小規(guī)模漸進更新模式中“城中村”規(guī)劃的特點及問題

王志濤

【摘 要】國外雖然沒有“城中村”改造的提法，但其舊城改造或是城市更新過程中的改造模式大致和國內(nèi)的 “城中村”改造模式基本相通。目前國內(nèi)外“城中村”改造，主要有以下幾種模式：推倒重建模式、混合更新模式和小規(guī)模漸進更新模式。本文以溫州沙河村為例，分析小規(guī)模漸進更新模式“城中村”的特點及問題，并結(jié)合規(guī)劃提出相對有效地促進“城中村”有機更新的意見。

【關(guān)鍵詞】“城中村”；小規(guī)模漸進更新；改造規(guī)劃

0.前言

隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市用地急劇膨脹。很多農(nóng)村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，便成為了“都市里的村莊”，簡稱“城中村”。

1.局部改造規(guī)模漸進更新模式

小規(guī)模漸進更新模式是指一系列與“城中村”改造相關(guān)的，以解決實際問題為目的的小規(guī)模建設(shè)活動。包括與社會經(jīng)濟條件相適應(yīng)的適當規(guī)模的重建、補建、整治、保護和修繕及整體環(huán)境的整治和改善。小規(guī)模漸進更新型“城中村”的特征與一般“城中村”既有相同之處，也有其獨有特點，歸納起來主要有以下幾點：

1.1自我漸進式更新

“城中村”根據(jù)改造主體不同有村集體主導的非市場化模式、政府主導的半市場化模式和開發(fā)商主導的市場化模式。小規(guī)模漸進更新型“城中村”多是由政府引導，村集體自發(fā)組織進行的非市場化改造。這種模式是政府統(tǒng)一組織，完成市政管線和道路，居民組織進行住房改造，建成后房屋產(chǎn)權(quán)歸居民所有，余房可另行租售，以減少矛盾和改造難度。

1.2環(huán)境改善為主要目標

漸進式更新的“城中村”主要以改造“臟亂差”為主要目的，但多數(shù)與正規(guī)居住小區(qū)或城區(qū)的指標相比還有差距，其恰恰處于兩者之間，但小規(guī)模漸進更新后的“城中村”環(huán)境已不再是“城市毒瘤”，它為村民及流動人口提供更好的居住條件，使“城中村”用地不再混亂，形成了良好的生活環(huán)境。

1.3改造成本低

剖析各類“城中村”，力求尋找平衡政府、開發(fā)商和村民三方利益的經(jīng)濟及政策策略。進行推倒重建的改造方式，為低收入居民建設(shè)新住所，會嚴重干預(yù)市場運作，且運作資金龐大。相反，局部改造“城中村”的開發(fā)成本低，不會給當?shù)卣畮磉^大財政負擔，在改造中，又可以降低改造成本，節(jié)約投資。

2.當前“城中村”規(guī)劃及實施過程中存在的問題

2.1規(guī)劃思想缺乏對“城中村”合理性認識

人們往往只看到“城中村”環(huán)境臟亂差、治安惡化等問題所帶來的與現(xiàn)代都市的不和諧，卻沒有理性地分析“城中村”的形成原因、思考“城中村”的存在價值，如它解決了低收入階層的住房問題、降低了城市生活成本和營商成本，留住了城市發(fā)展所需的勞動力。

2.2規(guī)劃處理手法過于簡單化

對于相當一部分“城中村”來說，人口多、建筑密度大、開發(fā)成本高是其基本現(xiàn)狀。但規(guī)劃師需要按城市規(guī)劃建設(shè)的硬指標，容積率、綠化率、建筑退線、配套設(shè)施等較高要求來進行相應(yīng)的改造規(guī)劃，這就造成規(guī)劃師在舊村改造中需要面對較多的城市建設(shè)現(xiàn)狀與復雜的社會經(jīng)濟矛盾，而強調(diào)城市功能分區(qū)和用途純化，采取單向思維方式簡單地推倒重建，會造成“城中村”改造千篇一律，缺乏歷史底蘊和文化內(nèi)涵，使城市化僅僅是建筑形態(tài)的城市化。

2.3規(guī)劃編制忽視經(jīng)濟分析

改造資金來源是“城中村”改造的瓶頸，無論是哪種改造主體，都存在一定改造難度?，F(xiàn)在，有些地區(qū)盲目選擇大拆大建，耗費巨大的改造資金；有些改造缺乏資金預(yù)測，造成“城中村”改造停滯不前；有些沒有尋找該地區(qū)今后經(jīng)濟發(fā)展的出路，使改造后的“城中村”無經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)支撐，招商引資出現(xiàn)問題，這些都是在規(guī)劃及實施中需要面對并解決的。其中，最主要的是拆遷資金?！俺侵写濉辈疬w補償與現(xiàn)行法律法規(guī)界定的拆遷補償存在較大差異，同時按照這一補償標準，“城中村”新增勞動力及村民的養(yǎng)老保險將面臨許多問題。加上物權(quán)法的實施，造成被拆遷人對補償期望值過高，各改造片區(qū)拆遷安置談判工作進展不理想。對此采取強制拆遷又無法律依據(jù)，加大了拆遷難度。

2.4規(guī)劃對社會問題缺乏長遠眼光

由于大規(guī)模改造涉及較多居民和單位的切身利益，而利益體之間又難以協(xié)調(diào)，缺乏公眾參與會導致項目實施的推遲或停滯。改造過程也不能吸取各方意見制定合理改造方案，不僅會損害原村民的利益，也不會讓未來使用者滿意。對原村民來說，城市化的實質(zhì)是人的現(xiàn)代化，物質(zhì)的改造無法讓村民真正融入城市，他們各方面的社會保障也存在問題。對外來務(wù)工人員來說，市場沒有建立相應(yīng)的廉租房供應(yīng)系統(tǒng)，“城中村”改造又讓大量未能達到購房標準的流動人員被迫離開，雙方面的問題，都成為社會隱患，加劇了社會矛盾。

2.5規(guī)劃實施中監(jiān)督機制不完善

改造前，沒有成立統(tǒng)一的村民管理機構(gòu)來組織拆遷改造，使改造難以進行；改造后，由于村民及外來務(wù)工人員的學歷低，對改造后的環(huán)境等缺乏一定保護意識，造成部分村民繼續(xù)私搭亂建，無人管理，破壞了改造成果。此外，改造后村民失去村組織，使他們有困難無處尋求幫助，逐漸形成社會安全隱患。

3.小規(guī)模漸進更新型 “城中村”改造模式

3.1工程案例：溫州沙河村

三垟濕地公園位于溫州市大綠心之中，緊鄰溫州市區(qū)，極具區(qū)位優(yōu)勢。濕地水網(wǎng)密布面積約11平方公里。該地區(qū)歷經(jīng)數(shù)百年的滄海桑田，形成了的濕地自然形態(tài)，其水陸面積比將近1：1。自然水景十分秀麗，極富江南水鄉(xiāng)特色。沙河村是三垟濕地公園中的一個入口，位于三垟濕地北部，與溫州市區(qū)隔河相望，直線距離僅2.5公里。該村有大小島嶼17個，現(xiàn)狀總?cè)丝?765人。全村50%以上人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以種植毆柑為主。產(chǎn)品單一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；村內(nèi)從事第二產(chǎn)業(yè)的人口約30%，有小規(guī)模企業(yè)89家，大多為家庭式作坊以標準件和無紡布生產(chǎn)為主，造成廢水、粉塵、噪音污染。另有外出務(wù)工人口約200-300人。據(jù)統(tǒng)計2003年村民人均年收入5200元，與溫州市整體社會經(jīng)濟環(huán)境相比，較為貧困。（圖1，圖2）

圖1 三垟濕地區(qū)位圖 圖2 沙河村現(xiàn)狀圖

為此在針對本地居民生活方式及生活環(huán)境進行大量調(diào)查摸底工作的基礎(chǔ)上，展開開發(fā)模式及建設(shè)實施的政策調(diào)控研究，制定出切實可行的拆遷補償和建設(shè)實施方案另外通過調(diào)查分析，經(jīng)過各種方案比較和成本收益估算，還確定了對于物質(zhì)形態(tài)空間進行改造的基本思路避免大拆大建，尊重村落自然形成的空間布局和建筑肌理，在此基礎(chǔ)上對村莊建筑和環(huán)境進行整治改造，實現(xiàn)沙河村從一般農(nóng)村居民點向綠色人居、旅游休閑、生態(tài)教育功能的轉(zhuǎn)變。

3.2規(guī)劃策略

①建筑改造：通過對整個村莊建筑與環(huán)境的全面整治，創(chuàng)造內(nèi)容充實、界面完整、環(huán)境品味優(yōu)雅.人又趣味濃厚的村莊建筑景觀，并以此為背景，建設(shè)開發(fā)獨具水鄉(xiāng)清韻的濕地水街休閑娛樂、旅游度假中心。

②環(huán)境改造：改造道路，整修主河道駁岸，結(jié)合地下管網(wǎng)建設(shè)整治排污口，結(jié)合水街建設(shè)和水上游線建設(shè)整治碼頭、橋梁、榕樹、亭廊，戲臺等人文景觀環(huán)境。

③生態(tài)修復：在沙河生態(tài)示范區(qū)范圍內(nèi)恢復和重建濕地生態(tài)系統(tǒng)和陸地森林生態(tài)系統(tǒng)，提高初級生產(chǎn)力營建生物棲息地，改善區(qū)域及周邊地區(qū)人居環(huán)境，體現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境相協(xié)調(diào)的綜合示范性作用。

④意境塑造：根據(jù)沙河村島長、水密、住地集中的特點，以河道兩岸的空間為主軸，以水系伸展為脈絡(luò)，力求突出濕地水街特色，突出岸、橋、碼頭、廟宇、榕樹的場所精神，體現(xiàn)擇水而居、與水同樂的景觀意向，形成濕地特征鮮明、水鄉(xiāng)特色濃郁、環(huán)境氛圍。（圖3，圖4）

圖3 改造后實景效果圖 圖4 改造后實景效果圖

以該村為例，村委會加大專業(yè)技能培訓力度，讓村民擁有一技之長。此外，還與外來投資者簽訂協(xié)議，規(guī)定凡在本村開辦企業(yè)，必須安排一定數(shù)量本村人員。總體而言，規(guī)劃得到了較好的實施，規(guī)劃確定的一些目標已經(jīng)逐步得到實現(xiàn)，但在實施過程中也存在一些問題，在一定程度上影響到規(guī)劃實施的效果，其中有兩個突出問題：

一是缺乏公眾參與：缺乏公眾參與的 “城中村”改造項目，不能吸取各方面的意見而制定合理的改造方案，不但會使村民的利益受到損害，也往往不能滿足新的使用者的需求，另外還由于不可能妥善處理改造中出現(xiàn)的各種社會經(jīng)濟矛盾，因此，村民往往對改造產(chǎn)生抵觸情緒，實際上是增加了改造的成本和難度，出現(xiàn)的嚴重糾紛大都長期難以得到解決，給社會帶來較大的負面影響。

二是缺乏對外來人口居住問題的思考：外來人口都選擇在 “城中村”租房居住，在改造中如果不考慮這個群體的居住問題，那么他們只有選擇更遠一些的 “城中村”居住，從而增大其居住壓力，加速其居住環(huán)境的惡化，結(jié)果增大了 “城中村”的改造難度。

4.小規(guī)模漸進更新型“城中村”改造規(guī)劃對策

總體規(guī)劃出色，定位準確，但在付諸實施過程中，更不應(yīng)松懈。首先規(guī)劃設(shè)計應(yīng)做好分期規(guī)劃，從而對下一步規(guī)劃實施進行指導，相應(yīng)對策如下：

4.1編制統(tǒng)一規(guī)劃，強調(diào)規(guī)劃彈性

科學編制“城中村”整治、改造規(guī)劃和計劃，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對“城中村”的控制引導作用。通過合理規(guī)劃用地功能布局、用地結(jié)構(gòu)與利用方式，合理安排各項公用服務(wù)設(shè)施，改善“城中村”地區(qū)的人居環(huán)境質(zhì)量，促進土地資源的集約節(jié)約利用。實現(xiàn)土地資源利用價值的最大化，提高“城中村”土地集約利用水平。所有“城中村”改造都應(yīng)統(tǒng)一組織編制“城中村”改造規(guī)劃，指導“城中村”整治和改造的全過程，并在尊重總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分開發(fā)利用周邊優(yōu)勢，帶動本村發(fā)展，采取彈性規(guī)劃的思路，使局部改造模式在改造過程中有更大的空間進行修改完善。

4.2深刻理解經(jīng)濟帶動的重要性

在挖掘村莊自有資源的同時，考慮如何最大限度提升產(chǎn)業(yè)，利用經(jīng)濟帶動“城中村”良好發(fā)展。然而旅游開發(fā)并不是“城中村”改造的唯一出路，對“城中村”周邊資源進行分析，總結(jié)服務(wù)于他們的錯位產(chǎn)業(yè)，也能夠帶動村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！俺侵写濉备脑熨Y金也不能完全依靠政府，應(yīng)盡量利用市場力量，鼓勵多方參與。

4.3充分考慮流動人口安置問題

局部改造型“城中村”在提供廉租住房、降低城市發(fā)展門檻等方面的作用逐漸被證實。從流動人口方面分析，將““城中村”納入我國城市空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型重構(gòu)過程中的階段性空間現(xiàn)象，提出“城中村”是社會結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果，在我國二元規(guī)制環(huán)境中有其存在的價值和意義”。所以，外來務(wù)工人員作為城市建設(shè)的主力軍，妥善解決其居住、就業(yè)、生活等問題，對社會健康發(fā)展和整體素質(zhì)的提升是至關(guān)重要的。

4.4加強公眾參與性

現(xiàn)在“城中村”改造模式有很多，但大都分為三類：政府主導型、村民自發(fā)型和開發(fā)商推動型。為建立保護村民利益和實現(xiàn)公平的規(guī)劃編制與實施機制，無論選擇哪種模式，村民還是核心。規(guī)劃編制中，以保護原村民合法利益為出發(fā)點?！俺侵写濉敝卫硇枰紤]城市長遠發(fā)展利益，但不能以犧牲“城中村”原村民利益為代價，應(yīng)當一攬子解決原村民的生存與發(fā)展問題，有序推進“城中村”整治與改造。此外，在“城中村”整治、改造計劃和規(guī)劃的編制與實施的過程當中，原村民都應(yīng)當有知情、參與和監(jiān)督的權(quán)利。規(guī)劃實施中，應(yīng)當積極調(diào)動村民參與，提倡政府支持與村民自建相結(jié)合形式，使規(guī)劃實施自然生成。然而在舊村改造過程中遇到問題，有一個好的民主決策機制，真正做到民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，就能真正確保改造工作的順利進行。高碑店村從開始成立“挖掘村史文化小組”，到村委會著力重點推動，并聘請專家進行村莊改造的論證，這樣多方參與的實施機制，成功推動了高碑店村的改造。

4.5成立統(tǒng)一的“城中村”改造規(guī)劃實施管理監(jiān)督機構(gòu)

“城中村”改造整治是一項系統(tǒng)工程，涉及社會、人口、政策、產(chǎn)業(yè)、財政、規(guī)劃、管理等很多問題，需要各職能部門協(xié)調(diào)與合作，因此，政府應(yīng)當將“城中村”建設(shè)活動納入城市統(tǒng)一的規(guī)劃管理體系中，通過在改造的各個階段設(shè)置專職管理監(jiān)督機構(gòu)的辦法，維護“城中村”改造成果。管理監(jiān)督機構(gòu)的成立對“城中村”遠期發(fā)展能起到積極的作用。以高碑店村為例，村委會緊抓村莊環(huán)境治理，為使整潔的村貌保持下來，村里建立了早晚定點倒垃圾的環(huán)境保持制度，由專職的聯(lián)防隊員進行監(jiān)督。如此建立長效治理監(jiān)督機制，成功地推動村莊向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。

5.結(jié)束語

“城中村”改造不僅僅是城市面貌的改變，農(nóng)民居住環(huán)境的改善，更是要人民實現(xiàn)安居樂業(yè)，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展?！俺侵写濉备脑焐婕安块T較多，人員龐大，在改造過程中出現(xiàn)問題和沖突在所難免。為了更好的實現(xiàn)“城中村”改造，規(guī)劃師應(yīng)該在不大拆大建和保證村民共同利益的前提下，實現(xiàn)“政府—村民—開發(fā)者”參與協(xié)商機制及選擇一個多方共贏的開發(fā)模式。