大學(xué)生村官計劃的政策分析

陳中友　張子見

【摘 要】本文從公共政策分析的視角出發(fā)，運(yùn)用公共政策運(yùn)行過程理論探討我國大學(xué)生村官計劃的政策背景、政策執(zhí)行的現(xiàn)狀、執(zhí)行過程中存在的問題，在分析產(chǎn)生這些問題的原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討解決問題的路徑。

【關(guān)鍵詞】大學(xué)生村官計劃；公共政策；政策分析

一、大學(xué)生村官計劃的政策背景分析

大學(xué)生村官計劃實(shí)施的初衷主要是為了解決兩個人民比較關(guān)切的社會問題，這兩個社會問題就成為了實(shí)施大學(xué)生村官計劃的主要政策背景：

（一）進(jìn)入政策議程的農(nóng)村發(fā)展問題

當(dāng)前中國社會，農(nóng)村的發(fā)展已成為一個迫切的問題，正影響著中國的發(fā)展，三農(nóng)問題也一直是我國政府和全社會高度關(guān)注的問題，農(nóng)村發(fā)展問題之所以日益凸顯， 最直接的原因是與城市發(fā)展相比，中國農(nóng)村的發(fā)展日益滯后。造成中國城鄉(xiāng)差異的原因是多種多樣的，農(nóng)村人才和精英的嚴(yán)重流失，被認(rèn)為是制約農(nóng)村發(fā)展的很關(guān)鍵的因素。

（二）進(jìn)入政策議程的大學(xué)生就業(yè)問題

資料顯示，2012年我國普通高校畢業(yè)生達(dá)680萬，2012年年末登記失業(yè)人數(shù)917萬。而2013年的大學(xué)生畢業(yè)人數(shù)將達(dá)到歷史新高的699多萬人。從以上數(shù)據(jù)我們不難看出當(dāng)前嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。一個國家的大學(xué)生就業(yè)問題本身就是其社會問題中比較凸顯的一個，為解決這一問題，我國政府采取了相當(dāng)多的政策措施，大學(xué)生村官計劃就是其中之一。

二、大學(xué)生村官計劃的政策執(zhí)行分析

（一）大學(xué)生村官計劃的執(zhí)行現(xiàn)狀

1.大學(xué)生村官計劃日趨擴(kuò)大

《2012中國大學(xué)生村官發(fā)展報告》顯示，從2008年中央啟動“一村一名大學(xué)生村官”計劃至今，全國累計有200多萬名高校畢業(yè)生報名應(yīng)聘。2011年底，全國在崗大學(xué)生村官數(shù)量超過21萬，到2015年，中國的大學(xué)生村官數(shù)量將達(dá)到40萬人，覆蓋2/3的行政村，到2020年將達(dá)到60萬人，實(shí)現(xiàn)一村一名大學(xué)生村官的目標(biāo)。

2. 大學(xué)生村官計劃實(shí)施情況因地而異

（1）大學(xué)生村官的待遇不同

北京：月薪2000至3000元，由政府繳納各類社會保險；外地生源的“村官”只要連續(xù)兩年考核合格，就可以辦理北京戶口；3年合同期滿后，可以續(xù)簽合同，也可以另行自主擇業(yè)；報考公務(wù)員、研究生優(yōu)先錄取等。

重慶：每月至少有1000元工資；年度考核等次為稱職以上的將給予3000元的獎勵；連續(xù)3年考核優(yōu)秀的大學(xué)生村官，將獲2萬元獎勵；公務(wù)員選拔時將獲優(yōu)先資格。

河南：到國家和省定貧困縣的貧困鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、農(nóng)技、扶貧等單位服務(wù)的大學(xué)生志愿者，在兩年扶貧工作期間，給予每人每月研究生800元、本科生600元、專科生500元的生活補(bǔ)貼。

雖然近幾年國家對大學(xué)生村官的待遇調(diào)控力度比較的，但是這種地區(qū)與地區(qū)之間的差距由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同依然存在，甚至更加嚴(yán)峻。

（2）政策目標(biāo)與效果的偏差

新農(nóng)村建設(shè)需要人才，大學(xué)生就業(yè)難也要解決，但兩者的聯(lián)系與對接是否能夠解決以及能夠在多大程度上解決彼此的問題，目前缺乏必要的考量。大學(xué)生村官計劃在選人、管理、退出一系列環(huán)節(jié)上還存在諸多問題需要解決、計劃的政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的結(jié)果存在相當(dāng)程度的偏差。

（二）大學(xué)生村官計劃執(zhí)行中的主要問題

1.大學(xué)生與村官如何接軌

主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，不能人盡其才。到農(nóng)村的大學(xué)生中專業(yè)對口的并不多，大多數(shù)到村的大學(xué)生所從事的工作和所學(xué)專業(yè)知識沒有太多聯(lián)系； 其二，大學(xué)生自身素質(zhì)有待提高。對農(nóng)村政策還不夠了解，在處理村民糾紛等問題上能力不夠強(qiáng)，覺得自己是大材小用、農(nóng)村缺乏相應(yīng)的工作條件和創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

2.大學(xué)生村官的身份困惑

整個社會尚未對大學(xué)生村官的身份進(jìn)行準(zhǔn)確定位。對于廣大人民群眾來說“大學(xué)生村官”既不是農(nóng)民，又不是干部，更不是公務(wù)員，很多大學(xué)生村官自身也有這樣的感受，這主要是大學(xué)生村官計劃的后續(xù)政策跟不上造成的。

3.大學(xué)生村官的高流失率

當(dāng)前的大學(xué)生村官計劃中存在身份認(rèn)同、工資待遇、管理機(jī)制、激勵政策等等的缺失與不完善。當(dāng)然其中也有大學(xué)生本身的原因和村官計劃的政策誘惑，優(yōu)惠政策的本意是為了留住大學(xué)生，但實(shí)際上，這與留得住的愿望是相悖的，致使許多大學(xué)生把做村官當(dāng)作跳板，以實(shí)現(xiàn)曲線就業(yè)。

4.大學(xué)生村官的后期管理問題

首先是政府對大學(xué)生村官培養(yǎng)管理力度不夠，缺乏規(guī)范性操作。大部分的大學(xué)生認(rèn)為大學(xué)生村官制度建設(shè)在培訓(xùn)和激勵上有待加強(qiáng)。其次是退出機(jī)制不健全。大學(xué)生村官有著尷尬的身份問題，如果沒有恰當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)和保障，必然會讓大學(xué)生失去在農(nóng)村工作的熱情。

（三）大學(xué)生村官計劃執(zhí)行中存在問題的原因分析

1.大學(xué)生村官計劃不完善

大學(xué)生村官計劃涉及到兩個重要的社會問題：大學(xué)生就業(yè)和新農(nóng)村的發(fā)展。它們在兩方面制約著大學(xué)生村官計劃：首先是大學(xué)生村官計劃問題本身所涉及的范圍。在現(xiàn)實(shí)中， 這一政策涉及范圍較廣，因此制定和執(zhí)行計劃困難；其次是這些問題本身的復(fù)雜程度導(dǎo)致大學(xué)生村官計劃不完善。

2.大學(xué)生村官行為的短期性

大學(xué)生村官在推動階段獲得了極大的政府承諾，如解決戶口、優(yōu)先錄取公務(wù)員等。所有這些，在給大學(xué)生解決后顧之憂的同時，也使大學(xué)生當(dāng)村官行為的短期性更加明顯。讓大學(xué)生當(dāng)村官還不是一種建制性設(shè)置，僅是一項(xiàng)權(quán)宜性安排，缺乏長遠(yuǎn)制度性規(guī)劃。

3.大學(xué)生村官計劃實(shí)施過程中的復(fù)雜性

一項(xiàng)公共政策執(zhí)行應(yīng)當(dāng)具備諸如執(zhí)行經(jīng)費(fèi)、信息資源、權(quán)威資源、政策保障多方面的資源的支持。從大學(xué)生村官計劃執(zhí)行的現(xiàn)狀來看，其執(zhí)行經(jīng)費(fèi)和政策保障顯然是不足的。政策執(zhí)行主體和政策作用對象的多層次性也增加了該項(xiàng)政策實(shí)施的復(fù)雜性。

4.大學(xué)生村官計劃缺乏配套的操作性強(qiáng)的制度

一個地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)生村官計劃實(shí)施成功與否直接相關(guān)。一些地方的大學(xué)生村官計劃漸趨停滯，究其原因：一是這些地方實(shí)施 “大學(xué)生村官”計劃的條件不成熟；二是基層農(nóng)村的確需要人才，卻缺少安置人才和留住人才的物質(zhì)保障，因此也就缺乏與大學(xué)生村官計劃相配套的操作性強(qiáng)的制度。

三、公共政策視角下完善大學(xué)生村官計劃的路徑選擇

（一）適當(dāng)調(diào)整大學(xué)生村官計劃的政策目標(biāo)

農(nóng)村發(fā)展、大學(xué)生就業(yè)問題僅靠這項(xiàng)計劃無法得到根本解決，因此大學(xué)生村官計劃的政策目標(biāo)應(yīng)該更加具體詳細(xì)，應(yīng)綜合前階段大學(xué)生村官計劃在各地實(shí)施的情況，通過調(diào)查分析， 建立更確切、詳細(xì)的政策目標(biāo)，不能把眼光局限在片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加大學(xué)生就業(yè)的層面上。

（二）政策上為大學(xué)生村官進(jìn)行準(zhǔn)確的身份定位

大學(xué)生村官計劃缺少相關(guān)的法律法規(guī)保障，大學(xué)生村官在農(nóng)村事務(wù)中的身份困惑長期存在，各種保障和激勵措施也很難到位。因此制定大學(xué)生村官制度方面的法規(guī)，明確大學(xué)生村官法律地位勢在必行。個別地方已經(jīng)開始試點(diǎn)，給予經(jīng)過黨委政府選聘的大學(xué)生村官和愿意回村干事創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生合法的選民資格，使其能夠參與村委會主任、副主任或村支書的競爭，并在待遇和工作條件上予以保證，以確保大學(xué)生村官模式實(shí)施的實(shí)效。

（三）加強(qiáng)大學(xué)生村官計劃的后續(xù)管理

1.優(yōu)惠政策落到實(shí)處

大部分大學(xué)生選擇到農(nóng)村去做村官是為大學(xué)生村官計劃的一些優(yōu)惠政策所吸引，如在公務(wù)員考試中加分等政策。政府和社會要為大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)造必要的工作、生活條件，提供相應(yīng)的資金支持、安全保障和社會保障，解除他們到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的后顧之憂，形成大學(xué)生爭相下鄉(xiāng)、努力到基層的局面。

2.完善相關(guān)體制

實(shí)施大學(xué)生村官模式是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，想要長期實(shí)施，一定要有長效機(jī)制。完善體制、機(jī)制等制度建設(shè)，在政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇、激勵機(jī)制、淘汰機(jī)制、評價機(jī)制等方面都要制訂相應(yīng)的管理辦法， 讓大學(xué)生村官引得進(jìn)、留得住、用得好。

參考文獻(xiàn)：

[1]《2012中國大學(xué)生村官發(fā)展報告》，全國大學(xué)生村官論壇，2012，5.

[2] 岳華.“大學(xué)生村官”項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀、存在問題及對策[J].河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，14（4）.