基于農(nóng)民滿(mǎn)意度視角的土地綜合整治實(shí)證研究——以山東省墾利縣為例

唐 欣，王曉玲，林艷麗，邵長(zhǎng)勇

（1.山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院科研處，山東 濟(jì)南 250100；2.山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院國(guó)土資源與測(cè)繪工程系，山東 濟(jì)南 250100；3.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院，北京 100083）

土地綜合整治是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然選擇，是從單一目標(biāo)的土地整理向綜合目標(biāo)的土地整治的升華。目前土地綜合整治已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問(wèn)題、保證糧食安全、節(jié)約集約用地的重要舉措[3]。農(nóng)村土地綜合整治的根本目的是為了加快新農(nóng)村建設(shè)，最終是為廣大人民群眾謀利益，在土地綜合整治中，要以農(nóng)民的利益為核心，堅(jiān)持農(nóng)民滿(mǎn)意為標(biāo)準(zhǔn)[4]。但是在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，由于普遍采取政府主導(dǎo)的模式，農(nóng)村參與程度有限，造成政府的供給和農(nóng)民的實(shí)際需求不對(duì)等，盡管政府對(duì)土地綜合整治投入很大，但作為成果“受益人”的農(nóng)民往往不買(mǎi)賬，由于農(nóng)民處于被動(dòng)接受的地位，實(shí)際效果卻沒(méi)有想象中的理想。

關(guān)于土地綜合整治理論研究的方面，大部分專(zhuān)家學(xué)者僅從土地整理和土地綜合整治項(xiàng)目本身進(jìn)行了研究，從農(nóng)民滿(mǎn)意度角度對(duì)其進(jìn)行深入研究的成果還很少，如何找到一個(gè)讓農(nóng)民滿(mǎn)意的評(píng)價(jià)體系來(lái)反映土地綜合整治的成果成為當(dāng)務(wù)之急。本文在全面了解國(guó)內(nèi)土地綜合整治建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，以山東省墾利縣土地整理項(xiàng)目為例進(jìn)行實(shí)證研究，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、查閱資料、問(wèn)卷調(diào)查收集研究所需要的數(shù)據(jù)等，對(duì)土地綜合整治農(nóng)民滿(mǎn)意度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)?；谵r(nóng)民滿(mǎn)意度視角的土地綜合整治實(shí)證研究，對(duì)于豐富和發(fā)展土地綜合整治理論，積極建立土地綜合整治的長(zhǎng)效機(jī)制，良好實(shí)現(xiàn)土地綜合整治為廣大人民群眾謀利益的最終目標(biāo)，具有重要意義。

1.墾利縣土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)概況

1.1 項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀

山東省墾利縣地處黃河入海口、勝利油田腹地，屬三角洲地貌，地形起伏不大，高程大都在7.9-8.2米左右。區(qū)內(nèi)地貌類(lèi)型主要有二種：一是淺平洼地，屬零星分布，且分割凌亂，雨季易成懈澇。二是微斜平地，為緩崗與淺平洼地過(guò)渡型，遍布區(qū)內(nèi)各部。區(qū)內(nèi)地下水礦化度高，目前尚不能利用，地表淡水來(lái)源主要為引黃灌溉和大氣降水，缺少植被覆蓋、沒(méi)有灌溉條件的旱地逐步堿化。大氣降水年際變化大，年內(nèi)分布不均勻，加之黃河斷流及流量變小等原因，給土地的開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)一定的影響。墾利縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，“工業(yè)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略為深化土地利用提供了強(qiáng)有力的保障。截至2007年底，全縣人口21.5萬(wàn)人，轄區(qū)總面積3306101.8畝。其中，農(nóng)用地年末面積為1331647.1畝，年內(nèi)合計(jì)凈增3868.7畝。建設(shè)用地年末面積為341800.7畝，年內(nèi)合計(jì)凈增建設(shè)用地1760.3畝。未利用地年末面積1632654畝，年內(nèi)凈減少5629畝，經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)變更為耕地3186.6畝，變更為其他農(nóng)用地786.5畝，建設(shè)占用1655.9畝。

1.2 項(xiàng)目區(qū)土地綜合整治建設(shè)任務(wù)完成情況

本文選取2006-2009年墾利縣八大土地整理項(xiàng)目區(qū)作為直接研究對(duì)象，其分別為墾利縣黃河農(nóng)場(chǎng)四分場(chǎng)土地整理項(xiàng)目、墾利縣勝坨鎮(zhèn)巴東片土地整理項(xiàng)目、墾利縣董集鄉(xiāng)秦薛片土地整理項(xiàng)目、墾利縣西宋鄉(xiāng)西宋片土地整理項(xiàng)目、墾利縣永安勝利片土地整理項(xiàng)目、墾利縣郝家鎮(zhèn)張王片基本農(nóng)田整理項(xiàng)目、墾利縣墾利鎮(zhèn)六村片基本農(nóng)田整理項(xiàng)目、墾利縣黃河口鎮(zhèn)廣林片土地整理項(xiàng)目。

總體看來(lái)，八大項(xiàng)目均嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，按時(shí)保質(zhì)保量完成任務(wù)，期間，共完成土地平整1019.34公頃，土筑斗渠長(zhǎng)25591.3米，土筑農(nóng)渠長(zhǎng),85033米；完成斗溝開(kāi)挖長(zhǎng)40978米，農(nóng)溝開(kāi)挖長(zhǎng),106460米；結(jié)合溝、路修建各種規(guī)格的水工建筑物共計(jì)375座；設(shè)計(jì)新建生產(chǎn)路共計(jì)238968米，完成林網(wǎng)種植86475株。此外，水資源利用率由原來(lái)的不足50%提高到80%以上，最高可達(dá)98%，有效增加灌溉面積且每年都可以節(jié)約大量的水資源。

通過(guò)對(duì)田、水、路的綜合整治，各項(xiàng)目區(qū)均形成了“土地平整、溝路渠成網(wǎng)”的農(nóng)地結(jié)構(gòu)，達(dá)到了“旱能灌、澇能排、堿能改、旱澇保收”的農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)土地整理，項(xiàng)目區(qū)的鹽堿地將整理為標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，共新增耕地211公頃，項(xiàng)目區(qū)做到了旱能灌、澇能排，并通過(guò)引水壓堿，改良土壤，大幅提高項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地總產(chǎn)值增加率，八大項(xiàng)目區(qū)共可實(shí)現(xiàn)年增凈收入500.97萬(wàn)元，靜態(tài)投資收益率高達(dá)25.23%，項(xiàng)目資金回收年限不足4年，經(jīng)濟(jì)效益顯著。通過(guò)整治，不僅提高了土地利用率，增加了耕地、園地面積，增強(qiáng)了抵御自然災(zāi)害的能力和農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，而且極大的改善了項(xiàng)目區(qū)群眾的生產(chǎn)、生活條件。

2.土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民滿(mǎn)意度調(diào)查與分析

2.1 問(wèn)卷設(shè)計(jì)

2.1.1 問(wèn)卷調(diào)查的內(nèi)容

調(diào)查問(wèn)卷的內(nèi)容包括三個(gè)方面，第一方面是關(guān)于農(nóng)民基本情況調(diào)查，包括性別、婚否、年齡、受教育程度、居住地。第二方面是關(guān)于土地綜合整治項(xiàng)目中農(nóng)民滿(mǎn)意度影響因素的調(diào)查，分為項(xiàng)目滿(mǎn)意程度調(diào)查和項(xiàng)目重要程度調(diào)查2個(gè)方面，涉及23個(gè)項(xiàng)目，其中包括農(nóng)民年純收入情況、勞動(dòng)生產(chǎn)率情況、土地利用情況、新增耕地可供養(yǎng)人數(shù)、中低產(chǎn)耕地情況、權(quán)屬機(jī)制完善程度、農(nóng)民耕作習(xí)慣破壞程度、農(nóng)村道路面積情況、復(fù)種指數(shù)情況、農(nóng)村人口脫貧情況、水土流失治理情況、旱澇災(zāi)害控制情況、易澇耕地改良情況、鹽堿耕地改良情況、水域面積、土壤有機(jī)質(zhì)、農(nóng)田林網(wǎng)化情況率、有效灌溉面積情況、綠色植物覆蓋情況、居民點(diǎn)綠地覆蓋情況、環(huán)境質(zhì)量改善程度、農(nóng)田小氣候優(yōu)化程度和景觀功能改善程度。第三方面是互動(dòng)式征求意見(jiàn)，目的是想給被調(diào)查的農(nóng)民一個(gè)自由發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，通過(guò)此項(xiàng)設(shè)置可以收集到以上2各方面不包含的、或者遺漏的農(nóng)民對(duì)土地綜合整治工作的其它的意見(jiàn)及建議。

2.1.2 問(wèn)卷調(diào)查的計(jì)分方法

為了便于項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民填寫(xiě)答案以及后期數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)處理，項(xiàng)目滿(mǎn)意程度調(diào)查和項(xiàng)目重要程度調(diào)查在填寫(xiě)時(shí)均采用封閉式問(wèn)答，采用4級(jí)李克特標(biāo)度法，分別為“非常滿(mǎn)意”、“滿(mǎn)意”、“一般”、“不滿(mǎn)意” 等 4個(gè)等級(jí)及 “很重要”、“重要”、“一般”、“不重要”等4個(gè)等級(jí)，其正向到負(fù)向依次賦予分值 4~1分[5]。

2.2 問(wèn)卷調(diào)查

2.2.1 調(diào)查對(duì)象

本次調(diào)查以墾利縣2006-2009年期間土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施片區(qū)的農(nóng)民作為調(diào)查對(duì)象，調(diào)查范圍覆蓋了黃河農(nóng)場(chǎng)四分場(chǎng)、勝坨鎮(zhèn)巴東片、西宋鄉(xiāng)西宋片、永安勝利片、郝家鎮(zhèn)張王片、墾利鎮(zhèn)六村片、黃河口鎮(zhèn)廣林片等8個(gè)項(xiàng)目片區(qū)村，于 2013年 3月至 2013年5月期間，共發(fā)放350份問(wèn)卷，實(shí)際收回調(diào)查問(wèn)卷 329份，調(diào)查問(wèn)卷的接受率為94.0%；在收回的329份問(wèn)卷中，實(shí)際有效問(wèn)卷為 301份，調(diào)查問(wèn)卷的有效率為91.5%。

2.2.2 抽樣方法

本次調(diào)查主要是采取走村串戶(hù)、入戶(hù)調(diào)查的方式，與農(nóng)民進(jìn)行面對(duì)面的交訪談。為確保問(wèn)卷的回收率和有效率，本次調(diào)查問(wèn)卷均采用當(dāng)場(chǎng)發(fā)放填寫(xiě)、當(dāng)場(chǎng)回收的形式。在被調(diào)查農(nóng)民填寫(xiě)問(wèn)卷過(guò)程中，為了減少外在的干擾因素，盡可能提高調(diào)查問(wèn)卷的可信度，調(diào)查人員不對(duì)被調(diào)查農(nóng)民的看法提出任何意見(jiàn)和評(píng)價(jià)。

2.2.3 項(xiàng)目滿(mǎn)意情況統(tǒng)計(jì)

收集農(nóng)民對(duì)土地綜合整治項(xiàng)目滿(mǎn)意調(diào)查情況，然后匯總，再對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，具體情況見(jiàn)表1。

根據(jù)表1被調(diào)查農(nóng)民對(duì)土地綜合整治每一個(gè)項(xiàng)目的滿(mǎn)意程度評(píng)價(jià)，以及每一個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的分值，計(jì)算出每一個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的平均得分情況。滿(mǎn)意度分值計(jì)算公式如下:

式中:Pi——被調(diào)查農(nóng)民對(duì)第i個(gè)指標(biāo)的滿(mǎn)意度；

Xj——滿(mǎn)意程度等級(jí)為j時(shí)對(duì)應(yīng)的分值；

Yij——第i項(xiàng)指標(biāo)的滿(mǎn)意程度為j級(jí)時(shí)的被調(diào)查農(nóng)民占總調(diào)查農(nóng)民人數(shù)的比例[6]。

根據(jù)以上公式計(jì)算，所得的各項(xiàng)指標(biāo)滿(mǎn)意度及相關(guān)排序如下（見(jiàn)表 2）。

表2反映了各評(píng)價(jià)指標(biāo)農(nóng)民滿(mǎn)意度的排序以及農(nóng)民滿(mǎn)意度的平均水平，從表中可以看出，滿(mǎn)意度平均水平為2.88，復(fù)種指數(shù)、農(nóng)村道路面積、農(nóng)田林網(wǎng)化、農(nóng)民耕作習(xí)慣破壞程度、中低產(chǎn)耕地改造、土地利用情況、勞動(dòng)生產(chǎn)率情況、綠色植物覆蓋情況、環(huán)境質(zhì)量改善程度、景觀功能改善程度、農(nóng)田小氣候優(yōu)化程度等11項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)滿(mǎn)意度分值高于滿(mǎn)意度平均水平，說(shuō)明這11項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)達(dá)到了農(nóng)民的期望，農(nóng)民認(rèn)可度較高，說(shuō)明農(nóng)民的滿(mǎn)意度高。

水土流失治理、新增耕地可供養(yǎng)人數(shù)、易澇耕地改善、土壤有機(jī)質(zhì)、有效灌溉面積、水域面積、權(quán)屬機(jī)制完善程度、居民點(diǎn)綠地覆蓋情況、農(nóng)村人口脫貧、鹽堿耕地改良、旱澇災(zāi)害控制、農(nóng)民年純收入等12項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)滿(mǎn)意度分值低于滿(mǎn)意度平均水平，說(shuō)明這12項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)與農(nóng)民期望還有一定差距，需要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步改進(jìn)，不斷提高農(nóng)民滿(mǎn)意度水平，讓農(nóng)民認(rèn)可。

2.2.4 農(nóng)民滿(mǎn)意度綜合評(píng)價(jià)

1、部分社會(huì)效益指標(biāo)農(nóng)民滿(mǎn)意度較高，包括復(fù)種指數(shù)、農(nóng)村道路面積、農(nóng)田林網(wǎng)化、農(nóng)民耕作習(xí)慣破壞程度、中低產(chǎn)耕地改造、土地利用情況、勞動(dòng)生產(chǎn)率情況等，說(shuō)明通過(guò)土地整理切實(shí)提高了農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)率，使廣大農(nóng)民切身感受到土地整理是一項(xiàng)為老百姓辦實(shí)事的事業(yè)，從主客觀方面保證了農(nóng)民較高的總體滿(mǎn)意度。

2、生態(tài)效益指標(biāo)也具有較高的滿(mǎn)地度分值，包括綠色植物覆蓋率、環(huán)境質(zhì)量改善程度、景觀功能改善程度，農(nóng)田小氣候優(yōu)化程度等，說(shuō)明廣大農(nóng)民對(duì)土地整理環(huán)境條件的改善比較滿(mǎn)意。

3、部分社會(huì)效益指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)農(nóng)民滿(mǎn)意度還沒(méi)有達(dá)到平均水平。農(nóng)民年純收入、農(nóng)村人口脫貧、旱澇災(zāi)害控制、鹽堿耕地改良等指標(biāo)農(nóng)民滿(mǎn)意度較低，說(shuō)明農(nóng)民對(duì)于提高和穩(wěn)定收入，改善生產(chǎn)條件還有較高的要求，還需要有持續(xù)的后期投入。

3 項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題及改進(jìn)措施

3.1 項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

這8個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行綜合整治示范，與以往的土地整治相比，有以下幾個(gè)新特點(diǎn)：一是將土地整治工作由部門(mén)行為上升為政府行為，按照“政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌安排、整體推進(jìn)”的方式進(jìn)行，進(jìn)一步強(qiáng)化了各級(jí)政府和部門(mén)的責(zé)任；二是將農(nóng)用地整治與農(nóng)村建設(shè)用地整治結(jié)合起來(lái)，實(shí)行綜合整治，拓展了工作內(nèi)容；三是由分散布局向整體連片整治轉(zhuǎn)變，改變了過(guò)去項(xiàng)目小、標(biāo)準(zhǔn)低、布局散的狀況，有利于提高項(xiàng)目整體質(zhì)量和水平；四是將分散投入向集約投入、集中使用轉(zhuǎn)變，有利于發(fā)揮各種涉農(nóng)資金的疊加效應(yīng)[7]。

3.2 存在的問(wèn)題

1、要尊重農(nóng)民意愿，把群眾滿(mǎn)意擺在首位。開(kāi)展土地綜合整治工作，要把農(nóng)民群眾作為項(xiàng)目實(shí)施的主體，要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高廣大農(nóng)民群眾積極主動(dòng)性，讓農(nóng)民真正認(rèn)識(shí)到土地綜合整治的好處，讓農(nóng)民群眾真正參與到土地綜合整治工作的決策中來(lái)。規(guī)劃決策要綜合考慮各方面因素，充分征求群眾意見(jiàn)，取得群眾的理解和支持；組織實(shí)施要程序規(guī)范、公開(kāi)透明，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督；補(bǔ)貼安置要把政策落實(shí)到位，不與農(nóng)民爭(zhēng)利。

2、土地整理過(guò)程中部分措施技術(shù)手段沒(méi)有達(dá)到最優(yōu)。例如，節(jié)水措施不是很先進(jìn)，因噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉設(shè)施的投資大、要求高，所以項(xiàng)目區(qū)仍舊采用大水漫灌的方式，水資源尚沒(méi)達(dá)到最佳節(jié)約利用效果。土壤改良缺乏專(zhuān)門(mén)的生物措施，地力培肥和土壤改良需要較長(zhǎng)時(shí)間的后續(xù)投入，將在一定程度上影響項(xiàng)目區(qū)的效益。

3、項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)中更加突出經(jīng)濟(jì)效益。由于社會(huì)效益及生態(tài)效益本身所固有的難于量化、滯后等特點(diǎn)，使得項(xiàng)目區(qū)在效益評(píng)價(jià)過(guò)程中均更加注重對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的衡量，對(duì)于影響農(nóng)民滿(mǎn)意度的其他指標(biāo)評(píng)價(jià)不夠規(guī)范。

3.3 改進(jìn)建議

1、要尊重農(nóng)民意愿，把群眾滿(mǎn)意擺在首位。開(kāi)展土地綜合整治工作,要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民群眾的主體地位,要重視宣傳引導(dǎo)，提高廣大農(nóng)民群眾積極主動(dòng)性，讓農(nóng)民群眾真正參與到?jīng)Q策中去。規(guī)劃決策要綜合考慮各方面因素，充分征求群眾意見(jiàn)，取得群眾的理解和支持；組織實(shí)施要程序規(guī)范、公開(kāi)透明，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督；補(bǔ)貼安置要把政策落實(shí)到位，不與農(nóng)民爭(zhēng)利。

2、要保護(hù)好鄉(xiāng)土風(fēng)情，突出地域特色。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)社區(qū)建設(shè)不等同于城市建設(shè),在改善農(nóng)民生活生產(chǎn)環(huán)境的同時(shí)，要注重保持傳統(tǒng)習(xí)俗，充分保護(hù)和挖掘鄉(xiāng)土風(fēng)情,生動(dòng)展現(xiàn)農(nóng)村特色風(fēng)貌。對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)布局、配套設(shè)施建設(shè)要因地制宜，對(duì)樓層、戶(hù)型要科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，真正做到符合農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要；要搞好社區(qū)生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為后續(xù)社區(qū)管理打好基礎(chǔ)。

3、切實(shí)提高土地級(jí)差收益，支持新農(nóng)村建設(shè)。嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)政策，注重新型農(nóng)村社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，節(jié)余的用地指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先用于農(nóng)村住宅、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)要拿出一定的節(jié)余指標(biāo)用于土地收益高的經(jīng)營(yíng)性用地，以便提高級(jí)差收益，保障農(nóng)民利益。

4、重視農(nóng)民滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)工作，形成長(zhǎng)效機(jī)制。在土地綜合整治工作中，農(nóng)民不僅是成果的受益者，更應(yīng)該是檢驗(yàn)者。政府應(yīng)該重視土地綜合整治農(nóng)民滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)工作，應(yīng)該將其作為一項(xiàng)配套工作來(lái)抓，盡快制定相應(yīng)的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。在土地綜合整治后，及時(shí)組織第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)民滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，收集農(nóng)民對(duì)土地綜合整治工作的認(rèn)可度和滿(mǎn)意度情況，掌握人民群眾的真實(shí)意愿，解決農(nóng)民反映的突出問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整政策，使土地綜合整治效益盡可能的最大化，同時(shí)也可以為政府下一階段的工作提供決策參考。

[1]黃勇．農(nóng)村土地綜合整治對(duì)農(nóng)村聚居的影響[D]．[碩士學(xué)位論文]．長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2012

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