惠農(nóng)資金“惠”了誰？

話題嘉賓

宋立根：河北省財政廳財政監(jiān)督檢查局調(diào)研員、財政監(jiān)察員，北京大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師

劉 偉：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士后，主要從事基層政治與當(dāng)代中國政治等方面的學(xué)術(shù)研究

蔣天文：華中科技大學(xué)行政管理系副教授，西方經(jīng)濟學(xué)博士，主攻方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)，專長于合作博弈在經(jīng)濟及政治博弈中的運用

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2012年11月21日人民網(wǎng)報道，國家級貧困縣香格里拉驚爆“巨額公款被騙案”，不滿三十歲的80后女公務(wù)員李麗擔(dān)任上江鄉(xiāng)政府干事僅僅一年，就與其男友合謀挪用涉農(nóng)惠民?？?70余萬元。據(jù)了解，李麗在上江鄉(xiāng)政府負責(zé)發(fā)放涉農(nóng)惠民?？睿畹洁l(xiāng)政府賬戶后，須先由鄉(xiāng)長在派款清單上簽字同意后，再由李麗支取并發(fā)放到符合條件的農(nóng)戶手中。2011年11月中旬300余萬元涉農(nóng)惠民?？畹缴辖l(xiāng)政府賬戶不久，鄉(xiāng)長將該筆款項一次性簽批，李麗因為這筆款可于2012年4月前發(fā)放完的規(guī)定，并未將這筆錢一次性支取，在此期間這筆錢實際上由其一人控制，并分12次將這筆款中的175萬元挪用給其男友李某“賺錢還債”。

同樣在2012年11月，《法制日報》曝出為騙取南水北調(diào)工程征地補償款，河南省鄭州市航海西路辦事處密垌村村委會主任、村黨支部書記、村黨支部委員、村民組組長4人，利用職務(wù)便利虛報100多個墳頭，并偽造被賠償村民姓名，騙取38.65萬元墳?zāi)寡a償款，4人將其中24萬元平分。 2011年4月以來，中原區(qū)檢察院控申舉報中心陸續(xù)接到群眾舉報信，稱密垌村第一村民組組長以虛報地面附屬物的方式，騙取南水北調(diào)工程征地補償款，辦案人員隨后便根據(jù)相關(guān)線索摸排出了這起編假名、按手印、虛報百余墳頭、騙國家補償?shù)恼麄€村委班子窩案。

近年來，國家不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)力度，為農(nóng)民增收以及新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展不斷加力，強農(nóng)惠農(nóng)的“真金白銀”越來越多。然而隨著數(shù)額巨大的農(nóng)、林補貼以及涉及農(nóng)村土地征用開發(fā)的補償款等流向農(nóng)村，截留、擠占、貪污、挪用、分配不公及不能及時到位等問題時有發(fā)生，嚴(yán)重損害了農(nóng)民的利益，阻礙了新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展。在財力向農(nóng)村“下沉”的過程中，如何確保強農(nóng)惠農(nóng)政策不折不扣地落實？財政監(jiān)督怎樣為這一大局保駕護航？如何根除強農(nóng)惠農(nóng)資金分配、使用中的腐敗現(xiàn)象？這都是亟待研究解決的問題。

誰動了涉農(nóng)惠民資金？

主持人：第一個案件中，對于一個只有十多萬人口的高寒山區(qū)農(nóng)業(yè)貧困縣來說，誰也不會想到一個剛正式工作一年的“小公務(wù)員”竟能夠挪用170余萬元涉農(nóng)惠民?？睿圃斐稣痼@當(dāng)?shù)氐摹案瘮〈蟀浮?，直接損害了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的切身利益，對于香格里拉這樣一個國家級貧困縣來說，這一影響更為惡劣。各位怎樣看待該案件？

劉偉：這個案件極具典型性。發(fā)生地竟是國家級貧困縣，巨額惠民?？畋慌灿?，尤其讓人痛心；而制造這一“腐敗大案”的竟是剛參加工作的“80 后”，一方面說明其規(guī)則意識淡薄，更說明現(xiàn)在基層政府惠民資金監(jiān)管的制度漏洞已何其嚴(yán)重！

蔣天文：腐敗取決于腐敗意愿與能力，與貪腐多少沒有關(guān)系。其本質(zhì)是有能力貪100元就100元，一萬就一萬。國家惠農(nóng)資金和扶貧款項是針對弱勢產(chǎn)業(yè)及群體的公共行為，但是配置資源的官員的目標(biāo)是發(fā)家致富，并含有強烈的商業(yè)動機，因而將財富交與其管理而不加監(jiān)督猶如“貓枕咸魚”。所謂“日防夜防，家賊難防”，因此政府要保證政策落實，首先必須打擊家賊，嚴(yán)厲懲處職務(wù)犯罪；其次，對業(yè)務(wù)流程重新設(shè)計，使政策執(zhí)行者無法操控整個業(yè)務(wù)過程；第三，至少保證一個以上關(guān)鍵性環(huán)節(jié)不受當(dāng)?shù)乜刂疲坏谒?，利用現(xiàn)代技術(shù)和治理工具的有效性，盡量減少配置中的中間環(huán)節(jié)；第五，對政策執(zhí)行過程中的可能道德風(fēng)險、信息失真、偏離進行預(yù)評估，并將行為審計方案鑲嵌到初期制度設(shè)計上。

宋立根：李麗挪用公款案與其他挪用公款案件一樣，暴露出來的問題有許多相似之處。一是屬于 “管農(nóng)吃農(nóng)”涉農(nóng)惠民?？钆灿冒讣?。300余萬元涉農(nóng)惠民?？畹缴辖l(xiāng)政府賬戶不久，鄉(xiāng)長將該筆款項一次性簽批，屬于個別官員明知有規(guī)定而簡單省事犯的最低級的錯誤，對涉農(nóng)惠民?？钯Y料未作審查，就根據(jù)李麗的資金安排一次性簽批，實際上是沒有履行監(jiān)督職責(zé)，然而卻給予李麗不恰當(dāng)?shù)臋?quán)力，又未實施恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，致使李麗挪用公款得逞。二是李麗的個人修為問題，一次又一次地挪用資金，也注定其必將受到法律嚴(yán)懲的下場。三是財政、財務(wù)會計人員監(jiān)守自盜，已經(jīng)成為威脅財政資金安全的突出問題。面對財政資金安全嚴(yán)峻的形勢，各級財政部門要更加重視加強資金安全管理，嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)管理制度，認真落實干部交流、崗位輪換制度，加強黨員干部廉政教育和法紀(jì)教育，堵塞制度漏洞，強化財政監(jiān)督制約機制，切實防范財政資金管理風(fēng)險。各級財政部門只有從根源上認真進行剖析，才能從個別案例升華到共同啟示。

主持人：第二個案件中，本是國家惠民工程的南水北調(diào)，4名村干部卻利用手中權(quán)力合謀套取國家補償款進行私分，又如何分析該案件？

劉偉：鄉(xiāng)村干部合謀套取國家財政的事，歷史上和現(xiàn)實中一直都有。這至少說明兩個方面的問題：一是普通民眾和媒體的日常監(jiān)督未能到位；二是上級政府在下達這些?？钪?，應(yīng)該以更為有效的方式全面摸底考察，或者委托獨立的機構(gòu)去摸底考察相關(guān)情況。直接將專款下發(fā)，并未完成其應(yīng)該完成的配套工作。

宋立根：本案屬于虛報冒領(lǐng)、弄虛作假，欺上瞞下，非法占用騙取國家建設(shè)資金進行私分的不法行為。第一，說明南水北調(diào)工程的管理存在漏洞。在核實環(huán)節(jié)審查把關(guān)不到位的情況下，將國家補償資金撥給該村，卻沒有設(shè)置審核補償兌現(xiàn)制度和采取地面附屬物編號管理機制，客觀上為4名村干部合謀套取國家補償款行為提供了便利條件。第二，村干部法治意識淡薄，農(nóng)村財務(wù)管理制度不健全。南水北調(diào)工程補償款屬于國家建設(shè)資金的一部分,村官利用職務(wù)犯罪的現(xiàn)象時有發(fā)生。除村干部法治意識淡薄外，造成農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的原因，一是由于對南水北調(diào)工程補償款的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和程序現(xiàn)行規(guī)定,在一定程度上缺乏可操作性,導(dǎo)致現(xiàn)實中“暗箱操作”；二是南水北調(diào)工程補償款發(fā)放權(quán)集中在村干部手中,且對村財務(wù)監(jiān)督不力,同時，土地補償款有付款周期長的特點,多數(shù)是分期分批付款,這都為村干部貪污、挪用補償款等腐敗行為提供了客觀條件。主持人：通過以上分析看出，國家惠民款項卻都沒有惠民，而相關(guān)涉案人員其挪用騙取手段也并不高明。請各位分析，近年來涉農(nóng)領(lǐng)域腐敗案件呈現(xiàn)出怎樣的特點？

蔣天文：近年涉農(nóng)案件的特點是：一是普遍性。各地都存在不同程度的違規(guī)違紀(jì)，政策效果不佳，只是程度有所不同；二是合謀結(jié)盟，監(jiān)守自盜；三是做政策生意，吃政策飯。

劉偉：據(jù)我了解，近年來，國家對農(nóng)村的資金給予力度大于以前，但普通農(nóng)民的感受卻不明顯，尤其是本來應(yīng)落實到他們身上的資金，往往被中間渠道攔截，以至于普通農(nóng)民對基層政權(quán)都持有“他們貪掉了”的看法。由此帶來涉農(nóng)腐敗案件的幾個特點：其一，腐敗金額巨大，犯罪程度高，社會影響惡劣；其二，腐敗出現(xiàn)的地域和領(lǐng)域廣泛，趨于普遍化，讓農(nóng)民失望；其三，由于監(jiān)管不到位，基層政權(quán)的部分腐敗分子變得更加有恃無恐，無所顧忌。

宋立根：“涉農(nóng)惠民”領(lǐng)域貪腐案件是與人民群眾最直接、最關(guān)心的現(xiàn)實問題，它不僅關(guān)系著黨和國家新農(nóng)村建設(shè)各項政策措施是否落實，更關(guān)系著農(nóng)村社會的穩(wěn)定大局。此類案件的多發(fā)態(tài)勢以及案件中反映出來的一些突出問題亟需引起各級財政部門高度重視。當(dāng)前涉農(nóng)惠民領(lǐng)域犯罪手段雖然并不高明，但是，目的非常明確，就是挪用騙取國家涉農(nóng)資金。主要有以下特點：一是犯罪類型集中，集體貪污傳統(tǒng)腐敗形式居高不下；二是大案比例高，多發(fā)于征地拆遷、涉農(nóng)資金等特定領(lǐng)域，并向其他領(lǐng)域蔓延；三是犯罪對象集中,涉農(nóng)集體腐敗案件,大多有村支書、村主任、村會計和支部委員參與；四是涉及面廣、窩案串案多，披上“合理”的外衣集體謀利、集體揮霍新手段層出不窮；五是社會危害性大，其內(nèi)部成員因利益均沾而建立攻守同盟，有組織、有步驟、有分工的協(xié)作完成，隱蔽性越來越強；六是存在違規(guī)違法設(shè)立“小金庫”的現(xiàn)象。

“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”

主持人：監(jiān)管的缺失不力是造成以上案件發(fā)生的重要原因。對相關(guān)職務(wù)人員權(quán)力制約的缺乏，對惠農(nóng)資金流向情況的監(jiān)管缺失，對各項行政和財務(wù)規(guī)章制度執(zhí)行的監(jiān)管不力等都在很大程度上提供了滋生腐敗的溫床。如何進一步堵塞這些漏洞？對于涉農(nóng)領(lǐng)域腐敗案件還有哪些原因?qū)е缕浒l(fā)生？請各位對此進行分析。

劉偉：堵塞這些漏洞需要從過程監(jiān)督上全面完善相關(guān)制度，增加相關(guān)監(jiān)督環(huán)節(jié)，加大懲處力度。首先，要確立資金下?lián)芎椭》矫娓鼮槎嘣牟僮髦黧w，資金運用必須有不同部門的不同人員同時到場；其次，從財務(wù)制度上完善更細致的規(guī)定，要能隨時抽查核對資金運用的具體方向，出現(xiàn)疑問的應(yīng)立即終止資金發(fā)放；再次，加大普通農(nóng)民對財政資金的監(jiān)督，每一項?？钕掳l(fā)后，應(yīng)盡可能地全面告知普通農(nóng)民，以讓他們監(jiān)督基層政權(quán)的行為；還有，上級部門直至中央部門，派出專門人員不定期進行明察暗訪，加上媒體的報道，建立全面的監(jiān)督體系；最后，一旦發(fā)生相應(yīng)的違規(guī)違法行為，嚴(yán)格按黨紀(jì)政紀(jì)和國法處理，決不姑息，并大力宣傳這種懲處案件，以達到警鐘長鳴的效果。

當(dāng)然，涉農(nóng)腐敗案頻頻發(fā)生的原因，除了政府領(lǐng)域類似案件的通常原因之外，還有鄉(xiāng)村社會自身的原因：其一，取消農(nóng)業(yè)稅之后，基層政權(quán)不能再向農(nóng)民征收相關(guān)公共支出費用，財政體制上依賴上級的財政撥款。基層政權(quán)的財政拮據(jù)是其制造涉農(nóng)腐敗的潛在誘因；其二，越到基層的財務(wù)監(jiān)管制度越不完善，相關(guān)人員的法治意識和規(guī)則意識越淡?。黄淙?，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村社會，青壯年勞動力普遍外出務(wù)工，農(nóng)村只剩下婦女、兒童和老人，他們的參與意識和監(jiān)督能力有限；其四，各地農(nóng)村社會比較復(fù)雜，差異性也比較大，上級政府直至中央政府要全面了解也存在一定困難，不得不依賴基層政權(quán)去執(zhí)行，這就為他們提供了違規(guī)操作的空間。

蔣天文：依法合規(guī)行政是對公共服務(wù)人員的基本要求，我們一般在此假定下才授予其公權(quán)。近年來所出現(xiàn)的問題反映了一個重要傾向：公務(wù)人員不僅不合法合規(guī)行政，面對社會對公權(quán)公然侵犯也不守護，甚至利用職務(wù)中的信息和資源優(yōu)勢尋找制度漏洞結(jié)盟犯罪。如果這樣，那么這個世界就不可能阻止犯罪，也不可能有完善的制度。官員犯罪的原因和機制有多種：一是官員理性化，即官員不再是職業(yè)代理人，他們在面對利益誘惑公然犯險時完全商人化；二是官員信息優(yōu)勢。官員擁有公權(quán)配置中的信息優(yōu)勢，當(dāng)其用來進行職務(wù)犯罪時具有最便利條件；三是行政監(jiān)管成本約束?；蒉r(nóng)資金涉及面廣，微觀，行政執(zhí)行成本本來就高，審計懲罰也受到成本約束；四是犯罪生境。當(dāng)社會犯罪成為普遍現(xiàn)象時，個人感覺壓力減少、犯罪愧疚感下降，甚至預(yù)期法不責(zé)眾而僥幸。當(dāng)處于這種狀態(tài)時，人人犯法，人人犯險，治理不可行。

宋立根：沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，一些農(nóng)村基層組織規(guī)章制度和審批程序存在較大漏洞，為腐敗的滋生提供了便利條件。一是未建立有效的監(jiān)督制約機制。健全、規(guī)范的財務(wù)管理制度是防止村干部職務(wù)犯罪的重要屏障。然而案件發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村財務(wù)制度不規(guī)范，農(nóng)村基層組織管理制度不健全，即使制定了制度，也難以真正落實在實際工作上。例如南水北調(diào)工程補償款的監(jiān)督只是停留在表面上，未落到實處。另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間更是缺乏有效的核查機制，使有關(guān)政策法規(guī)執(zhí)行走樣成為自然的事實。二是村民法律意識淡薄，缺乏參與監(jiān)督的意識，或者無法及時掌握村集體財務(wù)狀況，不能有效地參與監(jiān)督。三是村級財務(wù)管理漏洞較多，缺乏專業(yè)的財務(wù)人員，財務(wù)審查不嚴(yán)格，在賬簿設(shè)置、賬務(wù)處理方面不規(guī)范。村集體收入支出核算實際處于混亂狀態(tài)，致使貪污腐敗成為可能。四是基層干部權(quán)力過于集中，缺乏相互監(jiān)督與制約。應(yīng)從以上四點入手健全監(jiān)督制約機制，堵塞漏洞。

與此同時，我認為，法制意識淡薄是涉農(nóng)職務(wù)犯罪高發(fā)的主觀原因。一是惠農(nóng)資金涉及面廣，政策性強，要求具體操作者自身正、自身凈、自身硬。然而村干部大多是農(nóng)民，文化程度偏低，學(xué)習(xí)培訓(xùn)和進修深造的機會少，政治素質(zhì)不高。一旦面對利欲的誘惑，往往不容易把持住自我，極易把手中的權(quán)力視為交換的籌碼，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，為了貪圖眼前利益鋌而走險。二是由于地方財力有限，村干部的報酬相對偏低。農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與城市、市民、工業(yè)的城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，加之村干部報酬少，客觀上容易形成心理落差擴大的現(xiàn)象。相比一些憑借勤勞和才智率先致富的農(nóng)村能人，村干部微薄的收入也出現(xiàn)較大反差。一些村干部覺得辛苦工作一年還不如外出打工收入多，心理產(chǎn)生巨大的失衡，產(chǎn)生了撈一把作為補償?shù)呐で膽B(tài)。

強化監(jiān)管：從農(nóng)村實際出發(fā)

主持人：近年來，國家和地方多次開展強農(nóng)惠農(nóng)資金專項清理和檢查工作，其力度不可謂不大。然而隨著國家惠農(nóng)支出的進一步增大，建立一個國家惠農(nóng)補貼日常性監(jiān)管機制更為迫切，這需要通盤考慮和多方完善。各位對此有何想法和建議？

劉偉：建立國家惠農(nóng)補貼日常性監(jiān)管機制是大勢所趨，也符合廣大農(nóng)民的期盼。這當(dāng)然需要通盤考慮和多方完善，我個人的建議是，盡量建立國家和農(nóng)民的直接聯(lián)系，減少中間環(huán)節(jié)；如果確實需要中間環(huán)節(jié)，就應(yīng)完善財務(wù)管理制度和日常監(jiān)督制度；今后，客觀上需要建立普通農(nóng)民（及其代表）、媒體和獨立監(jiān)管機構(gòu)的配套監(jiān)督體系。

蔣天文：一是稽查機制重新設(shè)計。由于強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管工作面大且具有分散的特點，政府監(jiān)管時面臨行政成本和信息約束。為了改變這一狀況，可以通過隨機或定向概率稽查機制，改變博弈狀態(tài)；二是可考慮引入非政府組織進行跟蹤調(diào)查；三是對職務(wù)犯罪合謀人員重點打擊。

宋立根：日常監(jiān)管機制的建立是確?；蒉r(nóng)補貼政策落實到位的基礎(chǔ)。進一步健全村委會的民主和監(jiān)督制約制度。要繼續(xù)堅持村務(wù)公開等制度，做到重大事項必須由村民大會討論決定，財務(wù)開支必須經(jīng)村民理財小組審核后方可張榜上墻，從而保證群眾能有效地監(jiān)督村兩委的工作。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管等制度的作用，積極探索對會計、出納等人員實行交叉任職等方式，定期審計涉農(nóng)資金。完善和落實監(jiān)督制約機制，構(gòu)筑制度防線。具體在以下幾個方面進行日常監(jiān)管制度機制的完善。

一是建立健全財務(wù)制度等一系列管理制度，并加以嚴(yán)格執(zhí)行，任何人不得越俎代庖。二是加強審計監(jiān)督，對鄉(xiāng)村兩級干部進行定期審計和離任審查。三是健全民主集中制，鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)干部要接受黨委和政府、人大的監(jiān)督，村干部要接受村民委員會的監(jiān)督。四是建立農(nóng)民評議干部制度，定期對農(nóng)村各級組織和干部進行群眾評議，實行群眾監(jiān)督。五是充分發(fā)揮社會化預(yù)防網(wǎng)絡(luò)作用，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村與村的相互監(jiān)督機制。六是加強信息公開力度，充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等宣傳媒體廣泛宣傳，充分尊重和提高群眾的知情權(quán)，“讓權(quán)力在陽光下運行”。

主持人：很多惠農(nóng)資金問題的反映都是通過信訪、匿名舉報等手段發(fā)現(xiàn)的，而另外還存在一種情況即地方官員瞞天過海利用信息不對稱進行舞弊，很多村民在毫不知曉的情況下利益被侵犯，如何更好地利用村民的監(jiān)督力量無疑對于涉農(nóng)領(lǐng)域反腐問題的解決以及捍衛(wèi)農(nóng)民自身的利益意義重大。讓村民知曉是第一步。因此，首先要做到的就是完善強農(nóng)惠農(nóng)資金分配公示公開制度。這一點，湖北省財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)站的開通也已經(jīng)取得一定成效。保證村民知情權(quán)、壯大村民監(jiān)管力量，各位對此怎么看？有何建議？

劉偉：信訪、匿名舉報依然是今后發(fā)揮作用的一種監(jiān)督途徑，但除此之外，更應(yīng)該建立普通農(nóng)民 （及其代表）日常而公開的監(jiān)督機制。而此機制發(fā)揮作用的前提就是，讓所有農(nóng)民知曉相關(guān)政策和資金發(fā)放，并保護農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)利。湖北省財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)站的開通，意味著湖北省政府在強農(nóng)惠農(nóng)資金分配公示公開制度的建設(shè)上邁出了重要一步，其價值在于，網(wǎng)站可以提供相關(guān)信息便利的查詢服務(wù)，并且在基層政權(quán)之外確立了一個有威懾力的監(jiān)督平臺，建議及時更新相關(guān)政策和資金信息，并向農(nóng)民加大宣傳力度，讓他們知道該網(wǎng)站，經(jīng)常關(guān)注該網(wǎng)站。當(dāng)然，除了網(wǎng)站建設(shè)，還應(yīng)通過廣播、電視、報紙和公告欄等多種形式，促進相關(guān)資金的公示公開。畢竟，有些地方的農(nóng)村還不能方便上網(wǎng)。

宋立根：要強化公示制度,接受群眾監(jiān)督。不斷加大政策宣傳力度，在發(fā)宣傳單、辦宣傳欄的基礎(chǔ)上，充分利用財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)、農(nóng)民補貼網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)平臺，快捷、全面地向農(nóng)民群眾傳遞惠農(nóng)補貼發(fā)放的政策、數(shù)額等相關(guān)信息，滿足群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；廣泛發(fā)動群眾參與監(jiān)督，通過舉報箱、舉報電話和投訴熱線，拓寬群眾監(jiān)督渠道，便于群眾監(jiān)督。同時，也要進一步強化督辦檢查。

主持人：擴大“直補”范圍，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，推廣 “一卡通”發(fā)放方式也是完善強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管的有效手段，應(yīng)如何根據(jù)我國農(nóng)村實際及基層財政管理體制，使這些強農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管的有效做法進一步制度化？

劉偉：應(yīng)根據(jù)各地農(nóng)村的文化素質(zhì)、交通狀況和基層政權(quán)建設(shè)狀況，逐步推廣“一卡通”發(fā)放，直到在條件成熟時全面實行。從普通農(nóng)民能夠方便使用的角度，建立“一卡通”發(fā)放制度。當(dāng)然，“一卡通”發(fā)放制度有效運行的前提，還是相關(guān)資金的信息公開和前述監(jiān)督體系的完善。

宋立根：一方面，應(yīng)建立科學(xué)統(tǒng)一的惠農(nóng)資金管理辦法,盡量減輕基層干部操作的工作量。另一方面，在補貼資金發(fā)放方式改革總體上要圍繞“整合資金、規(guī)范程序、集中打卡、社會化發(fā)放”的工作思路進行，具體改革模式可概括為“五個一”，即指標(biāo)統(tǒng)一下、資金一戶管、服務(wù)一站辦、結(jié)算一線通、補助一折發(fā)。改進發(fā)放方式，通過統(tǒng)一的涉農(nóng)補貼信息化管理平臺，實現(xiàn)資源共享，降低管理成本，提高監(jiān)管水平。

具體來說，就是財政涉農(nóng)補貼資金實行縣財政統(tǒng)一管理，按期將財政涉農(nóng)補貼資金指標(biāo)統(tǒng)一下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；對各種財政涉農(nóng)補貼資金分別由縣財政統(tǒng)一劃入會計核算中心，實行集中管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“財政涉農(nóng)補貼資金發(fā)放機構(gòu)”，搜集、審核整理各種涉農(nóng)補貼基礎(chǔ)資料，編制清冊，公示到戶；在財政涉農(nóng)補貼資金委托打卡發(fā)放前，由縣會計核算中心將補貼資金集中統(tǒng)一打入信用社專用賬戶；各項補助資金統(tǒng)一使用一個存折，農(nóng)戶憑存折直接到信用社領(lǐng)取補助資金。

主持人：機制、制度、科技、宣傳教育等在惠農(nóng)政策落實過程中都起到重要作用，怎樣從頂層設(shè)計的角度進一步規(guī)范、強化、完善財政部門對強農(nóng)惠農(nóng)資金的監(jiān)管？

劉偉：財政部門是監(jiān)管強農(nóng)惠農(nóng)資金的重要主體，從頂層設(shè)計的角度看，首先要強化人大對財政部門的監(jiān)督；其次是強化財政部門內(nèi)部的監(jiān)督職能；其三是改進財政管理系統(tǒng)的軟硬件建設(shè)，利用信息時代的先進網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，同時在針對財政干部的宣傳教育方面下工夫，使他們牢固確立責(zé)任財政、公共財政、公開財政法治財政的現(xiàn)代理念。

蔣天文：減少行政層級就可大大增加政策效果，因此資源配置中組織再造當(dāng)然重要。但是它可能是次優(yōu)結(jié)果，我們治一經(jīng)時損一經(jīng)。但公共管理過于簡單化往往出現(xiàn)懶人政治。因此，我們希望：一是良法善治。通過良好的稽查、審計制度既可以引導(dǎo)人們行為，也能夠降低行政成本；二是勤政愛民。我們希望官員補充更多的服務(wù)、精細化而不是偷懶和簡單化；三是激勵相容審計制度。即根據(jù)行政成本設(shè)計稽查概率、懲罰強度，根據(jù)行為表現(xiàn)進行選案偵察，對于那些遵紀(jì)守法地區(qū)、官員、機構(gòu)，可通過放寬審計條件、名譽獎勵、政策優(yōu)惠等途徑進行鼓勵。而對那些風(fēng)險高的地區(qū)、機構(gòu)等設(shè)計更嚴(yán)格的條件。

宋立根：要進一步規(guī)范和加強財政支農(nóng)資金管理，強化監(jiān)管責(zé)任，提高財政支農(nóng)資金使用效率，牢固樹立“抓資金管理就是抓資金投入、抓資金管理就是抓使用效益、抓資金管理就是抓資金安全”的理財觀念，把強化支農(nóng)資金監(jiān)管與擴大支農(nóng)資金投入放在同等重要的位置。

從頂層設(shè)計角度，我對現(xiàn)行財政支農(nóng)資金管理運行機制提如下建議。

建議改革財政支農(nóng)專項資金管理機制。每年財政專項支農(nóng)資金很多，但是，由于資金投入渠道多，投入分散，縣里無權(quán)調(diào)劑，資金使用效益不明顯。建議按照集中財力辦大事的原則，建立財政內(nèi)部、系統(tǒng)上下和縣級整合三大平臺。財政內(nèi)部的整合，采取“調(diào)整存量、集中增量、統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外”的辦法，集中財力扶持重點項目；財政系統(tǒng)的整合，采取“上下級資金捆綁使用”的辦法，加強對上聯(lián)系與對下指導(dǎo)，申請上級資金、安排本級項目通盤考慮，在同一渠道、同一項目全力扶持，集中培育支農(nóng)精品工程；縣級財政支農(nóng)資金整合，采取“省市縣協(xié)調(diào)、規(guī)劃先行、條塊結(jié)合、整體推進”的辦法，把各部門、各行業(yè)性質(zhì)相似、功能相近的專項資金統(tǒng)籌使用，著力解決使用分散和重復(fù)建設(shè)問題。

建議地方財政不斷創(chuàng)新工作機制。進一步規(guī)范部門預(yù)算支出管理，嚴(yán)格編制部門預(yù)算、嚴(yán)格控制設(shè)立專項，強化預(yù)算約束力、合理解決支出進度慢和結(jié)余資金較多等問題。整合現(xiàn)有政府性專項資金，集中財力支持新農(nóng)村建設(shè)試點，重點支持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)，調(diào)動廣大群眾參與建設(shè)新農(nóng)村的積極性。完善各項財政支農(nóng)資金管理辦法和制度，提高資金使用效率。加強制度建設(shè)和深化預(yù)算管理制度改革，加強績效考評，創(chuàng)新財政支農(nóng)資金規(guī)范監(jiān)管機制，將支農(nóng)資金管理納入法制化軌道。充分發(fā)揮基層財政部門的監(jiān)管作用，讓基層財政更多地參與支農(nóng)項目調(diào)研、評估、實施及監(jiān)督檢查等工作，支持建立省級財政與基層財政信息對接和信息溝通機制。