草原保護(hù)建設(shè)工作綜述

文│農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心

黨中央、國務(wù)院高度重視草原保護(hù)建設(shè)工作。2006—2011年，我國草原保護(hù)建設(shè)工作取得重大進(jìn)展，草原法律法規(guī)體系日臻完善，草原扶持政策取得歷史性突破，草原執(zhí)法監(jiān)督全面推進(jìn)，草原監(jiān)測預(yù)警及時發(fā)布，草原資源保護(hù)邁出新步伐，草原科技取得新進(jìn)步，草原技術(shù)推廣達(dá)到新水平，我國草原生態(tài)形勢開始好轉(zhuǎn)，草原生產(chǎn)力水平不斷提高。可以說，這六年是我國草原生態(tài)建設(shè)力度最大的時期，也是草原保護(hù)建設(shè)工作富有成效的時期。

1.草原法制建設(shè)。2006年以來，我國草原法制建設(shè)全面推進(jìn)，草原法律體系更加完善。國務(wù)院于2008年公布了新修訂的《草原防火條例》，突出了草原防火應(yīng)急體系建設(shè)，明確了各級草原防火主管部門要制定草原火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案和草原防火規(guī)劃，建立草原防火責(zé)任制和責(zé)任追究制。最高人民法院啟動《關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》制定工作，該《解釋》的出臺，將明確開墾草原、非法使用草原，以及非法批準(zhǔn)征收、征用、占用草原等犯罪行為的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)草原法與刑法的有效銜接，為依法打擊破壞草原資源的違法犯罪行為提供強(qiáng)有力的法律武器。農(nóng)業(yè)部相繼制定和修訂了《草種管理辦法》《草原征占用審核審批管理辦法》等部門規(guī)章。內(nèi)蒙古等9省區(qū)相繼制定或修訂了13個地方性法規(guī)和11個地方政府規(guī)章。較為健全的草原法律法規(guī)體系已基本建立，依法治草局面初步形成。

2.草原政策支持。黨中央、國務(wù)院高度重視草原牧區(qū)工作，2006年以來，出臺了一系列促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展、草原生態(tài)改善的新政策。2011年，時隔24年后我國再度召開全國牧區(qū)工作會議；國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》，明確在牧區(qū)發(fā)展中必須堅持“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，按照以人為本、改善民生，因地制宜、分類指導(dǎo)，深化改革、擴(kuò)大開放的原則，采取更加有力的政策措施，加快牧區(qū)發(fā)展，保障國家生態(tài)安全，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2011年，國家啟動實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策；國務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于完善退牧還草政策的意見》。與以前的草原政策相比，國家新出臺的各項草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)政策具有支持強(qiáng)度大、包含內(nèi)容寬、涉及范圍廣和惠及牧民多的顯著特點(diǎn)，草原政策實(shí)現(xiàn)了新突破，這也標(biāo)志著我國草原發(fā)展理念發(fā)生新變化，草原的戰(zhàn)略地位得到重大提升，草原的功能定位進(jìn)一步明確。

3.草原執(zhí)法監(jiān)督。2006年以來，草原監(jiān)理體系建設(shè)取得新進(jìn)展，全國草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量均有明顯增加。截至2011年底，全國縣級以上草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)共有816個。全國縣級以上草原監(jiān)理人員共有9518人，其中國家級33人，省級357人，地級1370人，縣級7758人。各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)深入貫徹實(shí)施《中華人民共和國草原法》，認(rèn)真履行職責(zé)。2006—2011年，全國共查處各類草原違法案件101010起。通過查處草原違法案件，有力打擊了各種破壞草原的違法行為，為依法保護(hù)草原資源和生態(tài)環(huán)境，維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益做出了重要貢獻(xiàn)，也進(jìn)一步樹立了草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威。農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心從2006年起每年發(fā)布草原違法案件統(tǒng)計分析報告，內(nèi)蒙古等省區(qū)也相繼開始發(fā)布本省區(qū)的統(tǒng)計分析報告，并采取了一系列措施對報告內(nèi)容進(jìn)行宣傳，擴(kuò)大了影響。各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)切實(shí)加大執(zhí)法檢查工作力度，高度重視信訪督辦工作，扎實(shí)推進(jìn)草原執(zhí)法培訓(xùn)和普法宣傳工作，取得了顯著成效。

4.草原生態(tài)建設(shè)。2007年，國務(wù)院批準(zhǔn)《全國草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》。依據(jù)《總體規(guī)劃》，農(nóng)業(yè)部組織編制了退牧還草工程規(guī)劃、西南巖溶地區(qū)草地治理工程規(guī)劃、草業(yè)良種工程規(guī)劃、草原防災(zāi)減災(zāi)工程規(guī)劃、草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程規(guī)劃、游牧民人草畜三配套工程規(guī)劃和農(nóng)區(qū)草地開放利用工程規(guī)劃等，并在以上工程規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制了《全國草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃大綱》。2006—2011年，國家在草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)方面的投入逐年增加，累計投入中央資金351.9億元。其中國家累計投入中央資金139億元，用于實(shí)施退牧還草工程、京津風(fēng)沙源治理工程、西南巖溶地區(qū)草地治理試點(diǎn)工程等一系列草原保護(hù)建設(shè)工程，工程取得了良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。

5.草原資源保護(hù)。2006年以來，農(nóng)業(yè)部進(jìn)一步加強(qiáng)對草原野生植物資源保護(hù)、草原征占用的審核審批和草畜平衡管理工作。從2006年開始，農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)改委每年聯(lián)合下發(fā)草原野生植物年度采集收購計劃，遏制濫采亂挖草原野生植物的現(xiàn)象。2008—2011年，農(nóng)業(yè)部組織相關(guān)科研單位先后在西藏、青海、四川和云南四個主產(chǎn)區(qū)開展冬蟲夏草資源調(diào)查，通過野外實(shí)地調(diào)查、問卷調(diào)查、資料收集、專家咨詢和座談會等方式，全面了解了四省區(qū)冬蟲夏草的資源量、采集量、市場流通等情況，分析采集冬蟲夏草對環(huán)境和牧民收入的影響，形成各省區(qū)冬蟲夏草資源調(diào)查研究報告，為科學(xué)管理冬蟲夏草資源提出建議措施。嚴(yán)格規(guī)范冬蟲夏草進(jìn)出口審批工作方面，2008—2011年，共收到37批次冬蟲夏草出口申請，其中21批次審核通過，16批次因材料不全等原因沒有通過審核。自2006年農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《草原征占用審核審批管理辦法》以來，各級草原行政主管部門共審核審批征占用草原申請575批次，審核同意征占用草原12629.54公頃。自2005年《草畜平衡管理辦法》公布實(shí)施以來，各地加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，認(rèn)真貫徹落實(shí)，通過加強(qiáng)飼草料基地建設(shè)、推行舍飼圈養(yǎng)、實(shí)施劃區(qū)輪牧、優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)、加快牲畜出欄周轉(zhuǎn)等措施積極引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)變放牧方式，逐步控制牲畜數(shù)量，有效減輕天然草原放牧壓力。

6.草原監(jiān)測預(yù)警。2006年以來，全國草原監(jiān)測工作經(jīng)過不斷的探索和實(shí)踐，在工作組織、任務(wù)部署、技術(shù)培訓(xùn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量審核把關(guān)、數(shù)據(jù)報送、結(jié)果會商、信息報告發(fā)布等方面，形成了一系列相對成熟的工作機(jī)制，培養(yǎng)鍛煉了一支比較壯大的草原監(jiān)測隊伍。截至2011年，全國共有縣級以上草原監(jiān)測機(jī)構(gòu)997個，承擔(dān)地面監(jiān)測工作的省區(qū)達(dá)到23個，各級草原監(jiān)測工作人員增加到4000余人。2006年以來，農(nóng)業(yè)部和各省區(qū)每年舉辦不同形式的培訓(xùn)班，大大提高了監(jiān)測技術(shù)人員的工作水平，保證了監(jiān)測工作的一致性和規(guī)范化。在草原監(jiān)測工作中廣泛應(yīng)用3S技術(shù)、數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡(luò)等信息與空間技術(shù)，信息化建設(shè)取得了重要進(jìn)展。隨著國家級草原固定監(jiān)測點(diǎn)的建設(shè)，我國草原監(jiān)測手段和監(jiān)測服務(wù)意識進(jìn)一步增強(qiáng)，草原動態(tài)監(jiān)測越來越密集，越來越及時，為全國各地及時安排草原生產(chǎn)管理，畜牧業(yè)生產(chǎn)安排、應(yīng)急救災(zāi)等發(fā)揮了重要信息支撐和技術(shù)指導(dǎo)作用。

7.草原防災(zāi)減災(zāi)。2006—2011年，草原火災(zāi)、雪災(zāi)、鼠蟲害和其他災(zāi)害的防控工作進(jìn)一步加強(qiáng)。草原防火方面，扎實(shí)推進(jìn)草原防火預(yù)案體系、法規(guī)制度、管理體制、運(yùn)行機(jī)制“一案三制”建設(shè)，草原火災(zāi)損失明顯下降。草原雪災(zāi)方面，2008年農(nóng)業(yè)部成立了草原雪災(zāi)應(yīng)急管理工作小組及辦公室，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全國草原畜牧業(yè)寒潮冰雪災(zāi)害預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)工作；制定應(yīng)急預(yù)案體系，健全應(yīng)急響應(yīng)工作機(jī)制。各地開展了以戶為單位、以圍欄草場、牲畜暖棚、人工飼草料基地及牧民定居房屋、越冬飼草料貯備、飼料加工為主要內(nèi)容的災(zāi)害防御體系建設(shè)，走出了一條符合實(shí)際的防災(zāi)體系建設(shè)道路。草原鼠害方面，2006—2011年，中央財政共投入草原鼠害防治補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)1.8億元，每年累計投入勞動力約60萬人次，防治器械近萬臺（套），完成防治面積3844萬公頃次，平均每年草原鼠害防治面積為640.1萬公頃。草原蟲害方面，2006—2011年，中央財政共投入經(jīng)費(fèi)5.4億元，用于補(bǔ)助草原蟲害防治工作，共完成防治面積2907萬公頃次，平均每年草原蟲害防治面積為484.5萬公頃。

8.草原科技研究。2009年，農(nóng)業(yè)部啟動國家牧草產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系后，通過牧草產(chǎn)業(yè)實(shí)踐和草地保護(hù)利用的技術(shù)需求，整合全國草地和牧草科技人員并凝練成果，在良種繁育、牧草栽培、牧草加工利用、研發(fā)機(jī)械設(shè)備等方面將草業(yè)科技水平提升到一個新的高度。截至2011年底，共收集和引進(jìn)牧草種質(zhì)資源2185份，篩選出適合熱帶、亞熱帶、溫帶、寒溫帶等種植的優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高抗性牧草品種或品系65個。建立牧草良種繁育技術(shù)體系2套。制定種子區(qū)域適宜性生產(chǎn)研究的多點(diǎn)試驗技術(shù)方案1套。針對不同區(qū)域的主栽品種進(jìn)行重點(diǎn)研究，開展種植制度、田間栽培與草地管理技術(shù)研發(fā)，構(gòu)建不同牧草高產(chǎn)種植技術(shù)模式，建立了牧草（苜蓿）旱作增產(chǎn)栽培、草田輪作、牧草生產(chǎn)持續(xù)高產(chǎn)栽培等技術(shù)20余套，牧草栽培管理技術(shù)規(guī)程30套。提出北方和南方草地草畜平衡管理概念模型各1個，同時開展了我國人工草地和天然草原牧草生產(chǎn)力預(yù)測及評價工作。建立全國牧草區(qū)劃數(shù)據(jù)庫，完成了45種主栽牧草的適宜性分布制圖、不同草原生態(tài)區(qū)主推品種適宜性分布數(shù)據(jù)庫。2008年，啟動了國家草品種區(qū)域試驗項目，截至2011年底，中央累計投資2300萬元，地方配套資金投入逾380萬元，共在25個省區(qū)市設(shè)立了41個試驗點(diǎn)，基本覆蓋了我國的主要生態(tài)區(qū)域。

9.草原技術(shù)推廣。2011年，全國有省級草原工作站23個、地級188個，縣級1055個，在編干部職工人數(shù)11450人。各級草原技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)承擔(dān)著草原保護(hù)與建設(shè)技術(shù)推廣、技術(shù)指導(dǎo)工作。飛播牧草方面，2006—2011年，共投入飛播種草經(jīng)費(fèi)9429.2萬元，其中中央財政下?lián)苎a(bǔ)助資金5400萬元。實(shí)際完成飛播種草面積8.5萬公頃，在17個省區(qū)53個市（縣、旗）的100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施。項目區(qū)每年生產(chǎn)近365.9萬噸的優(yōu)質(zhì)干草，每年可為農(nóng)民直接增加14.6億元人民幣的經(jīng)濟(jì)收入。草種生產(chǎn)方面，2011年，全國牧草種子生產(chǎn)量88862噸，牧草種子田總面積12.77萬公頃。種質(zhì)資源保護(hù)方面，2006—2011年，中央累計投資5100萬元，建立包括1個中心庫、2個備份庫、17個資源圃、10個生態(tài)區(qū)域技術(shù)協(xié)作組，覆蓋全國31個省區(qū)市的國家級草種質(zhì)資源保存利用體系，功能明確，分工合理，保存安全，穩(wěn)步推進(jìn)全國范圍內(nèi)的牧草種質(zhì)資源保護(hù)工作。在科技興草方面，2010年以來，農(nóng)業(yè)部在河北、內(nèi)蒙古、遼寧、江西、四川、貴州、甘肅、青海、寧夏等9個省區(qū)，選擇不同草原類型區(qū)，建設(shè)10個草原保護(hù)建設(shè)科技綜合示范區(qū)。兩年多來，各地精心組織，通過優(yōu)質(zhì)牧草品種篩選等9項技術(shù)的集成應(yīng)用和集中展示，增強(qiáng)了集成創(chuàng)新能力，解決了草原保護(hù)建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展中存在的技術(shù)問題，提升了科技水平。

10.牧草生產(chǎn)。在牧草種植方面，2011年全國保留種草面積1951.1萬公頃。內(nèi)蒙古、甘肅、四川、新疆和黑龍江等省區(qū)為主要牧草種植省區(qū)，2011年年末保留種草面積分別占全國種草總面積的22.1%、13.6%、9.3%、7.1%和7.1%。268個牧區(qū)半牧區(qū)縣保留種草面積985.8萬公頃。在商品草生產(chǎn)方面，2011年全國商品草生產(chǎn)面積為203.3萬公頃。內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、四川和甘肅等省區(qū)為主要商品草種植省區(qū)，商品草種植面積分別占全國的25.8%、25.4%、16.5%、13.7%、6.8%。268個牧區(qū)半牧區(qū)縣商品草生產(chǎn)面積為136.8萬公頃，占全國的67.3%。

11. 草原生態(tài)和生產(chǎn)力。2006年以來，國家不斷加大力度推進(jìn)草原重大生態(tài)工程建設(shè)，各地下工夫集中治理生態(tài)脆弱和嚴(yán)重退化草原，草原生態(tài)發(fā)生了一些趨好性變化，草原生態(tài)環(huán)境加劇惡化的勢頭初步得到遏制，重大生態(tài)工程區(qū)草原生態(tài)加快恢復(fù)，部分重點(diǎn)草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。監(jiān)測表明，工程區(qū)內(nèi)植被組成發(fā)生顯著變化，多年生牧草增多，可食鮮草產(chǎn)量提高，有毒有害雜草數(shù)量下降，生物多樣性明顯好轉(zhuǎn)，區(qū)域生態(tài)顯著改善。草原生產(chǎn)力方面，2006—2011年，全國天然草原鮮草產(chǎn)量均在93800萬噸以上，2009年受高溫少雨影響，部分草原旱情嚴(yán)重，天然草原鮮草產(chǎn)量較低；2011年，受北方大部草原降水偏多影響，草原植被長勢較好，全國天然草原鮮草產(chǎn)量自2005年農(nóng)業(yè)部開展全國草原監(jiān)測工作以來首次突破10億噸。2006—2011年，全國重點(diǎn)天然草原超載率逐年下降。