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    長江江港堤規(guī)范化管護(hù)的實踐與思考

    2013-04-17 07:10:50順錢彬尹國欣
    江蘇水利 2013年12期
    關(guān)鍵詞:管理處江陰堤防

    周 順錢 彬尹國欣

    (1.江陰市排灌管理所,江蘇無錫 214431;2.江陰市江港堤閘管理處,江蘇無錫 214431)

    地處長江下游南岸的江陰市古有“江尾海頭”之稱,沿江地勢低洼,洪澇危害明顯。堤防作為最古老最為基本的防洪工程措施在江陰一貫深受重視,自清雍正年間始筑至今,經(jīng)過200多年的持續(xù)建設(shè),尤其是新中國成立以來的5次大規(guī)模加固,沿江已形成人工堤防52.49 km,并與3.75 km的黃山、長山等山丘高崗構(gòu)建了一道完整的擋潮防洪線,西起老桃花港與常州相接,東至長山中部的陸家村和蘇州為鄰。江陰市江港堤閘管理處(以下簡稱“管理處”)自1973年成立起,就一貫秉承為民服務(wù)理念,扎實搞好長江河道工程的建設(shè)管護(hù),積極配合無錫(江陰段)江港堤達(dá)標(biāo)建設(shè)(1998-2000);自 2001年起,積極推行國有堤防管養(yǎng)分離,努力加強對企業(yè)自建堤防的日常監(jiān)督。目前,長江江陰段江港堤擋潮抗洪能力明顯加強,河道堤防運行持續(xù)多年安全無事故,為江陰奠定區(qū)域經(jīng)濟領(lǐng)先地位作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

    1 長江江陰段江港堤規(guī)范化管護(hù)的工作實踐

    管理處以2004年江蘇省全面推行水利工程管理等級考核為契機,全面實施國有堤防管養(yǎng)分離,近年來更是著力推進(jìn)規(guī)范化管護(hù),在不斷強化國有堤防管護(hù)的同時,切實加強對企業(yè)自建堤防的日常監(jiān)督,江港堤管護(hù)成效明顯,主要表現(xiàn)在:

    1.1 管護(hù)網(wǎng)絡(luò)日臻完善

    2009年3月,管理處對自2001年以來形成的堤防管養(yǎng)體系進(jìn)行了重大改組,著力推進(jìn)管理專門化、養(yǎng)護(hù)專業(yè)化,明確規(guī)定:國有堤防的管護(hù)業(yè)務(wù)歸口工管科,分管所長協(xié)助抓;企業(yè)自建堤防的管護(hù)監(jiān)督,由水政科具體負(fù)責(zé),沿江各所跟蹤配合。針對國有堤防個人分段養(yǎng)護(hù)存在一定弊端,管理處積極導(dǎo)入公司化養(yǎng)護(hù)模式,于2011年3月開始實施合同管理,強調(diào)條塊結(jié)合。而對企業(yè)自行管護(hù)執(zhí)行不足問題,管理處則強化責(zé)任人的資格審核,實施定期監(jiān)督檢查。全市江港堤防形成了“管理全覆蓋、養(yǎng)護(hù)分區(qū)域、標(biāo)準(zhǔn)齊統(tǒng)一,監(jiān)督促保障”的新局面。

    1.2 管護(hù)能力不斷提升

    管理處始終關(guān)注江港堤管理隊伍建設(shè),積極選派員工參加上級舉辦的各種堤閘管理技術(shù)交流、培訓(xùn)及白蟻防治、水政執(zhí)法等專項學(xué)習(xí),定期組織堤防管理、水政執(zhí)法、機電維護(hù)等專業(yè)培訓(xùn),認(rèn)真開展以“一月一試題,一季一實踐,一年一競賽”為主要形式的全員崗位技能培訓(xùn)。管理處還十分重視對企業(yè)自建堤防管護(hù)的指導(dǎo)培訓(xùn),不僅及時提高江港堤規(guī)范化管護(hù)標(biāo)準(zhǔn),而且每年都要求相關(guān)企業(yè)派員參加管理處統(tǒng)一組織的理論及實務(wù)培訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn),既加強了企業(yè)間的交流、溝通,又使其專業(yè)管護(hù)能力得到了不斷提升。

    1.3 專項資金基本落實

    管理處屬自收自支性質(zhì)的財政預(yù)算外水管單位,雖然管理人員經(jīng)費都能得到有效保障,但在相當(dāng)長一段時間內(nèi),由于堤防養(yǎng)護(hù)編外用工等問題的存在,使得專項經(jīng)費來源始終未能得到江陰財政部門的肯定。目前,在上級主管局的強力支持下,專項經(jīng)費已基本得到解決。每年9月份,管理處都會將下一年度養(yǎng)護(hù)經(jīng)費列入預(yù)算按期上報市財政,促使市財政按月?lián)馨l(fā)。同時,管理處還積極爭取省廳及無錫市局下達(dá)的流域性河道堤防的養(yǎng)護(hù)補助資金,竭力增加專項經(jīng)費總量。僅2012年度,管理處直接用于堤防養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費已達(dá)34萬元多。管理處嚴(yán)格養(yǎng)護(hù)資金管理,做到??顚S茫瑤つ棵鞔_,操作規(guī)范。對于企業(yè)建設(shè)占用段堤防的養(yǎng)護(hù),管理處及時提出相關(guān)指標(biāo),積極建議相關(guān)企業(yè)將其納入原有內(nèi)部綠化管護(hù)隊體系,一方面可減少專門機構(gòu),降低運行成本;另一方面也便于操作,容易接受,促使企業(yè)段的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費基本得到落實,為保障堤防管護(hù)工作的正常開展打下了良好基礎(chǔ)。

    1.4 規(guī)章制度不斷完善

    管理處不僅相繼制定了《江港堤日常巡查管理制度》、《江港堤巡查組工作職責(zé)》、《堤防養(yǎng)護(hù)檢查考核細(xì)則》等規(guī)章制度,完善了科所長效管理考核相關(guān)賦分細(xì)則,還建立了崗位目標(biāo)責(zé)任及考核辦法,對堤防管理條線、基層所、堤防養(yǎng)護(hù)責(zé)任人實行崗位考核。管理處嚴(yán)格內(nèi)部管理,認(rèn)真按照規(guī)定要求開展檢查考核,將員工崗位考核得分與實得獎金掛鉤,較好地促進(jìn)堤防管理人員增強了工作責(zé)任心。對于養(yǎng)護(hù)公司履約情況的考核,管理處也從不放松,2011年第2季度利港江堤平臺景觀綠化因故未能搞好,對相應(yīng)承包金堅決扣除,有效強化了養(yǎng)護(hù)企業(yè)的合同意識。對企業(yè)自建段堤防的管護(hù),管理處積極樹立樣板示范段,正面引導(dǎo),對部分企業(yè)管護(hù)工作中存在的不足,及時指出并發(fā)函責(zé)令限期整改。

    1.5 綜合管理積極實施

    管理處針對江港堤開敞式管護(hù)的特點,緊緊依靠上級主管局,充分利用市防汛指揮部的影響力,主動密切與地方鎮(zhèn)村、沿江相關(guān)企業(yè)及當(dāng)?shù)卮迕竦穆?lián)系,積極實施綜合管理,確保了堤防工程安全運行。一是防患于未然,以“世界水日”、“中國水周”為載體,廣泛開展水法規(guī)宣傳,全面增強市民的江港堤保護(hù)意識。二是督促整改,對檢查中發(fā)現(xiàn)的屬于地方管理的涵洞、排澇站、山丘段存在的問題以及企業(yè)建設(shè)段中的防洪設(shè)施損壞等,及時通過碰頭會或以書面圖文的形式告知,并對后續(xù)情況進(jìn)行跟蹤反饋。三是落實措施,對堤坡裂縫、路面坑洼等小的損壞,及時維修;對一些損壞較大無法立即修復(fù)的,加強檢查觀測,專人負(fù)責(zé),切實落實度汛措施。

    2 當(dāng)前江港堤管護(hù)工作中存在的主要不足

    當(dāng)前,長江江陰段的江港堤管護(hù)工作仍有較大不足,主要表現(xiàn)在:

    2.1 沿江開發(fā)過程一定程度影響了江港堤的有效管護(hù)

    由于近百年來河勢基本穩(wěn)定,水源量豐質(zhì)優(yōu),自上世紀(jì)70年代初起,長江江陰段即有涉河建設(shè)項目陸續(xù)進(jìn)駐,隨著沿江開發(fā)的不斷深入,包括挪威奧德費爾公司等中外大型企業(yè)在內(nèi),紛紛在沿江搶灘設(shè)園造碼頭、建取水口。截至2012年12月底,35 km長江岸線范圍內(nèi)較大項目已達(dá)92項,建成萬噸級以上泊位45個,日取長江原水200萬m3,實際占用長江岸線19.43 km、水域灘地10.63 km2。涉河開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致大型載重汽車頻繁借道堤頂公路,不僅給防浪墻、路面及管護(hù)設(shè)施等造成持續(xù)損害,而且由于諸多因素的制約,受損工程的修理維護(hù)有時無法得到及時實施,某些堤段甚至通過修理也無法恢復(fù)工程原有標(biāo)準(zhǔn),必須拆舊重建。盡管管理處也采取了收繳維修保證金、簽訂臨時使用協(xié)議、加強現(xiàn)場監(jiān)督等措施,但未能完全達(dá)到預(yù)期效果。同時,沿江涉河占用獲利豐厚的示范效應(yīng),也激發(fā)了小型涉河項目違章建設(shè)占用情況的發(fā)生,而受制于早期項目的歷史原因以及當(dāng)前現(xiàn)場制止手段的不足,將不合法項目全部清除仍需時日。沿江開發(fā)在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的同時,也給堤防有效管護(hù)帶來了一些不利影響。

    2.2 養(yǎng)護(hù)資金的限制和公司專業(yè)性的不足部分制約了江港堤的管護(hù)

    雖然管理處堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費來源已得到保證,但足額保證至今還未能完全落實,主要原因是由于以前養(yǎng)護(hù)區(qū)域小、標(biāo)準(zhǔn)低、人工費用少,使堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費測算基數(shù)較小,而隨著財政體制的改革,政府預(yù)算監(jiān)管部門對單位年度預(yù)算核定時,往往將養(yǎng)護(hù)經(jīng)費與其它項目合并打包,并在參照前幾年數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行打折處理。這就從根本上造成了堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費的不足,再加上物價上漲、養(yǎng)護(hù)內(nèi)容增多等其它情況,其實際費用缺口擴大問題愈加明顯,導(dǎo)致的直接后果是高水平的養(yǎng)護(hù)公司不愿競標(biāo),中標(biāo)公司則因價格太低的問題事實上對養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行有所怠慢,非治蟻達(dá)標(biāo)段藥物除草、雨淋溝修補不及時等情況時有發(fā)生。此外,由于承包公司是剛涉足江港堤防養(yǎng)護(hù)行業(yè),其水利針對性明顯不足,對開展白蟻防治所實施的除草、投藥、檢查,專業(yè)性較差,時機把握不準(zhǔn),一定程度上也影響了江港堤管護(hù)水平。

    2.3 企業(yè)自建堤防及高崗丘陵屏障段是堤防管護(hù)環(huán)節(jié)中最薄弱部分

    隨著沿江開發(fā)項目的持續(xù)積聚,企業(yè)自建堤防的長度也在不斷增加,至2012年底,全市累計長度已達(dá)16.87 km,分屬于江陰興澄鋼鐵有限公司等16家企業(yè)。雖然這些堤防均已列入長江江陰段的防洪堤范圍,但由于經(jīng)費或其它方面的原因,目前依然存在著局部不達(dá)標(biāo)的情況。同時,或是因?qū)λㄒ?guī)了解不深,或是因為其部門主管業(yè)務(wù)不熟、人員更換頻繁等,某些企業(yè)對河道堤防的管理維護(hù)工作不到位,管護(hù)水平普遍較低。此外,東區(qū)沿江高崗丘陵的無序開采已削弱了天然屏障的防洪作用,目前肖山、烏龜山已夷為平地,長山中部及東部張家港交界處已形成寬大豁口,人為增添了防洪安全隱患。

    3 確保工程長期運行安全和綜合效益充分發(fā)揮的改進(jìn)措施

    當(dāng)今水利改革發(fā)展的總趨勢和江陰市“十二五”水利規(guī)劃都對長江河道工程的管護(hù)提出了新的要求,作為基層工管單位的管理處必須認(rèn)清當(dāng)前形勢,積極探索,努力實施,進(jìn)一步提升江港堤的規(guī)范化管護(hù)水平,確保長江防洪工程運行安全和綜合效益充分發(fā)揮,重點應(yīng)做好以下工作:

    3.1 切實做好工管基礎(chǔ)工作

    管理處要繼續(xù)加強對江港堤的歲修、維修力度,及時消除險工隱患,對一些暫時無法處理的問題,要落實跟蹤應(yīng)急措施。要不斷修改完善堤防管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)章制度,加強監(jiān)督考核,切實做好白蟻防治、江港堤巡查及護(hù)綠、清雜、理溝等日常維護(hù)工作。要強化對養(yǎng)護(hù)公司的專業(yè)培訓(xùn)和考核,嚴(yán)格合同管理,確保養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。要繼續(xù)推進(jìn)精細(xì)化管護(hù)模式,充分利用ISO9001質(zhì)量體系優(yōu)勢,規(guī)范過程控制,真正做到江港堤管護(hù)工作程序正確,措施落實,扎實有效。

    3.2 著力提升工程防洪能力

    管理處要以江陰市委、市政府率先實現(xiàn)水利現(xiàn)代化實施目標(biāo)任務(wù)(2011-2013)為契機,積極呼吁建立以縣級財政投入為主體、上級補助和社會投入為輔的投入機制。各級政府要充分考慮企業(yè)自建段堤防所承擔(dān)的部分社會防洪職能,建立民辦公助機制,實施以獎代補措施,促進(jìn)企業(yè)加大資金投入。水行政主管部門要按100年一遇的標(biāo)準(zhǔn)全面完成52.43 km長江堤防的加固工程及沿江6座防洪節(jié)制閘的拆建更新,要結(jié)合江陰濱江花園城市建設(shè)突出運河區(qū)域段4 km堤防的達(dá)標(biāo),重點消除部分企業(yè)自建段堤防單薄低標(biāo)隱患,切實解決長山中部防洪豁口問題,實現(xiàn)江港堤防洪能力的再次提升,為高水平管護(hù)打下堅實基礎(chǔ)。

    3.3 不斷完善管理服務(wù)體系

    管理處要緊緊依靠上級主管部門,進(jìn)一步推進(jìn)水管體制改革,嚴(yán)格按照分類定性,切實建立堤防工程管理公益性政府保障體制,促使財政部門盡早將堤防養(yǎng)護(hù)經(jīng)費按水利部頒布標(biāo)準(zhǔn)全額列入財政預(yù)算并足額支付;要不斷健全堤防工程建設(shè)維修程序,加強檢查監(jiān)督和審計稽查,著力提高工程投資效益;要用市場化手段進(jìn)一步推進(jìn)管養(yǎng)分離,促使工程維修養(yǎng)護(hù)更加專業(yè)化、集約化。作為江港堤專職管理單位,管理處還要進(jìn)一步加強管理服務(wù)體系建設(shè),優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部職能分工,強化科、所條線協(xié)作,確保國有堤防管理專業(yè)高效。與此同時,管理處要充分利用自身技術(shù)優(yōu)勢,積極開展對沿江自建堤防企業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo),有序引導(dǎo)企業(yè)推行標(biāo)準(zhǔn)化管護(hù),真正實現(xiàn)江港堤規(guī)范化管護(hù)的無縫覆蓋。

    3.4 重點消除管護(hù)環(huán)節(jié)中薄弱因素

    水行政主管部門應(yīng)切實加強對企業(yè)自建堤防工程管理的監(jiān)督檢查,積極推動水利工程管理條例的修改,及時添加企業(yè)自建堤防管理的具體要求及強制企業(yè)履行水利工程管理義務(wù)的條款,并從法律法規(guī)上進(jìn)一步明確。同時,要盡早出臺《企業(yè)涉河占用段堤防工程規(guī)范化管理細(xì)則》及獎懲考核辦法,促使企業(yè)認(rèn)真履行堤防工程的管理、維修和養(yǎng)護(hù)職能。河道管理單位應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢,切實幫助企業(yè)有效提高河道堤防工程管理水平,可適時舉辦各類專業(yè)培訓(xùn)班,對企業(yè)自建堤防管護(hù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo),組織涉河占用企業(yè)定期開展河道堤防專項檢查,舉行管護(hù)實績評比,獎優(yōu)罰劣,繼續(xù)深化企業(yè)利用專職綠化隊伍兼職堤防定期養(yǎng)護(hù),全力支持企業(yè)實施堤防工程除險加固的對外承包。河道管理單位也可另謀思路,主動尋求政府有關(guān)部門的強力支持,積極嘗試通過新老堤防土地置換、企業(yè)委托等形式,將企業(yè)自建堤防段納入整個管理體系,實現(xiàn)長江河道堤防工程管理水平整體提升。

    3.5 切實做好涉河建設(shè)監(jiān)督管理

    管理處要進(jìn)一步加強水政監(jiān)察工作,要加大對水法規(guī)的宣傳力度,通過舉案說法等專項宣傳活動以及對沿江企業(yè)、地方鎮(zhèn)村的定向宣傳,不斷提升全民防洪工程保護(hù)意識。要進(jìn)一步深化管理處內(nèi)部崗位目標(biāo)管理,嚴(yán)格執(zhí)行水政日常巡查執(zhí)法制度,及時發(fā)現(xiàn)和處置水事違章違規(guī)行為。要努力探索水政執(zhí)法新的方式方法,積極借助各方力量,加大對違章違規(guī)行為的現(xiàn)場制止力度,最大限度降低非法建設(shè)對河道堤防工程的不利影響。管理處要積極配合水行政主管部門,按照城市總體規(guī)劃及防洪規(guī)劃、港口規(guī)劃等,結(jié)合園區(qū)建設(shè),有計劃分步清理整頓沿江小型非規(guī)范占用項目,提升、改造低碳可持續(xù)發(fā)展項目,充分發(fā)揮長江優(yōu)質(zhì)岸線資源,服務(wù)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。要繼續(xù)加強對涉河在建項目的監(jiān)督管理,會同局工管等相關(guān)部門,從事前、事中、事后三個層次強化流程控制,特別是要完善對江港堤相關(guān)工程設(shè)施的保護(hù)措施,狠抓落實,及時維護(hù)。

    4 結(jié)束語

    認(rèn)真總結(jié)江港堤管護(hù)工作取得的成績,積極找出管護(hù)中存在的不足,努力探索解決問題的方式方法,不僅可有效提升長江江陰段堤防規(guī)范化管護(hù)水平,確保工程發(fā)揮最大效益,同時還可為閘站工程的規(guī)范化管護(hù)提供一些啟示,并為沿江其它同類城市實施江港堤的規(guī)范化管理提供借鑒。

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