。從交通經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，價(jià)格是調(diào)節(jié)交通供求總量平衡、出行比例平衡和出行時(shí)空平衡的關(guān)鍵要素。交通的擁堵現(xiàn)象是交通資源供不應(yīng)求的反映，是居民出行結(jié)構(gòu)與道路資源結(jié)構(gòu)在特定時(shí)空范圍內(nèi)不相適應(yīng)的反映。目前由于行政干預(yù)，北京多年不變交通價(jià)格體系被扭曲，一方面形成過(guò)度的交通需求，路面機(jī)動(dòng)車通行量得不到抑制，高峰期出行量得不到抑制。一方面過(guò)量的需求造成擁堵，極大降低了現(xiàn)有路網(wǎng)的通行能力，抑制了交通的供給，使交通供求矛盾更加尖銳。

路面道路資源利用效率是一條曲線，隨著通行量的增加道路的利用效率逐漸提高，越過(guò)頂點(diǎn)出現(xiàn)擁堵后，道路的利用效率開始下降，進(jìn)入道路的車輛越多，單位時(shí)間道路的通行量越少。當(dāng)交通需求過(guò)大，通行量越過(guò)最佳點(diǎn)后，交通的供給量開始下降。在交通擁堵的情況下，降低道路通行量可以直接增加道路供給能力。當(dāng)北京中心城區(qū)主干路網(wǎng)基本成型的情況下，通過(guò)需求管理控制擁堵時(shí)段的通行量是解決交通擁堵的必然選擇。理想的通行量是用車輛的行駛速度衡量的。一般而言，中心城區(qū)車速在50公里/小時(shí)，道路資源的利用效率最高。北京日間五環(huán)內(nèi)大部分時(shí)間機(jī)動(dòng)車車速都低于30公里/小時(shí)。通過(guò)需求管理提高道路的通行能力具有很大的空間。

各種交通出行方式的比例、出行的時(shí)間、出行路線受交通價(jià)格體系的影響，人們?cè)谝欢ǔ潭壬细鶕?jù)出行成本選擇出行方式、出行時(shí)間和出行路線。北京目前扭曲交通價(jià)格體系沒有覆蓋真實(shí)的交通成本，出行的個(gè)人成本與出行的社會(huì)成本存在巨大的落差，由此形成過(guò)度出行需求。居民出行只承擔(dān)少量的個(gè)人成本，而沒有分擔(dān)由于個(gè)人出行所形成的社會(huì)成本，以至于會(huì)產(chǎn)生不恰當(dāng)?shù)某鲂蟹绞?、時(shí)間及路線，并由此形成交通擁堵。因此，北京交通供需問(wèn)題及交通擁堵問(wèn)題的解決關(guān)鍵是價(jià)格體系。應(yīng)遵循交通市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立能夠靈活反映供求關(guān)系，自行消除擁堵的交通價(jià)格形成機(jī)制。

（二） 北京交通擁堵的社會(huì)成本匡算

從成本角度看，人們的出行成本包括個(gè)人成本和社會(huì)成本。個(gè)人成本是個(gè)人的出行實(shí)際支出，社會(huì)成本是個(gè)人出行對(duì)于道路擁堵所產(chǎn)生影響的關(guān)聯(lián)成本。交通擁堵的社會(huì)成本主要包括：（1）堵車時(shí)間成本，由于擁堵而延長(zhǎng)人們的出行時(shí)間所形成的延時(shí)人工成本；（2）堵車油耗成本，由于擁堵致使車速下降，車輛怠速，所增加的油料消耗成本；（3）堵車污染治理成本，由于堵車所增加的汽車尾氣排放所形成的污染治理成本；（4）堵車交通設(shè)施生產(chǎn)成本，由于堵車造成交通設(shè)施使用效率下降，而相對(duì)增加的交通設(shè)施生產(chǎn)成本。

1、堵車時(shí)間成本

按北京路面大型車出行量為1200萬(wàn)人次/日，平均乘車時(shí)間為1小時(shí)/人計(jì)算，并設(shè)堵車時(shí)間為乘車時(shí)間的1/3，大型車乘客由于堵車所增加的總乘車時(shí)間為400萬(wàn)小時(shí)/日。

按小型車出行量為1000萬(wàn)人次/日，平均乘車時(shí)間為45分鐘/人計(jì)算，并設(shè)堵車時(shí)間為乘車時(shí)間的1/3，則由于堵車小型車乘客所延長(zhǎng)的乘車時(shí)間為250萬(wàn)小時(shí)/日。

總計(jì)堵車時(shí)間650萬(wàn)小時(shí)/日，按小時(shí)工資為15元/小時(shí)計(jì)算，則堵車時(shí)間成本為9750萬(wàn)元/日。全年約為356億元。

2、堵車油耗成本

北京目前白天五環(huán)內(nèi)的平均車速基本在30公里以下，只是在夜間車速在30公里/小時(shí)以上，達(dá)到通暢水平。根據(jù)調(diào)查粗略計(jì)算汽車由于擁堵所增加的油耗，小型車平均百公里油耗增加6.8升，大型車平均百公里增加23升。（見表1）

北京2013年機(jī)動(dòng)車總數(shù)約550萬(wàn)輛，考慮到機(jī)動(dòng)車限行，每日行駛按小型車450萬(wàn)輛，大型車20萬(wàn)輛計(jì)算。小型車平均每日行車45公里，大型車每日行車130公里計(jì)算，并設(shè)擁堵里程比例為30%。則可計(jì)算出由于擁堵所多消耗的油料日均592.5萬(wàn)升，年為216262.5萬(wàn)升。 （見表2）

按每升汽柴油7.8元計(jì)算，每年堵車增加油耗約為169億元。

3、堵車污染成本

堵車污染成本是指由于堵車多消耗油料而產(chǎn)生的汽車尾氣排放的治理成本。汽車尾氣中含有一氧化碳、氧化氮以及對(duì)人體產(chǎn)生不良影響的其他一些固體顆粒，北京的霧霾天氣與汽車尾氣排放有直接聯(lián)系。汽車尾氣污染對(duì)城市居民危害極大，但很難全面計(jì)算其治理成本，我們只能簡(jiǎn)單計(jì)算堵車增加的碳排放量及相關(guān)成本。如前面估算，北京年堵車多燃燒汽柴油216262.5萬(wàn)升，折合156.9萬(wàn)噸。按每噸汽油2.8噸碳排放計(jì)算，堵車碳排放量約為439萬(wàn)噸，按每噸碳排放價(jià)格200元計(jì)算，堵車碳排放成本約為8.78億元。

4、堵車交通生產(chǎn)成本

北京交通設(shè)施資源由于擁堵而降低了應(yīng)有的效能，相對(duì)提高了交通設(shè)施的生產(chǎn)成本。近十年北京累計(jì)交通投資約3000億元，公共交通的固定資產(chǎn)更是一個(gè)天文數(shù)字。目前這些資產(chǎn)未產(chǎn)生利潤(rùn)，而且還有巨額虧損。為了提高公共交通出行比例，緩解交通擁堵局面，北京采取巨額補(bǔ)貼公交的政策，進(jìn)近三年財(cái)政補(bǔ)貼額達(dá)467億元，年均約156億元?？紤]到資源占用成本和財(cái)政補(bǔ)貼等因素，擁堵所形成的交通資源生產(chǎn)社會(huì)成本每年應(yīng)在500億元以上。

綜合上述成本匡算，北京交通擁堵的年社會(huì)成本應(yīng)在1034億元以上。巨額交通擁堵社會(huì)成本不僅折射出北京交通擁堵問(wèn)題的嚴(yán)重性，也為我們調(diào)整交通價(jià)格體系，合理引導(dǎo)交通需求提供了極大的量化空間。

（三）北京出行比例的經(jīng)濟(jì)分析

北京出行結(jié)構(gòu)的突出問(wèn)題是小汽車出行比例過(guò)高，1986年小汽車出行比例在5%左右，近五年來(lái)維持在34%左右。北京的小汽車出行比例在國(guó)際大都市中是最高的，日本東京的小汽車出行比例只有11%。小汽車出行比例過(guò)高是因?yàn)槠涑鲂械膫€(gè)人成本較低，沒有承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)成本。由于小汽車的擁有使用成本低，促使小汽車過(guò)度使用。北京的小汽車使用強(qiáng)度約為45公里/日，而日本東京僅為19公里/日，倫敦為30公里/日。

北京出行比例的另一問(wèn)題是綠色出行即步行和自行車出行比例不斷下降，其中自行車出行比例從1986年的86%，下降到現(xiàn)在不足8%。北京擁有世界特大城市中最好的自行車道路通行條件，但現(xiàn)在自行車道上自行車聊聊，交通資源浪費(fèi)嚴(yán)重。德國(guó)柏林自行車出行比例為12.6%，比北京高得多。北京步行出行比例也非常低，估計(jì)在5%左右。而德國(guó)柏林的步行比例高達(dá)26%。人們舍掉綠色出行改為機(jī)動(dòng)出行，無(wú)疑大大加劇了道路的擁堵局面。綠色出行比例過(guò)低的原因之一是因?yàn)槌鞘袨榫用裉峁┝舜罅棵赓M(fèi)或只是象征收費(fèi)的公共機(jī)動(dòng)車交通。2013年北京公交出行比例為44%，在全國(guó)大城市中是最高的。維持目前公交出行比例的代價(jià)也是高昂的，不僅需支付巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，而且是降低了綠色出行的比例。

二、舒緩交通擁堵的需求管理

經(jīng)過(guò)幾十年大規(guī)模交通建設(shè)，北京地面道路建設(shè)基本成型，緩解交通擁堵的主要措施應(yīng)轉(zhuǎn)為交通需求管理。就是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法規(guī)等手段對(duì)交通需求量進(jìn)行有效控制，減少不合理的交通需求，分解、轉(zhuǎn)移早晚通勤高峰期的交通需求，從而達(dá)到使供需達(dá)到相對(duì)平衡，緩解交通擁擠的目的。

（一）調(diào)整規(guī)劃降低中心城區(qū)交通需求

從城市功能規(guī)劃角度看，北京交通擁堵主要原因是城市功能過(guò)于集中在城市中心區(qū)。由于政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)單位、醫(yī)院、娛樂場(chǎng)所等公共設(shè)施均集中分布在五環(huán)路以內(nèi)城區(qū)，形成五環(huán)路內(nèi)巨大的交通流量。北京郊區(qū)分中心城市功能不健全，職業(yè)居住比比城區(qū)低1-2倍，以至于大量郊區(qū)居民早晚高峰期往返于城市與郊區(qū)之間，形成城區(qū)與郊區(qū)之間干線交通的擁堵，城區(qū)與郊區(qū)之間交通壓力日漸增大。

應(yīng)通過(guò)城市功能的合理配置在交通需求的產(chǎn)生階段控制出行需求的產(chǎn)生。城市規(guī)劃應(yīng)確保建設(shè)功能齊備的，各類等級(jí)的城市中心、副中心、分中心、組團(tuán)等，讓居民的居住和工作、購(gòu)物、娛樂、醫(yī)療、教育等可以就近得到滿足，從而減少城市的總通行量。目前應(yīng)加快推進(jìn)五環(huán)外各分中心工業(yè)、商業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，并配套建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)中心城區(qū)部分機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院遷至城市分中心。

（二）采用經(jīng)濟(jì)手段降低小汽車出行比例

北京小汽車使用成本處于全國(guó)最低水平，造成對(duì)社會(huì)公共資源的過(guò)度消耗甚至浪費(fèi)。因此，控制北京小汽車使用最直接、最有效的辦法就是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段將隱性成本顯性化，使小汽車的購(gòu)買者、使用者承擔(dān)起過(guò)量出行所形成的社會(huì)成本，從而自主約束其出行行為。

（1）征收小客車牌照費(fèi)

為緩解交通壓力，小客車的購(gòu)買者應(yīng)部分支付其新增機(jī)動(dòng)車所增加交通社會(huì)成本。小客車的社會(huì)成本包括：交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、交通資源占用成本、尾氣排放污染成本、交通擁堵成本、交通事故損失等等。上?，F(xiàn)行收取牌照費(fèi)的做法減少了大約200萬(wàn)輛小汽車的購(gòu)買，使上海的交通擁堵情況大大好于北京。采用拍賣定額數(shù)量牌照的方法控制新增小汽車數(shù)量，目前小汽車抽簽限購(gòu)方式相應(yīng)取消，收取費(fèi)用歸政府交通基金。如以每年發(fā)牌10萬(wàn)新車，每張牌照5萬(wàn)元計(jì)算（2013年上海的牌照費(fèi)約為9萬(wàn)元左右），可收取可增收50億元牌照費(fèi)。

（2）征收小汽車保有費(fèi)

為補(bǔ)償小汽車出行的社會(huì)成本，約束對(duì)小汽車的擁有欲望，可對(duì)小汽車收取保有費(fèi)。從而達(dá)到降低小汽車停車面積、道路使用、行駛排放等作用，并相對(duì)鼓勵(lì)對(duì)公交車和非機(jī)動(dòng)車出行的使用。北京按400萬(wàn)輛小型車，每車2500元擁有費(fèi)計(jì)算可收取100億元車輛擁有費(fèi)。

（3）征收交通擁堵費(fèi)

對(duì)交通擁擠路段、擁擠時(shí)段實(shí)施分時(shí)段道路使用收費(fèi)制即擁擠費(fèi)，引導(dǎo)車輛避開擁擠路段和高峰時(shí)段或者改變交通出行方式。道路是一種特殊的商品，道路的容量是一種稀缺的時(shí)空資源，實(shí)行擁擠收費(fèi)后，居民將根據(jù)成本因素考慮各自的出行時(shí)間，相應(yīng)會(huì)減少高峰期的擁堵狀況。北京按每日200萬(wàn)小型車駛?cè)胫行膮^(qū)，每車收取擁堵費(fèi)25元，每天可收費(fèi)5000萬(wàn)元，全年可收取182.5億元。

（4）差別停車費(fèi)

提高機(jī)動(dòng)車的使用成本的一種措施是在城市中心區(qū)實(shí)行差別停車費(fèi)，提高中心區(qū)停車費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。北京中心城區(qū)公共停車場(chǎng)資源不足，停車服務(wù)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化程度不高，停車費(fèi)收入主要沒有流入政府交通基金，不能形成停車收費(fèi)的良性循環(huán)。應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)化原則調(diào)整停車需求。市中心公共停車場(chǎng)地實(shí)施高收費(fèi)政策，郊區(qū)進(jìn)入市區(qū)連接的軌道交通、快速公交站設(shè)立免費(fèi)停車場(chǎng)，鼓勵(lì)市民乘公交、地鐵進(jìn)入市區(qū)。路邊日間停車實(shí)施計(jì)時(shí)高收費(fèi)，夜間停車免費(fèi)原則。鼓勵(lì)各類投資者投資興建公共停車場(chǎng)，但對(duì)目前各停車場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制和收費(fèi)上繳要進(jìn)行梳理，確保停車經(jīng)營(yíng)者只獲取合理利潤(rùn)，政府交通基金能從停車收入中獲得可靠收入，并切實(shí)用于交通建設(shè)。

（三）采用經(jīng)濟(jì)手段提高綠色出行比例

以各類交通設(shè)施使用的社會(huì)總成本和社會(huì)承受能力核算為基礎(chǔ)，以交通需求管理政策為指導(dǎo)，逐步理順公共客運(yùn)、私家車、道路通行和停車收費(fèi)的價(jià)格體系，以價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)交通供需平衡，既滿足層次的交通消費(fèi)需求，又要提高既有交通設(shè)施資源的利用效率。北京近十年公交出行比例上升的同時(shí)，自行車出行和步行出行的比例大幅下降。公交免費(fèi)和優(yōu)惠價(jià)格政策在導(dǎo)致公交年156億元的財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，導(dǎo)致了大量休閑型公交出行需求的產(chǎn)生，現(xiàn)行公交已成為市民福利的一部分，這同我國(guó)發(fā)展中國(guó)家的地位不相符合。從發(fā)展來(lái)看，目前的公交補(bǔ)貼也是不可持續(xù)的，公交高額補(bǔ)貼將是北京財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)。目前北京的財(cái)政交通補(bǔ)貼數(shù)額超過(guò)財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出，超過(guò)財(cái)政社保就業(yè)支出，這樣的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并不符合市民的利益訴求。因此提高公交價(jià)格，適當(dāng)減除優(yōu)惠范圍和優(yōu)惠幅度勢(shì)在必行。

北京公交按每日2000萬(wàn)人次公交出行計(jì)算，全年73億人次公交出行。全年按175億元財(cái)政補(bǔ)貼計(jì)算，每次公交出行財(cái)政補(bǔ)貼為2.4元。為減少補(bǔ)貼，增加公交公司收入，可采取逐步提高票價(jià)的方式，每次調(diào)價(jià)票價(jià)平均上漲1元。相應(yīng)一年可以增加收入73億元。

一方面提高公共交通價(jià)格，一方面給予市民一定的交通補(bǔ)貼，可以鼓勵(lì)市民積極采用綠色出行方式，同時(shí)也使財(cái)政交通補(bǔ)貼補(bǔ)給每一個(gè)市民，體現(xiàn)財(cái)政公平原則。北京現(xiàn)行交通財(cái)政補(bǔ)貼按175億元，市民按2000萬(wàn)計(jì)算，每人平均補(bǔ)貼額為875元。為配合調(diào)整交通票價(jià)，可以考慮變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，每人每年補(bǔ)貼200元，全年財(cái)政支出40億元。這部分財(cái)政支出完全可以從公交提價(jià)中得到補(bǔ)償。暗補(bǔ)變明補(bǔ)的真正作用在于通過(guò)取消免費(fèi)公交，減少公交優(yōu)惠限制消遣性、不必要公交出行需求，通過(guò)財(cái)政明補(bǔ)鼓勵(lì)居民綠色出行。

通過(guò)交通價(jià)格改革，促使市民選擇可持續(xù)的交通方式。提高公交公司運(yùn)營(yíng)效益，使公交產(chǎn)業(yè)進(jìn)入流量增長(zhǎng)，利潤(rùn)增長(zhǎng)，投資增加，公交供給增加的良性循環(huán)。通過(guò)鼓勵(lì)綠色出行的政策，刺激自行車和步行等出行方式的增加。這種市場(chǎng)化改革深層次意義在于建設(shè)節(jié)約型、環(huán)保型、可持續(xù)型城市交通出行結(jié)構(gòu)體系。

結(jié)束語(yǔ)

北京交通的深層次原因是行政干預(yù)扭曲了交通價(jià)格體系，通過(guò)調(diào)整價(jià)格和收費(fèi)方式使出行的個(gè)人成本與出行的社會(huì)成本保持一致，可有效約束出行需求的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)交通供求總量和結(jié)構(gòu)上的平衡?，F(xiàn)階段需求管理是解決交通擁堵的必然選擇，應(yīng)努力構(gòu)建以需求管理為框架的，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，可持續(xù)的城市交通運(yùn)行系統(tǒng)。

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