信訪制度的改革邏輯

■本刊記者 查 英

張千帆北京大學(xué)法學(xué)院教授

于建嶸中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

經(jīng)濟快速發(fā)展帶來物質(zhì)豐富的同時也積累了較多的問題，信訪不失為觀察社會發(fā)展進(jìn)程中種種矛盾、問題的一個橫截面。新一屆政府也已表達(dá)在解決信訪難題上的決心，2013年1月10日，全國信訪局長電視電話會議指出：要堅決糾正一切“攔卡堵截”正常上訪群眾的錯誤做法。而要將這一會議要旨落到實處，也許還任重道遠(yuǎn)。

《決策》雜志就此話題專訪了北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸。

問題在信訪之外

《決策》：綜合2005年《信訪條例》修改以來的信訪案件，信訪事由主要有哪些類？牽涉誰與誰的利益關(guān)系？數(shù)量上有何變化？

張千帆：主要判斷來自于媒體報道的信息，趨勢應(yīng)是逐年上升。

為何有上訪？主要是利益沖突。信訪的大頭是征地、拆遷以及環(huán)境問題。比較主要的群體就是被征地戶和被拆遷戶，因為補償不足等原因上訪；還有一部分，像現(xiàn)在大規(guī)模的群體事件，較多涉及的是環(huán)境問題，一些是已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染事件，一些是對環(huán)境污染破壞生態(tài)隱患的恐懼。

政府的考慮與社會的考慮往往不完全一樣，政府有政績的需要，如果搞一個工程，放在市區(qū)是我的政績，放在一個偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，可能就與我的政績無關(guān)。政府的發(fā)展決策往往帶有政績的壓力。但是如果盲目發(fā)展卻無法保障基本的生存環(huán)境，這個發(fā)展有什么意義？

如果按照這樣的邏輯搞發(fā)展，這樣的政府行為方式肯定會產(chǎn)生許多社會問題，這些社會問題得不到其他渠道的化解又會導(dǎo)致上訪。

利益層面可能會涉及到生活的方方面面，包括我們每一個人，因為我們生活中的每一個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)問題，而政府決策對每一個環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生重要影響。

《決策》：《信訪條例》的初衷是讓地方政府認(rèn)真對待和解決好人們上訪所反映的問題，而事實是“圍追堵截”的極端事件常有發(fā)生，問題出在哪？

張千帆：問題不出在信訪，出在信訪之外。

信訪是提供解決問題的渠道，中央的用意也是好的。一方面是要疏通信訪，不能讓地方官員堵塞信訪渠道；另一方面也規(guī)定了關(guān)于信訪的終結(jié)措施，就是你不能一直信訪下去。

我接觸的一個上訪戶，上訪了十幾年。上訪不是什么好事，對訪民來說是一個十分艱辛的過程。一些上訪“專業(yè)戶”因為上訪而失去了其他的人生機會，這輩子就是上訪，整個身體也跟著被拖垮，把一輩子耽誤了。對政府來說，上訪成了一個無休止的糾纏，也沒有達(dá)到解決問題的目的。這是一個雙輸?shù)倪^程。

有的事由在外界看來一開始就是芝麻綠豆那么大的事，沒有得到妥善解決之后越滾越大，加上在這些過程中摻雜一些違法手段，就變成了一個大事。很多時候，訪民當(dāng)初可能就是咽不下那口氣，并不是什么大的不得了的問題，但是因為上訪得罪了當(dāng)?shù)毓賳T，受到打擊迫害，反而成了大事。

要從行政、法律、政治三個層面考慮如何對信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。

我認(rèn)為現(xiàn)在中國社會除了信訪似乎也沒有更好的機制來解決這些問題，但我又不認(rèn)為信訪能實質(zhì)性地解決多少問題。關(guān)鍵問題是：我們?yōu)槭裁磿瞿敲炊嗍?？為什么那么多人去上訪？

《決策》：2013年全國信訪局長電視電話會議上提出，要堅決糾正一切“攔卡堵截”正常上訪群眾的錯誤行為，您認(rèn)為如何能糾正？

張千帆：與“上訪”相對應(yīng)的是“截訪”，甚至在極端事件中伴隨非法拘禁、虐待、強制參加各種“學(xué)習(xí)班”，并將不聽勸阻的老上訪戶勞教、判刑甚至送進(jìn)精神病院等行為。一些地方駐京辦撤銷后，各地政府駐京工作組主要采取三種方式處理上訪人員，或自己租用房屋或在賓館設(shè)置臨時勸返分流點，或雇用安元鼎這樣的專業(yè)保安公司負(fù)責(zé)看管，或直接雇用社會閑散人員提供地點和看管。處理上訪的方式更為多樣化了，但不論哪種方式都是為了同樣的“需求”服務(wù)的。

這個“需求”究竟是什么?一言以蔽之，無非是“維穩(wěn)”。仿佛把這些上訪人員帶回他們的老家，從首都或省會消失，上訪就消失了，他們想要反映的問題也消失了，中國社會也就穩(wěn)定了。假如問題真這么簡單，這些人一開始就不會長途跋涉、千里迢迢來京上訪了。“截訪”好比給癌癥病人吃止疼藥，當(dāng)然只能是維持一時的表面文章，不僅不能解決任何實質(zhì)問題，而且必然在“截訪”過程中產(chǎn)生更多的暴力、冤屈和不公，如此“維穩(wěn)”必然是越維越不穩(wěn)。

地方政府官員不會不明白這個簡單道理，但是他們確實極為在乎政績考核，而上訪已被作為地方政績的一個主要指標(biāo)，處理上訪不力足以成為“一票否決”的理由而讓他們丟失“烏紗帽”。

《信訪條例》的本意是讓地方政府認(rèn)真對待上訪反映的問題，從源頭上杜絕上訪現(xiàn)象，但是地方卻只要通過各種手段“圍追堵截”，保持上訪“零記錄”就圓滿完成任務(wù)了。歸根結(jié)底，“截訪”不過是政績體制的一個衍生物而已。作為困擾中國歷史的獨特現(xiàn)象，上訪由自上而下的政績體制產(chǎn)生，自然不是幾名信訪干部熱情接待、倒茶送水就能解決的。

制度困境

《決策》：外界對當(dāng)前的信訪制度有種種詬病，信訪制度解決不了信訪問題，信訪制度正在遭遇一種困境？

張千帆：我們的情況可以打個比喻：就是好比有一座大壩，入水是大量的，出水卻很慢，水位越來越高，大壩面臨潰壩的危險?，F(xiàn)在社會矛盾像水一樣多，司法可以放掉一部分水，但是這口子不足夠大，尤其是中國司法不獨立，解決不了什么問題。那就只能走信訪，比如強化信訪權(quán)，但信訪渠道的用處注定也是很有限的。

要保住這座壩，只有從源頭上解決問題。首先，你不能讓水成為洪水，越積越高。民主制度就是在前期幫你化解問題。它讓產(chǎn)生的官員基本上都是好人，即便是壞人坐在那個位置上，也不敢隨便做壞事。鄧小平以前說過，制度搞好了，壞人不敢做壞事；制度搞不好，好人也能做壞事。就是這個道理。

于建嶸：我把當(dāng)前中國信訪活動面臨困境的制度性根源稱為“信訪悖論”。我是從信訪活動的參與各方來理解和闡述這個悖論的。在我看來，信訪民眾、信訪官員、基層政府和中央政府對信訪制度的理解和運用，無論是目標(biāo)和手段都并不完全相同。

在某種意義上，信訪就是參與各方運用國家權(quán)力和實現(xiàn)利益的博弈，是參與各方追尋自身利益最大化的制度平臺。我們只有具體分析信訪活動參與各方的利益目標(biāo)和行動邏輯才能理解中國的信訪制度的政治含義，如果沒有這樣的分析，也就不能最終提出信訪制度改革的政治方案。

《決策》：地方尤其基層信訪干部反映信訪、維穩(wěn)壓力大，這個壓力來自哪里？如何化解？

于建嶸：沿襲長期存在的壓力體制的邏輯，一些人習(xí)慣把信訪作為包治百病的“維穩(wěn)工具”，把政治問責(zé)作為落實信訪的重要手段。在此基礎(chǔ)上所提出的方案和建議似是而非，不僅不利于問題的解決，反而會產(chǎn)生更多和更嚴(yán)重的社會問題。

大量的事實表明，目前我國群體性事件多發(fā)的原因非常復(fù)雜。從一定的意義上說，基層政府不作為和亂作為要對社會穩(wěn)定承擔(dān)主要責(zé)任。

但如果深究，很多基層政府的不作為或亂作為不能簡單歸結(jié)為地方官員政治品格及政治責(zé)任心和執(zhí)政能力，對上負(fù)責(zé)的壓力才是主因。而且，也有許多問題，與國家層面的政策及轉(zhuǎn)型期社會心態(tài)密切相關(guān)，這其中最為重要的政策性因素就是社會分配制度的失衡及缺乏監(jiān)督的公權(quán)力，導(dǎo)致貧富差距的加大及仇官仇富的社會心理產(chǎn)生。

另一方面，信訪制度經(jīng)過長期的演變，在各種因素的作用下，已主要不是公民政治參與的方式，而更多成為解決各種具體利益訴求的方式，使這種稱為“聯(lián)系人民群眾”的制度發(fā)生了嚴(yán)重的變異。由于信訪的目標(biāo)功能錯位和信訪運行的體制不順，導(dǎo)致許多具體的個案不斷向中央集中，產(chǎn)生了不良影響。為了使這些個案回歸到有能力和責(zé)任解決的各級地方，中央不得不加大信訪的政治問責(zé)。在這種壓力下，各級地方執(zhí)政者為了不被“一票否決”，從而采取截訪、銷號、拘留、勞教等不正當(dāng)手段壓制民眾的信訪行為，造成信訪公民的合法權(quán)益遭受進(jìn)一步侵害，為發(fā)生較大的社會沖突積累能量或直接誘發(fā)各類極端事件。

在我看來，由于有些條例規(guī)定并沒有改變原有的信訪制度設(shè)計和信訪問題解決的思路，在堅持并強化信訪壓力型體制下，不僅不能解決目前的信訪困境，而且有可能使信訪制度進(jìn)一步異化。

變“上訪”成“下訪”

《決策》：您認(rèn)為信訪治理的邏輯應(yīng)是什么？

張千帆：由于信訪制度解決問題的速度永遠(yuǎn)趕不上制度產(chǎn)生問題的速度，靠完善信訪來根治上訪顯然是行不通的。要根除中國的上訪現(xiàn)象，必須將社會治理模式從自上而下變成自下而上，不是讓百姓“上訪”官員，而是讓官員為了爭取選票而“下訪”百姓。當(dāng)然，在目前自上而下的官治積重難返、自下而上的民治一時難以建立的情況下，信訪不失為政府了解民情并解決部分社會矛盾一個渠道，完善信訪制度確實也有一定的必要性。

但要實現(xiàn)這個目標(biāo)，與其盼望中央制定更完善的信訪立法，不如期待地方制度創(chuàng)新。目前沈陽和江蘇淮安等地的信訪制度創(chuàng)新都是在現(xiàn)有政策框架下進(jìn)行的，譬如沈陽對“終結(jié)信訪事項”采取公開評議的“答辯”方式，邀請訪民和人大代表、政協(xié)委員及專家學(xué)者一起參加；淮安則采取陽光信訪和權(quán)力下放模式，力求地方問題當(dāng)?shù)亟鉀Q，而這些改革舉措都不和現(xiàn)行信訪立法相抵觸。

事實上，由于各地情況和需要都不同，信訪制度的具體設(shè)計沒有必要全國統(tǒng)一，各地盡可以為自己量身訂做最有效解決當(dāng)?shù)貑栴}的信訪程序。如果苛求中央規(guī)定統(tǒng)一的信訪程序，那么難免會束縛某些地方銳意進(jìn)取的手腳，而那些習(xí)慣了陽奉陰違的地方則將依舊無動于衷、無所作為，甚至變本加厲地迫害和自己“過不去”的訪民。

《決策》：您認(rèn)為推進(jìn)信訪改革的動力在哪里？

于建嶸：由于對現(xiàn)行信訪制度存在的問題及根源有著不同的認(rèn)識，對信訪制度何去何從也有不同的主張。學(xué)界和政界主要有三種基本的改革取向。

第一種取向是，要重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機制，其核心觀點是擴大信訪機構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。第二種取向是，要從國家憲政建設(shè)的高度來認(rèn)識信訪制度改革問題。第三種取向是，應(yīng)該站在政治現(xiàn)代化的大局高度，來看待信訪制度的存廢問題。

這三種改革取向被新聞媒體歸納成為了“強化擴權(quán)派”和“削弱取消派”。其中第一種取向的為前者，第二種和第三種為后者。而我則被視為了“削弱取消派”的代表人物，有的媒體說我主張現(xiàn)在就取消所有的信訪辦公室。

實際上，我當(dāng)時給國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人提出的具體建議是要從行政、法律、政治三個層面考慮如何對信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。其核心內(nèi)容主要有三個方面：

一是短期的行政治標(biāo)之策是給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護社會穩(wěn)定。

二是中期的法律治標(biāo)之策是強化各級司法機關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。

三是長期的政治治本之策，是撤銷各級政府職能部門的信訪機構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。

應(yīng)該說，國家最高決策者關(guān)注到了這場有關(guān)信訪制度何去何從的爭論，但這些爭論已超越了他們?yōu)榛庑旁L洪峰這一實用主義底線。因此，在“擱置爭議、規(guī)范為主”的原則下，國務(wù)院在2005年1月5日通過了新的《信訪條例》。