淮陰區(qū)河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理的探索

胡杰明

（淮安市淮陰區(qū)河湖管理處，江蘇淮安 223300）

河堤防護(hù)林是利用河道堤防工程管理范圍內(nèi)堤身、灘地栽植的以防風(fēng)固土、防浪護(hù)堤、涵養(yǎng)水源、保持水土、改善生態(tài)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等功能的人工林。筆者以淮陰區(qū)為例對(duì)河堤防護(hù)林的經(jīng)濟(jì)效益管理模式進(jìn)行了一些探討。

1 基本概況

淮陰區(qū)位于蘇北平原腹地，南北長(zhǎng)約62.5 km，東西寬約38.5 km，面積約1264.10 km2。本區(qū)屬黃泛沖積平原，沙壤土占全區(qū)總面積的76.8%，地勢(shì)平坦，是沂水與淮水交匯處，素有“洪水走廊”之稱(chēng)。洪澤湖、二河、中運(yùn)河、廢黃河、淮沭河、鹽河、六塘河穿境而過(guò)。全區(qū)流域性、區(qū)域性河道堤防長(zhǎng)239.9 km，堤防管理范圍內(nèi)宜林面積26189畝，已綠化面積25868畝，綠化率達(dá)98.8%。

2 河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理經(jīng)歷的幾種模式

2.1 單位集中統(tǒng)一管理模式

20世紀(jì)80年代以前，淮陰區(qū)河堤堤身與灘地基本上是空地，長(zhǎng)期存在不同程度的沙土流失現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代初，在主管部門(mén)的大力支持下，經(jīng)過(guò)管理單位多年不懈的努力，河堤管理范圍內(nèi)的防護(hù)林建設(shè)逐步展開(kāi)，為萬(wàn)畝河堤防護(hù)林發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

過(guò)去，河堤防護(hù)林是國(guó)有資產(chǎn)，所有權(quán)和管理權(quán)全部屬于管理單位，即淮陰區(qū)河湖管理處。從植樹(shù)品種、經(jīng)費(fèi)投入到收入分配等都是管理單位統(tǒng)一安排，基本上延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集中統(tǒng)一管理模式。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，原來(lái)的單位集中統(tǒng)一管理模式已不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，無(wú)法調(diào)動(dòng)單位職工與沿堤干部群眾參與河堤防護(hù)林管理的積極性。同時(shí)，存在河堤防護(hù)林管理經(jīng)費(fèi)投資缺口較大與樹(shù)木成材后防盜管理十分棘手的難題。

2.2 綠化分成經(jīng)營(yíng)管理模式

20世紀(jì)90年代初，由原來(lái)單位集中統(tǒng)一管理模式逐步向“綠化分成經(jīng)營(yíng)”管理模式轉(zhuǎn)變。綠化分成經(jīng)營(yíng)就是：管理單位將國(guó)有河道堤防工程范圍內(nèi)的空地作為資產(chǎn)與沿線(xiàn)農(nóng)戶(hù)合作經(jīng)營(yíng)，雙方以合同形式約定雙方責(zé)任、權(quán)利與伐樹(shù)時(shí)的收益分成比例（以下簡(jiǎn)稱(chēng)綠化分成經(jīng)營(yíng)）。分成比例有兩種形式：一是管理單位提供樹(shù)苗給合同乙方栽植并管理，管理單位與合同乙方的分成比例是6∶4；二是管理單位不提供樹(shù)苗，乙方自購(gòu)樹(shù)苗自栽自管，其分成比例是5∶5。這種管理模式給沿堤群眾帶來(lái)可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，激發(fā)了地方群眾參與河堤防護(hù)林管理的積極性，使河堤防護(hù)林建設(shè)工作進(jìn)入快速發(fā)展階段。這種管理模式解決了管理經(jīng)費(fèi)投資缺口，但后期存在少數(shù)合同乙方私自砍伐，逃避與管理單位分成，給管理單位防盜管理工作帶來(lái)一些難度。

2.3 綠化承包經(jīng)營(yíng)管理模式

2000年前后，在實(shí)行“綠化分成經(jīng)營(yíng)”管理模式的同時(shí)，又逐漸產(chǎn)生“綠化承包經(jīng)營(yíng)”管理模式。綠化承包經(jīng)營(yíng)是：管理單位將河道堤防工程范圍內(nèi)空地承包給大堤沿線(xiàn)農(nóng)戶(hù)，承包人每年向管理單位繳納合同約定的承包金。這種管理模式可以減少單位在河堤防護(hù)林管理過(guò)程的資金投入，也不存在后期樹(shù)木防盜問(wèn)題。然而，年承包費(fèi)僅30～80元 /畝，由于該種管理模式可預(yù)見(jiàn)經(jīng)濟(jì)效益尤為明顯，因而得到高速發(fā)展。2002年底，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，河道堤防工程管理范圍內(nèi)的已植樹(shù)面積占宜林面積的98.6%，徹底消除裸體堤段。其中，綠化承包經(jīng)營(yíng)管理模式植樹(shù)面積占堤林綠化總面積的65.3%，與綠化分成經(jīng)營(yíng)管理模式相比，管理單位的經(jīng)濟(jì)收入受到一定影響。同時(shí)，存在局部地段訂立綠化承包經(jīng)營(yíng)合同時(shí)操作程序不透明，尤其在承包人取得經(jīng)濟(jì)利益為當(dāng)?shù)厝罕娝私鈺r(shí)，引發(fā)周?chē)罕姷募刀?，容易發(fā)生地方群眾矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

2.4 綠化租賃經(jīng)營(yíng)管理模式

自2011年開(kāi)始，管理單位將“綠化承包經(jīng)營(yíng)”與部分“綠化分成經(jīng)營(yíng)”合同相繼到期的地段，采用面向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方法決定新一輪河堤防護(hù)林綠化經(jīng)營(yíng)權(quán)，競(jìng)標(biāo)獲得者與管理單位簽訂“綠化租賃經(jīng)營(yíng)”合同，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。綠化租賃經(jīng)營(yíng)管理模式，既大幅度提高了管理單位經(jīng)濟(jì)收益，又彌補(bǔ)了以前管理模式存在的不足之處。

3 河堤防護(hù)林各種管理模式的經(jīng)濟(jì)效益分析

3.1 不同管理模式產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益

綠化分成經(jīng)營(yíng)管理模式：甲乙雙方的分成比例為6∶4或5∶5，合同有效期一般在10年。據(jù)區(qū)林業(yè)站以每畝栽樹(shù)24棵、成材率為 100%、每棵楊樹(shù)10年材積在0.32m3左右、目前市場(chǎng)價(jià)格620元 /m3計(jì)算，每畝10年總收入4761.6元。其中，扣除育林基金6%，每畝實(shí)際10年收益4475.9元。按5∶5分成計(jì)算，管理單位應(yīng)得223.8元 /畝 /年。

綠化承包經(jīng)營(yíng)管理模式：不同年度承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有所不同，2005年之前綠化承包費(fèi)為 30～50元 /畝 /年，2006～2010年綠化承包費(fèi)在 50～80元/畝/年，近3年，經(jīng)計(jì)算平均收益62元/畝/年。

綠化租賃經(jīng)營(yíng)管理模式：自2011年2月份到2013年3月份，共計(jì)13宗河堤防護(hù)林地458畝納入競(jìng)標(biāo)，競(jìng)得最高價(jià)300元 /畝 /年、最低價(jià)120元/畝/年，用加權(quán)平均法計(jì)算為176.8元 /畝 /年。前5年租賃費(fèi)于競(jìng)標(biāo)后3日內(nèi)一次性繳納，后5年租賃費(fèi)在合同生效第5年底一次性繳清。

3.2 不同管理模式的收益分析

綠化分成經(jīng)營(yíng)管理模式在合同生效后9年內(nèi)的收益是零，第10年管理單位收入是2238.0元/畝。

綠化承包經(jīng)營(yíng)管理模式自合同生效后，每年年底管理單位收入承包款62元/畝，次年初作為定期存款存入銀行。如存款時(shí)間為9年，先是本金定期存款5年，到期后本息轉(zhuǎn)存定期3年，3年到期后本息轉(zhuǎn)存定期1年，到期本金與利息之和為該年度總收入，其它不同存款年數(shù)以此類(lèi)推。利息標(biāo)準(zhǔn)按國(guó)家2012年公布的銀行定期 5、3、2、1 年存款利息標(biāo)準(zhǔn)（年息4.75%、4.25%、3.75%、3.0%）計(jì)算，經(jīng)計(jì)算10年本息總收入為748.27元 /畝。

綠化租賃經(jīng)營(yíng)管理模式在簽約時(shí)，管理單位的經(jīng)濟(jì)收益為176.8元/畝×5年=884元/畝，同樣作為定期5年存入銀行；第5年底收入同為884元/畝，與前5年的本息再以定期5年存入銀行（利息計(jì)算方法、標(biāo)準(zhǔn)與綠化承包經(jīng)營(yíng)模式相同），經(jīng)計(jì)算10年總收入為2447.71元/畝。不同管理模式的經(jīng)濟(jì)收益計(jì)算情況見(jiàn)表1。

從計(jì)算數(shù)據(jù)看，綠化租賃經(jīng)營(yíng)管理模式與綠化分成經(jīng)營(yíng)管理模式的總收入分別是綠化承包經(jīng)營(yíng)管理模式的3.27倍與2.99倍，經(jīng)濟(jì)效益明顯高于綠化承包經(jīng)營(yíng)管理模式的經(jīng)濟(jì)效益。

3.3 林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)對(duì)堤林經(jīng)濟(jì)效益的影響

“年年綠化年年補(bǔ)，來(lái)年還是差不多?！边@是20世紀(jì)80年代當(dāng)?shù)厝罕娊o堤防綠化編的順口溜，充分反應(yīng)了當(dāng)時(shí)堤防綠化管理模式的乏力和低效。由于管理單位缺少林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，對(duì)樹(shù)苗品種的優(yōu)劣，樹(shù)坑大小與深淺，復(fù)土、澆水等沒(méi)有詳細(xì)的質(zhì)量要求，而出現(xiàn)樹(shù)苗質(zhì)量低劣、幼苗缺水、人為破壞與牲畜損害等，導(dǎo)致存活率很低。據(jù)淮陰區(qū)林業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代前堤防管理范圍內(nèi)植樹(shù)年成活率在45%左右，之后2年雖然補(bǔ)栽成活，但不同年份的苗木互相間影響太大，導(dǎo)致出材率較低。

20世紀(jì)80年代初，在河堤防護(hù)林建設(shè)的起步階段，植樹(shù)品種是以泡桐與洋槐為主。20世紀(jì)90年代以后，隨著市場(chǎng)需求的變化，速生楊樹(shù)的經(jīng)濟(jì)效益凸顯。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，該區(qū)速生楊樹(shù)逐步占據(jù)本地的林木市場(chǎng)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，1998年河堤防護(hù)林的楊樹(shù)面積占已綠化面積的92%，2001年河堤防護(hù)林的楊樹(shù)面積占已綠化面積的100%。

林木品種單一化出現(xiàn)了一些問(wèn)題：一是楊樹(shù)品種單一給害蟲(chóng)提供了適宜的蔓延環(huán)境，發(fā)生蟲(chóng)害后，沒(méi)有生物帶隔離，害蟲(chóng)四處覓食而遭遇不到天敵吞食，造成蟲(chóng)害大面積趁勢(shì)蔓延；二是植物缺乏多樣性，導(dǎo)致以某些植物為寄主的昆蟲(chóng)種類(lèi)減少，楊樹(shù)害蟲(chóng)的天敵也相應(yīng)減少，破壞了復(fù)雜的食物鏈，從而使害蟲(chóng)的種類(lèi)種群得到異常增殖，造成楊樹(shù)蟲(chóng)害發(fā)生后因無(wú)天敵吞食而快速蔓延。經(jīng)本區(qū)林業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2010年爆發(fā)的春季楊樹(shù)害蟲(chóng)草履蚧、秋季楊樹(shù)害蟲(chóng)楊小舟蛾災(zāi)害，受害河堤防護(hù)林21492畝，受害率達(dá)82.1%，其中，嚴(yán)重受災(zāi)9173畝，受災(zāi)率達(dá)35%。因?yàn)楹拥谭雷o(hù)林病蟲(chóng)害防治方面缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，以致失去防治病蟲(chóng)害的最佳時(shí)機(jī)，病蟲(chóng)害致災(zāi)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，使河堤防護(hù)林正常生長(zhǎng)受到很大影響。

表1 不同管理模式的經(jīng)濟(jì)收益計(jì)算表 （單位：元）

4 創(chuàng)新河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理模式

河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理模式是多種管理措施的綜合運(yùn)用。為了提高河堤防護(hù)林的經(jīng)濟(jì)收益，近年來(lái)，淮陰區(qū)分別采取了以下幾種措施：

4.1 完善河堤防護(hù)林管理制度

近年來(lái)，管理單位修訂完善了河堤防護(hù)林管理制度。制度規(guī)定所有河堤防護(hù)林樹(shù)木分段到人，明確責(zé)任人的管理范圍與相關(guān)職責(zé)，并建立以責(zé)任人每日巡查1次與不定期二層復(fù)查相結(jié)合的監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)（二層復(fù)查是河湖管理處隸屬的第一線(xiàn)管理站站長(zhǎng)必須每周1次不定期全面巡查各自的管理范圍，河湖管理處每月1次不定期的巡查全區(qū)所有流域性、區(qū)域性河道堤防工程管理范圍）。同時(shí)明確獎(jiǎng)懲措施，對(duì)在保護(hù)河堤防護(hù)林方面做出貢獻(xiàn)的單位或個(gè)人給予不同程度獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)少數(shù)人違反管理制度給河堤防護(hù)林造成一定經(jīng)濟(jì)損失的，視情節(jié)輕重給予處罰。

2010年，某河道2處責(zé)任段樹(shù)木被盜，在制度規(guī)定時(shí)間內(nèi)責(zé)任人沒(méi)有找到盜竊者挽回經(jīng)濟(jì)損失，管理單位根據(jù)相關(guān)制度，責(zé)令堤段林木責(zé)任人全額賠償2600元，扣除相關(guān)站長(zhǎng)河堤防護(hù)林管理保證金500元，并在單位內(nèi)部通報(bào)批評(píng)。其他基層管理站在保護(hù)河堤防護(hù)林工作中成績(jī)明顯，受到了不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)。管理制度與激勵(lì)機(jī)制保障了河堤防護(hù)林的良性發(fā)展。

4.2 規(guī)范河堤防護(hù)林檔案管理

河堤防護(hù)林檔案是記錄河堤防護(hù)林發(fā)展的歷史過(guò)程。2010年3季度，單位專(zhuān)門(mén)設(shè)立檔案室，購(gòu)置電腦、空調(diào)、檔案柜、滅火器、溫度計(jì)等專(zhuān)用物品，并安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理有關(guān)資料。經(jīng)過(guò)3個(gè)月的努力，2010年10月份，全區(qū)1605份河堤防護(hù)林合同中，綠化分成經(jīng)營(yíng)348份、綠化承包經(jīng)營(yíng)1257份都得以分類(lèi)歸檔，并對(duì)每份河堤綠化合同中的乙方姓名、住址、綠化位置、綠化面積、合同性質(zhì)、合同到期時(shí)間、病蟲(chóng)害發(fā)生與防治情況等進(jìn)行了分類(lèi)整理統(tǒng)計(jì)，同時(shí)用電子文檔保存，既保證檔案安全又減少查找程序，為以后編寫(xiě)河堤防護(hù)林更新計(jì)劃與河堤防護(hù)林管理規(guī)劃等提供了基礎(chǔ)性資料。

4.3 聘請(qǐng)林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員

林業(yè)技術(shù)指導(dǎo)是提高河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理質(zhì)量的主要方法之一。為了解決單位無(wú)法新進(jìn)林業(yè)專(zhuān)業(yè)編制人員與河堤防護(hù)林建設(shè)亟需林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才之間的矛盾，2011年初，管理單位聘請(qǐng)淮陰區(qū)林業(yè)站專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不定期對(duì)堤防管理養(yǎng)護(hù)人員進(jìn)行林業(yè)管理與病蟲(chóng)害防治方面的技術(shù)培訓(xùn)，并對(duì)全區(qū)河堤防護(hù)林生長(zhǎng)情況不定期的進(jìn)行檢查，落實(shí)長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)、提前預(yù)防、早期治療的防治措施。通過(guò)2年實(shí)踐，經(jīng)林業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2011年、2012年度的楊樹(shù)蟲(chóng)害受災(zāi)率為零，受害率都控制在2.2%左右，對(duì)林木健康生長(zhǎng)起到了重要作用。

4.4 引導(dǎo)綠化品種多元化

以前，本區(qū)境內(nèi)的河堤防護(hù)林的樹(shù)木品種全部是楊樹(shù)，因2010年度春、秋兩季蟲(chóng)害導(dǎo)致河堤防護(hù)林嚴(yán)重受災(zāi)，給樹(shù)木生長(zhǎng)造成一定影響。為此，管理單位請(qǐng)淮安市林業(yè)部門(mén)專(zhuān)家會(huì)診，專(zhuān)家認(rèn)為根本原因是樹(shù)木品種單一化。針對(duì)存在問(wèn)題，2011年春，管理單位與市林業(yè)站合作在淮沭河西堤8K+800m--10K+600m堤身與灘地135畝范圍內(nèi)，采用女貞、國(guó)槐、淡竹、柳樹(shù)、意楊等進(jìn)行間作試驗(yàn)。采取增加植樹(shù)品種多樣性的方法，為多種昆蟲(chóng)生長(zhǎng)提供適宜環(huán)境，通過(guò)增加楊樹(shù)害蟲(chóng)的天敵與在楊樹(shù)之間構(gòu)筑生物隔離帶，阻斷楊樹(shù)蟲(chóng)害直接傳播的途徑。該區(qū)計(jì)劃在小范圍內(nèi)先行試驗(yàn)成功后，再大面積引導(dǎo)推廣。

4.5 綠化經(jīng)營(yíng)權(quán)管理公開(kāi)透明

自2011年起，管理單位已將合同到期的面積較大且連片地段采用“綠化租賃經(jīng)營(yíng)”模式面向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)；對(duì)合同到期的面積小且零散不宜競(jìng)標(biāo)的地塊，采取在原村組群眾中按照公開(kāi)、公平、自愿的原則繼續(xù)延用“綠化分成經(jīng)營(yíng)”模式?jīng)Q定綠化經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)2011～2013年度的實(shí)踐，該方法既消除了封閉式操作引發(fā)的各種矛盾，還大幅度提高了單位的經(jīng)濟(jì)收益。

4.6 創(chuàng)新河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理模式

在多年探索的基礎(chǔ)上，河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理中形成了逐步淘汰綠化承包經(jīng)營(yíng)管理模式、合理保留綠化分成經(jīng)營(yíng)管理模式、穩(wěn)步推進(jìn)綠化租賃經(jīng)營(yíng)管理模式、完善河堤防護(hù)林管理制度、規(guī)范河堤防護(hù)林檔案管理、聘請(qǐng)林業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才、逐步引導(dǎo)綠化品種多元化等新型河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理模式，見(jiàn)圖1。

圖1 新型河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理模式示意圖

5 結(jié)束語(yǔ)

30多年來(lái)，淮陰區(qū)河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理經(jīng)歷了單位集中統(tǒng)一管理模式、綠化分成經(jīng)營(yíng)管理模式、綠化承包經(jīng)營(yíng)管理模式。2011年以來(lái)采取的新型河堤防護(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理模式在3年的實(shí)踐中，使單位面積的經(jīng)濟(jì)效益明顯提高。但因?qū)π滦秃拥谭雷o(hù)林經(jīng)濟(jì)效益管理模式在相關(guān)方面的宣傳力度不大，沿堤部分干部群眾對(duì)河堤防護(hù)林管理模式中的綠化租賃經(jīng)營(yíng)方面了解甚少，競(jìng)標(biāo)意識(shí)淡薄，需要在今后的實(shí)踐過(guò)程中逐步改進(jìn)工作方法。