論全口徑預(yù)算的精細(xì)化管理和監(jiān)督

●崔惠玉 王 冰

我國(guó)關(guān)于全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督的表述，最早出現(xiàn)于2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》第21條：“實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控，加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”。在黨的十八大報(bào)告中進(jìn)一步提出了“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。兩次重要會(huì)議對(duì)全口徑預(yù)算決算管理的專門表述表明了我國(guó)建立全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制的重要性和緊迫性。

一、全口徑預(yù)算和財(cái)政精細(xì)化管理原則

所謂全口徑預(yù)算管理監(jiān)督，就是要對(duì)全部的政府性收支，實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算管理和監(jiān)督，即凡是憑借政府權(quán)力獲得的收入和為行使行政職能所管理的一切支出，都應(yīng)納入全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督的范疇。全口徑預(yù)算管理的基本內(nèi)涵在于，要通過(guò)預(yù)算管理制度的改革，形成一個(gè)能夠覆蓋所有政府收支、不存在游離于預(yù)算管理之外的政府收支的政府預(yù)算。換言之，在政府預(yù)算之外不允許政府及其各個(gè)部門有任何收支活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算作為行政層面內(nèi)部控制與立法層面外部控制的管理工具，最終使得以財(cái)政部門為財(cái)務(wù)統(tǒng)領(lǐng)的政府整體能夠?qū)α⒎C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，進(jìn)而確保整個(gè)政府活動(dòng)對(duì)全體公民負(fù)責(zé)。

全口徑預(yù)算是預(yù)算管理的重要原則之一。在政府預(yù)算最早建立的英國(guó)等西方國(guó)家，財(cái)政學(xué)家們提出的最經(jīng)典的三項(xiàng)基本預(yù)算原則就是法定原則、年度原則和全面性（或完整性）原則。其中全面性原則要求政府在年度預(yù)算報(bào)告中披露所有收入來(lái)源、支出、債務(wù)和財(cái)政余額（赤字或盈余），因此全面性原則可以看成全口徑預(yù)算的另外一種表述。盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政理論的變遷，預(yù)算管理全面性原則不僅僅局限于預(yù)算信息披露的完整性，還包括預(yù)算報(bào)告類別的完整性、預(yù)算程序的完整性、財(cái)政計(jì)量口徑的完整性等方面，但預(yù)算的全面性原則依然是政府預(yù)算管理的根本性原則。同時(shí)，公開(kāi)性、確定性、透明度、績(jī)效性、精細(xì)化等原則的相繼提出也不斷豐富著預(yù)算原則的內(nèi)容。各項(xiàng)預(yù)算管理原則之間存在著緊密的聯(lián)系，有些原則之間是條件和結(jié)果的關(guān)系，如全口徑預(yù)算管理（全面性或完整性）原則是公開(kāi)性、透明度的前提和基礎(chǔ)。只有實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)算管理，公開(kāi)的預(yù)算才能使全體公民了解每一筆資金的用途和去向。而全面公開(kāi)的預(yù)算也便于社會(huì)和公民對(duì)預(yù)算完整性進(jìn)行監(jiān)督。一些預(yù)算管理原則是保證另外一些原則實(shí)現(xiàn)的方式和手段，如確定性和績(jī)效性是全口徑預(yù)算管理的基本方法，而精細(xì)化管理原則貫穿于整個(gè)預(yù)算管理的內(nèi)容和流程，即橫向到邊——同一級(jí)政府所有部門的收支都要納入預(yù)算管理；縱向到底——不同級(jí)政府都要把所有政府資金分別納入到相應(yīng)的各級(jí)政府預(yù)算來(lái)管理。“縱向到底”也可以引申為整個(gè)預(yù)算管理流程，全口徑預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該包括對(duì)整個(gè)預(yù)算管理流程的監(jiān)督，因?yàn)檎A(yù)算本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，全口徑的預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算、預(yù)算調(diào)整、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)的精細(xì)化管理和監(jiān)督。

二、預(yù)算管理的非精細(xì)化制約了全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制的完善

當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理存在著管理粗放、預(yù)算權(quán)分散、管理內(nèi)容不完整、預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、透明度不高、部門利益嚴(yán)重、財(cái)政資金使用績(jī)效低下等一些問(wèn)題，從而制約了全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督機(jī)制的完善。

（一）預(yù)算編制缺乏完整性、規(guī)范性

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)一直存在預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，財(cái)政分配實(shí)際上只對(duì)預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行分配。盡管從2004年開(kāi)始我國(guó)形式上取消了 “預(yù)算外資金”的提法，而以“非稅收入”一詞代替，但在實(shí)際當(dāng)中仍然存在著沒(méi)有納入到預(yù)算管理的“預(yù)算外資金”，如仍然在財(cái)政專戶中管理的非稅收入（如學(xué)雜費(fèi)等）。此外還有若干沒(méi)有包括在預(yù)算管理范疇但需要公布的政府支出，如稅式支出、地方政府負(fù)債等內(nèi)容。預(yù)算內(nèi)資金在編制時(shí)又分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。中央預(yù)算自2013年起已經(jīng)完整地向全國(guó)人大提交四本預(yù)算，但地方政府的情況不盡相同，有的地方政府已經(jīng)編制了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，有的還剛剛開(kāi)始試編。僅就已經(jīng)提交的中央層面的四本預(yù)算中，公共預(yù)算編制相對(duì)規(guī)范，而政府性基金預(yù)算編制只是納入財(cái)政項(xiàng)目管理，還沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格意義的預(yù)算管理。

2000年我國(guó)實(shí)行部門預(yù)算改革以來(lái)，政府開(kāi)始推行的零基預(yù)算并沒(méi)有發(fā)展成為一種基本的預(yù)算框架，而是演變成了一種控制預(yù)算。我國(guó)目前的部門支出主要分為三類：人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，人員經(jīng)費(fèi)按實(shí)際，公用經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按排序，這表明零基預(yù)算所強(qiáng)調(diào)的排序主要是被運(yùn)用到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域。從支出部門的角度來(lái)看，在財(cái)政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴(yán)格地按照零基預(yù)算編制了部門的預(yù)算，財(cái)政也不可能滿足部門的大部分預(yù)算要求（一上）。最后的結(jié)果是，各部門必須在財(cái)政部門下達(dá)的控制數(shù)之內(nèi)編制預(yù)算（一下）。從專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制來(lái)看，支出部門的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期處于不足的狀況，為了確保部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，它們通常會(huì)挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的缺口，這樣專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的零基預(yù)算就不能真正地做到對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行排序，進(jìn)而就不能達(dá)到預(yù)期的效果。

由于預(yù)算編制的時(shí)間較短，對(duì)各方面經(jīng)濟(jì)信息和財(cái)政信息的預(yù)測(cè)不太精確，導(dǎo)致預(yù)算編制的精細(xì)化、真實(shí)性和可靠性得不到保證。如目前預(yù)算編制很多只列到“款”級(jí)科目，“項(xiàng)”級(jí)科目很少在預(yù)算中體現(xiàn)，如此粗化的預(yù)算編制只能使預(yù)算執(zhí)行無(wú)從精細(xì)化，預(yù)算資金的使用缺乏明晰的去向和用途，從而使全口徑預(yù)算監(jiān)督失去準(zhǔn)繩。

（二）預(yù)算執(zhí)行中追加頻繁、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失調(diào)、資金使用效益低下

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，2010年54個(gè)部門初編列項(xiàng)目支出預(yù)算2779.27億元；中央財(cái)政在執(zhí)行中追加995.55億元，相當(dāng)于年初預(yù)算的36%。紹興市審計(jì)局在2007年對(duì)市教育局、文廣局等五部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)五部門年度追加預(yù)算合計(jì)2320萬(wàn)元，占年度預(yù)算總額6643萬(wàn)元的34.9%，是年初預(yù)算4323萬(wàn)元的53.7%。由此可見(jiàn)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，各部門預(yù)算追加頻繁，且數(shù)額較大，占年初預(yù)算總額的比重偏高。究其原因，一是因?yàn)轭A(yù)算編制不精細(xì)、不科學(xué)，部門所需資金未能在編制中詳細(xì)體現(xiàn)；二是部門預(yù)算中基本支出定額設(shè)置不合理，無(wú)法滿足部門基本支出需要；三是政府對(duì)于預(yù)算追加這種情況的控制力度不夠，對(duì)于預(yù)算追加的審批權(quán)限、適用情況沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，讓各部門在預(yù)算編制時(shí)有機(jī)可乘，故意低報(bào)支出逃過(guò)人大會(huì)審議；四是行政決策滯后于預(yù)算編制，政策性增收減支、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等不確定因素較多。

在財(cái)政資金追加頻繁的背景下，我國(guó)財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)失調(diào)，在財(cái)政各類支出中行政管理費(fèi)支出增幅最大，年均增長(zhǎng)速度已達(dá)25%以上。民生類財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模也逐年增加。2007年全國(guó)財(cái)政用在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域的資金分別為7122.32億元、1989.96 億元、5447.16 億 元，至2010年已增至12550.02億元、4804.18億元、9130.62億元。但從相對(duì)規(guī)模來(lái)看，2007年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)支出占財(cái)政支出比重分別為14.31%、3.99%、10.94%，2010年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)支出占財(cái)政支出比重分別為13.96%、5.35%、10.16%。由此可見(jiàn)，民生支出中只有醫(yī)療衛(wèi)生支出的相對(duì)規(guī)模有所增加，教育、社會(huì)保障和就業(yè)支出的相對(duì)規(guī)模反而有所下降。

隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的深入，預(yù)算收入及時(shí)直接入庫(kù)、預(yù)算支出直接支付的比率大大提高，但是仍然有相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金存儲(chǔ)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政專戶中，或以定期存款、購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品等方式存放在商業(yè)銀行。其中有些財(cái)政專戶存儲(chǔ)的資金是從財(cái)政虛列支出轉(zhuǎn)移出來(lái)的，其使用脫離了預(yù)算管理和監(jiān)督。

在中央部門資金閑置的同時(shí)，財(cái)政資金使用的效益低下，特別是一些專項(xiàng)資金。一些地區(qū)的事業(yè)機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、設(shè)備重復(fù)購(gòu)置，“大而全”、“小而全”，投入產(chǎn)出效益差，規(guī)模效益低，從而造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)安排財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助時(shí)，為了更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，同時(shí)帶動(dòng)地方政府的積極性，許多項(xiàng)目都要求各級(jí)政府按比例配套，尤其是涉及社會(huì)公益事業(yè)和民生工程類的保障性專項(xiàng)，都涉及地方配套資金。例如，凌源市三年來(lái)從中央和省財(cái)政爭(zhēng)取到位各類專項(xiàng)資金12.12億元，需地方配套2.87億元，平均年配套9580億元左右。在這些項(xiàng)目中，配套額度大的都是民生類的社會(huì)保障類項(xiàng)目，每年平均都在4500萬(wàn)元以上。我國(guó)很多市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政吃緊，并沒(méi)有充裕的財(cái)政資金對(duì)專項(xiàng)補(bǔ)助配套，但為了支持本地區(qū)發(fā)展，爭(zhēng)得上級(jí)扶持，只能先承諾配套。仍以凌源市為例，按照省及中央到位的專項(xiàng)資金要求，應(yīng)由地方配套資金總計(jì)28740萬(wàn)元，實(shí)際配套到位7686萬(wàn)元。由于這種“先爭(zhēng)取資金，后論證項(xiàng)目”的做法，就導(dǎo)致了項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容不能按期、全面完成，工程質(zhì)量和效果難以保障。專項(xiàng)資金預(yù)算編制的主觀性和其財(cái)務(wù)管理的失范，必然導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用上的隨意性，以致截留、擠占、挪用的現(xiàn)象極為普遍。在專項(xiàng)資金的使用中，各部門擠占、挪用專項(xiàng)資金的手段也是多種多樣，最簡(jiǎn)單的是將專項(xiàng)資金直接用于正常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支；還有的單位先虛列專項(xiàng)支出，然后再以企業(yè)“土地租金”等名義做單位收入，用于經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。這種現(xiàn)象，嚴(yán)重扭曲了專項(xiàng)資金的真實(shí)用途，違背了中央宏觀調(diào)控的目標(biāo)，也造成了財(cái)政資金的低效率。

（三）預(yù)算審查批準(zhǔn)內(nèi)容不完整、程序不規(guī)范、公眾參與力度較弱

當(dāng)前各級(jí)人大在預(yù)算審查監(jiān)督中，對(duì)公共預(yù)算審查監(jiān)督力度較大，對(duì)于政府性基金的籌集使用情況考慮到專款專用的特點(diǎn)，審查相對(duì)不太嚴(yán)格。另外兩本預(yù)算——國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，則由于各地開(kāi)展的情況不太一致，審查監(jiān)督的力度也各不相同。廣東省一直處于我國(guó)預(yù)算改革的前沿。2013年1月，廣東省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算首次報(bào)省人大審議，加上之前提交省人大或省人大常委會(huì)審議的省公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金決算和預(yù)算，基本實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)決算編制和監(jiān)督。實(shí)際上廣東的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算只是提交給人大常委會(huì)，而不是人大。多數(shù)省份完整的政府預(yù)算體系尚未建立，以某省為例，社會(huì)保險(xiǎn)資金列在政府性基金預(yù)算中，對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，還處于推進(jìn)收益收繳工作，離真正落實(shí)預(yù)算編制和管理還有一段不小的距離。

預(yù)算編制是對(duì)納稅人繳納稅收的分配，財(cái)政分配的結(jié)果涉及每一位公民的切身利益。但是我國(guó)目前預(yù)算編制和審批基本是在各級(jí)財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)支出部門以及同級(jí)人大之間進(jìn)行。政府沒(méi)有提供讓公民參與預(yù)算編制討論以及征詢公民意見(jiàn)的制度通道，目前僅有少數(shù)地區(qū)進(jìn)行了公民參與式預(yù)算的嘗試，還沒(méi)有形成一種制度，從而限制了公民檢視社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)與財(cái)政分配格局的可能性。同時(shí)，由于預(yù)算編制信息的不對(duì)稱和人大代表專業(yè)知識(shí)的限制，各位人大代表影響預(yù)算編制的機(jī)會(huì)和能力也十分有限，造成代表審議預(yù)算往往只是流于形式。最后，由于預(yù)算的動(dòng)態(tài)管理流程，當(dāng)預(yù)算按照法定程序通過(guò)成為正式法律文件后，公民和權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行、結(jié)構(gòu)調(diào)整、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的監(jiān)督力度大大降低。

三、以管理精細(xì)化加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督的建議

（一）加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督需要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題

如上所述，我國(guó)預(yù)算管理存在著管理粗放、編制不細(xì)化、不完整、執(zhí)行不規(guī)范、資金使用效益低下等問(wèn)題，究其問(wèn)題實(shí)質(zhì)，主要是預(yù)算權(quán)分散和部門利益的問(wèn)題。財(cái)政管理精細(xì)化和全口徑預(yù)算監(jiān)督涉及的問(wèn)題如果僅僅是財(cái)政項(xiàng)目和數(shù)字的完整和細(xì)化，那改革將是一件很容易的事。中國(guó)人民大學(xué)的朱大旗教授認(rèn)為“如果整個(gè)預(yù)算編制都非常規(guī)范和完整，那種隨意支出行為必然受到制約，所以全面的預(yù)決算制度的推行非常之難，很多時(shí)候，還是利益問(wèn)題”。財(cái)政部科研所副所長(zhǎng)劉尚希則認(rèn)為需要“進(jìn)一步準(zhǔn)確定位各部門職責(zé)，重新平衡和劃分部門利益，根據(jù)各部門更具操作性的職責(zé)分工，更有效地分配預(yù)算資金，并將那些原來(lái)因?yàn)椴块T利益交叉而無(wú)法納入全口徑預(yù)算決算管理的資金，全部納入進(jìn)來(lái)，并有效地加以管理”。因此，解決實(shí)際存在的預(yù)算權(quán)分散問(wèn)題和部門利益問(wèn)題，是全口徑預(yù)算改革的關(guān)鍵，也是整個(gè)預(yù)算改革、財(cái)政體制改革的關(guān)鍵。

圖1 全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督

（二）加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督的總體思路和措施

加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督要以過(guò)程監(jiān)督為主線，以內(nèi)容監(jiān)督為依托，以制度建設(shè)為保障，以管理精細(xì)化推進(jìn)全口徑預(yù)算監(jiān)督。要將精細(xì)化理念貫穿于每一項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的事前、事中、事后全過(guò)程，并通過(guò)健全全口徑預(yù)算監(jiān)督的制度體系提高精細(xì)化管理水平 （見(jiàn)圖1）。

首先，從內(nèi)容監(jiān)督方面來(lái)看。要進(jìn)一步擴(kuò)大政府預(yù)算收支范圍，在大部分非稅收入已經(jīng)納入預(yù)算管理的前提下，進(jìn)一步清理和規(guī)范非稅收入項(xiàng)目，取消財(cái)政專戶管理的非稅收入資金。規(guī)范地方政府土地出讓金的管理和監(jiān)督，在預(yù)算編制中明確土地出讓金的安排和使用。至于稅式支出和地方政府負(fù)債，從我國(guó)目前稅式支出制度建設(shè)的進(jìn)展情況來(lái)看，各項(xiàng)稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼的數(shù)據(jù)獲得成本較高，納入到預(yù)算管理范疇尚有一定難度。關(guān)于地方政府負(fù)債，則必須納入地方政府預(yù)算，公布相關(guān)數(shù)據(jù)。進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金管理和監(jiān)督，對(duì)于名目繁多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理歸并。要取消到期項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目以及按照新形勢(shì)不需要設(shè)立的項(xiàng)目；整合使用方向一致、支出類似的項(xiàng)目；同時(shí)要嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目的設(shè)置條件。事實(shí)上國(guó)務(wù)院已經(jīng)提出“減少、合并一批財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放一批適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”的要求，但至今相關(guān)方案依然沒(méi)有落實(shí)，主要原因是相關(guān)部委不愿意放棄本部門的專項(xiàng)資金審批權(quán)。建立和完善政府預(yù)算體系，進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制，擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)部門范圍，提高國(guó)有資本收益上繳比例；完善社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，適時(shí)向社會(huì)保障預(yù)算過(guò)渡；擴(kuò)大政府性基金預(yù)算編制范圍，清理規(guī)范基金項(xiàng)目，控制基金設(shè)立，逐步將全部政府性基金納入預(yù)算管理。同時(shí)建立四本預(yù)算之間的銜接制度，加大人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、政府性基金預(yù)算的審查和監(jiān)督力度。

其次，從過(guò)程監(jiān)督方面來(lái)看。一個(gè)完整的預(yù)算管理流程，包括預(yù)算編制和審批、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整、決算和績(jī)效評(píng)價(jià)等幾個(gè)環(huán)節(jié)。完善全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督，需要對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)都管理和監(jiān)督到位。在預(yù)算編制階段，預(yù)算編制范圍是全口徑預(yù)算的直接表現(xiàn)，要擴(kuò)大預(yù)算編制范圍，納入和政府活動(dòng)相關(guān)的每一筆財(cái)政資金。預(yù)算編制程序要探討和中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的方式，進(jìn)一步探討“兩上兩下”的必要性和可行性、“自下而上”還是“自上而下”更能體現(xiàn)公平和效率。預(yù)算編制方法方面要注意“基數(shù)加增長(zhǎng)”的增量預(yù)算存在的現(xiàn)實(shí)性，同時(shí)要細(xì)化預(yù)算編制，將科目盡量落實(shí)到“項(xiàng)”級(jí)，按照實(shí)際需要和資金可能來(lái)安排具體的預(yù)算，確定能滿足各部門日常行政活動(dòng)支出需要。對(duì)于一些重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算編制和管理，目前很多地方已經(jīng)摒棄滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)的管理方式，原因是項(xiàng)目預(yù)算的計(jì)劃性較差。筆者認(rèn)為可以通過(guò)事前充分認(rèn)證評(píng)審確定項(xiàng)目、項(xiàng)目預(yù)算重新細(xì)化、事中緊密跟蹤評(píng)價(jià)、事后加大項(xiàng)目資金審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)幾個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理。在預(yù)算執(zhí)行階段，除了繼續(xù)完善國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度外，重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整的審查和監(jiān)督，目前我國(guó)很多省份依據(jù)現(xiàn)行的《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算調(diào)整審批僅限于公債數(shù)額的變更和使用，某些省份則規(guī)定了超過(guò)一定數(shù)額的結(jié)構(gòu)性調(diào)整也必須經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的審批。因此，在預(yù)算調(diào)整階段一定要明確需要審批的預(yù)算調(diào)整范圍和法定程序。當(dāng)然在現(xiàn)今西方各國(guó)逐漸放松對(duì)預(yù)算合規(guī)性監(jiān)督的情況下，也不是所有的預(yù)算調(diào)整都需要經(jīng)過(guò)審批，例如公債數(shù)額變更、一些重大專項(xiàng)資金調(diào)整或者與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、民生有重大關(guān)系的資金變動(dòng)一定要經(jīng)過(guò)論證和審批。如果建立了規(guī)范嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整制度，則會(huì)推進(jìn)預(yù)算編制階段的進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。在預(yù)算決算和績(jī)效評(píng)價(jià)階段，資金使用的效益成為管理和監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。這有賴于預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行等信息的充分、細(xì)化和完整，才能在完成預(yù)算的多少這一簡(jiǎn)單的數(shù)字基礎(chǔ)之上進(jìn)一步評(píng)價(jià)每一筆財(cái)政資金的使用效益如何。評(píng)價(jià)的結(jié)果要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一財(cái)年預(yù)算安排的重要依據(jù)。當(dāng)然，績(jī)效預(yù)算在美國(guó)實(shí)行了多年仍然沒(méi)有完全達(dá)到評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，我國(guó)可從重點(diǎn)民生財(cái)政支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果可以一定比例（如10%）影響下一財(cái)年的預(yù)算安排，然后逐步推開(kāi)和深入。對(duì)于人大來(lái)說(shuō)，不僅要在預(yù)算審批階段發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，提出相應(yīng)修改建議，還要針對(duì)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及決算和績(jī)效評(píng)價(jià)各個(gè)階段探索不同的工作方式和方法，實(shí)行全口徑監(jiān)督。

最后，從制度建設(shè)和完善方面來(lái)看。全口徑預(yù)算管理和監(jiān)督都必須依法進(jìn)行，法律是監(jiān)督的基本條件。要加快《預(yù)算法》的修訂工作，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制的完整性、預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容和程序、增加預(yù)算監(jiān)督的有效性、完善財(cái)政責(zé)任追究制度等。同時(shí)，強(qiáng)化人大在全口徑預(yù)算監(jiān)督中的權(quán)威地位，由人大組織制定更多的財(cái)政預(yù)算決算方面的基本法律。要在《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的基礎(chǔ)上制定《財(cái)政信息公開(kāi)條例》，規(guī)定財(cái)政信息公開(kāi)的范圍、內(nèi)容等。今后還要考慮制定《轉(zhuǎn)移支付法》、《地方政府債務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)。規(guī)定公民參與預(yù)算審議和決策過(guò)程，制定一些預(yù)算項(xiàng)目的審批必須有公民參與才能通過(guò)的硬性規(guī)定，從而使預(yù)算制定更合理更科學(xué)，財(cái)政資金的使用取之于民用之于民。