農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（一）——《卷內(nèi)目錄》和《行政處罰立案申批表》的應(yīng)用

陳 向 武

（青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

執(zhí)法文書是動物衛(wèi)生行政主體實施法律的重要手段，是實施行政處罰的記錄和憑證，是體現(xiàn)執(zhí)法程序的載體，同時也是衡量行政執(zhí)法人員水平的重要指標。為了提高行政執(zhí)法人員文書制作水平，結(jié)合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式和使用規(guī)范，通過對具體案例執(zhí)法文書應(yīng)用的分析，對原執(zhí)法文書制作進行了點評，并制作了示例樣本供讀者參考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員李某，在市場監(jiān)督執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)該縣某街道市場肉販蔣某所出售的73千克豬肉無《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》，經(jīng)立案調(diào)查，查明：涉案豬肉在屠宰檢疫中檢疫為不合格，檢疫員未出具《動物產(chǎn)品檢疫合格證明》。蔣某為貪圖便宜，將涉案豬肉從甲縣某屠宰場購入銷售。甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所認為，蔣某的行為違反了《動物防疫法》第二十五條第三項及第五項之規(guī)定，根據(jù)《動物防疫法》第七十六條的規(guī)定，給予蔣某沒收（銷毀）柒拾叁公斤病豬肉、并處壹仟伍佰元整罰款的行政處罰。蔣某在規(guī)定時間內(nèi)履行了行政處罰決定書的義務(wù)。結(jié)案后，執(zhí)法人員進行了組卷歸檔，檔案中有案件登記表、行政處罰立案審批表、現(xiàn)場檢查筆錄、行政強制決定書、送達回證、陳述申辯筆錄、詢問筆錄、案件處理意見書、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、蔣某的檢查書、罰沒收據(jù)存根清單以及行政處罰結(jié)案報告等材料。

【執(zhí)法文書規(guī)范制作】

本期僅對本案中的《卷內(nèi)目錄》和《行政處罰立案審批表》進行分析，指出本案中應(yīng)用《卷內(nèi)目錄》和《行政處罰立案審批表》存在的問題，并就如何規(guī)范書寫進行了闡述。本案處罰中使用的其他文書將逐期刊登。

1 卷內(nèi)目錄

1.1 卷內(nèi)目錄的制作規(guī)范

動物衛(wèi)生行政處罰結(jié)案后，需要對處罰文書進行立卷歸檔。卷內(nèi)目錄是用于登錄卷內(nèi)執(zhí)法文書題名，并固定文書排列次序的表格，排列在卷內(nèi)材料之前。卷內(nèi)目錄應(yīng)當包括序號、題名、頁號和備注等內(nèi)容，并按卷內(nèi)文書材料排列順序逐件填寫。

根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》（農(nóng)政發(fā)〔2012]3號）的規(guī)定，執(zhí)法文書按照下列順序填寫排列于卷內(nèi)目錄中：

（一）行政處罰決定書；

（二）行政處罰立案審批表；

（三）當事人的身份證明（身份證明指：自然人的為身份證復(fù)印件，法人或其他組織的為營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件）；

（四）詢問筆錄、現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄，按文書制作時間的先后順序填寫排列；

（五）抽樣取證憑證、證據(jù)登記保存清單、登記物品處理通知書、查封（扣押）決定書、解除查封（扣押）決定書、鑒定意見等文書，按文書制發(fā)時間填寫排列。采取行政強制措施的批準等輔助文書應(yīng)當附在其主文書后進行排列；

（六）檢驗報告、銷售單據(jù)、許可證（包括檢疫證明、動物防疫條件合格證、動物診療許可證等）等有關(guān)證據(jù)材料，按文書制發(fā)時間和證據(jù)提取的先后順序排列；

（七）案件處理意見書、行政處罰事先告知書，按文書制作時間的先后順序填寫排列，當事人陳述、申辯材料排列于行政處罰事先告知書之后；

（八）行政處罰聽證會通知書、聽證筆錄、行政處罰聽證會報告書等聽證文書，按文書制發(fā)時間填寫排列；

（九）行政處罰決定審批表；

（十）送達回證等回執(zhí)證明文件（如，郵寄送達中通過掛號信方式郵寄的掛號信回執(zhí)），有多個送達回證的，按受送達人簽收時間的先后順序排列；

（十一）執(zhí)行的票據(jù)等材料；

（十二）罰沒物品處理記錄等；

（十三）履行行政處罰決定催告書、強制報告申請書、案件移送函等，按文書制發(fā)時間填寫排列；

（十四）行政處罰結(jié)案報告；

（十五）備考表。

除上述文書材料外，在實際執(zhí)法中還有集體討論評議案件的記錄材料，以及與有關(guān)案件處理問題的內(nèi)部請示、報告、批復(fù)及領(lǐng)導(dǎo)同志批示等不宜公開的材料，這些不宜公開的材料如何歸檔，《農(nóng)業(yè)行政制作規(guī)范》未作規(guī)定，國家有關(guān)檔案管理的法律法規(guī)也未規(guī)定。在歸檔中，可以將這些不宜公開的材料作為副卷進行歸檔，副卷材料未經(jīng)負責人批準，不得查閱、借閱。這些不宜公開的材料不應(yīng)當

填寫排列于動物衛(wèi)生行政處罰案卷的卷內(nèi)目錄中。

卷內(nèi)目錄（本案中執(zhí)法人員制作的卷內(nèi)目錄）

1.2 本案中卷內(nèi)目錄存在的問題分析

1.2.1 卷內(nèi)目錄表頭中缺少內(nèi)容

2006年以及2012年農(nóng)業(yè)部制修訂的農(nóng)業(yè)行政基本文書格式，未制定“卷內(nèi)目錄”格式樣本，但《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》對卷內(nèi)目錄包括的內(nèi)容作出了明確規(guī)定，即應(yīng)當包括序號、題名、頁號和備注等內(nèi)容。本案的卷內(nèi)目錄表頭中缺少了“備注”和“頁號”欄。備注是對卷內(nèi)文書材料的補充說明，不可或缺。卷內(nèi)目錄排列的文書材料如果是復(fù)印件的，必須在“備注”欄中注明。頁號對應(yīng)文書材料的位置便于準確查找。文書材料在歸檔時，應(yīng)當用阿拉伯數(shù)字從“1”開始依次編寫頁號。頁號編寫在有字跡頁面正面的右上角和背面的左上角，大張材料折疊后應(yīng)當在有字跡頁面的右上角編寫頁號，A4紙張橫印材料應(yīng)當字頭朝裝訂線擺放好再編寫頁號。頁號編寫完畢應(yīng)當對應(yīng)“題名”填寫于卷內(nèi)目錄。

1.2.2 卷內(nèi)目錄文書材料未按順序排列

就本案實施處罰過程中形成的文書材料，應(yīng)當按下列順序填寫排列1由于本文只討論卷內(nèi)目錄文書材料的填寫規(guī)范問題，因而卷內(nèi)目錄中文書資料制作、使用是否得當不在這里甄別。后續(xù)的文章將對本案在實施處罰中使用的文書進行逐一討論。：行政處罰決定書應(yīng)當填寫排列在序號1，而非序號10；案件登記表應(yīng)當排列在序號2；行政處罰立案審批表應(yīng)當排列在序號3；詢問筆錄應(yīng)當排列在序號4；現(xiàn)場檢查筆錄應(yīng)當排列在序號5；行政強制決定書應(yīng)當排列在序號6；案件處理意見書應(yīng)當排列在序號7；陳述申辯筆錄應(yīng)當排列在序號8；送達回證應(yīng)當排列在序號10；行政處罰結(jié)案報告排列在備考表2備考表是在案件立卷歸檔時，記錄立卷、審查情況，在歸檔后對案卷進行修補情況，以及對有關(guān)單位和個人，摘抄、查詢、復(fù)印案卷等情況進行記錄的表格。之前。

此外，從本案甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所給予蔣某“沒收（銷毀）柒拾叁公斤病豬肉”的處罰來看，甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所應(yīng)當對沒收的豬肉進行處理，應(yīng)當制作“罰沒物品處理記錄”，但本案中缺少該文書。同時，卷內(nèi)目錄中未填寫排列“備考表”，案卷材料中也沒有“備考表”。

2 行政處罰立案審批表

2.1 行政處罰立案審批表的制作規(guī)范

行政處罰立案審批表是指動物衛(wèi)生行政主體在適用一般程序辦理案件中，用以履行報批立案手續(xù)的文書。需要說明的是，立案審批表為內(nèi)部文書，無需加蓋執(zhí)法機關(guān)印章。根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》和農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式的規(guī)定，行政處罰立案審批表應(yīng)當按下列要求填寫：

卷內(nèi)目錄（以本案為例，卷內(nèi)目錄的填寫排列順序示例）

2.1.1 案號填寫 適用一般程序辦理案件，有八種文書需要編注“案號”，分別是行政處罰立案審批表、查封（扣押）決定書、解除查封（扣押）決定書、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、履行行政處罰決定催告書、強制執(zhí)行申請書、案件移送函?！鞍柑枴钡膬?nèi)容由“行政區(qū)劃簡稱+執(zhí)法機關(guān)簡稱+執(zhí)法類別+行為種類簡稱（如立、告、罰等）+年份+序號”六部分組成，其中“行為種類簡稱”按照行政行為的種類書寫，如立案行為應(yīng)書寫為“立”。如北京市延慶縣農(nóng)業(yè)局制作的文書，行政處罰立案審批表“案號”可編注為“延農(nóng)（獸藥）立[2013]1號”。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照《動物防疫法》的授權(quán)，實施行政處罰制作的文書，“案號”中的“執(zhí)法類別”可以省略，如北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督所制作的文書，行政處罰立案審批表“案號”可編注為“京動監(jiān)立[2013]1號”。

2.1.2 案件來源填寫 “案件來源”欄應(yīng)當按照檢查發(fā)現(xiàn)、群眾舉報或投訴、上級交辦、有關(guān)部門移送、媒體曝光、監(jiān)督抽檢、違法行為人交待等情況據(jù)實填寫。

2.1.3 受案時間填寫 “受案時間”欄應(yīng)當按照檢查發(fā)現(xiàn)、群眾舉報或投訴、上級交辦、有關(guān)部門移送、媒體曝光、監(jiān)督抽檢、違法行為人交待的時間進行填寫。受案時間與立案時間不同，立案時間是動物衛(wèi)生行政主體負責人決定立案的時間，通常情況下晚于受案時間。

2.1.4 案由填寫 “案由”欄填寫為“違法行為定性+案”，如，經(jīng)營檢疫不合格動物產(chǎn)品案。在立案和調(diào)查取證階段文書中“案由”應(yīng)當填寫為：“涉嫌+違法行為定性+案”。

2.1.5 當事人填寫 首先，應(yīng)當根據(jù)案件情況確定當事人是“個人”還是“單位”，但“個人”、“單位”兩欄不能同時填寫，且同一案件中當事人名稱前后應(yīng)當一致。其次，當事人為個人的，姓名應(yīng)填寫身份證或戶口簿上的姓名；住址應(yīng)填寫常住地址或居住地址；“年齡”應(yīng)以公歷周歲為準。需要說明的是，個體工商戶是自然人參與民事活動的特殊形式，動物衛(wèi)生行政執(zhí)法中應(yīng)以自然人（個人）對待，填寫在“當事人”欄中的“個人”欄，“姓名”欄應(yīng)當填寫《個體工商戶營業(yè)執(zhí)照》中經(jīng)營者姓名，個體工商戶使用名稱的，名稱應(yīng)當填寫于經(jīng)營者姓名之后。如，“李某某，系興隆肉食品經(jīng)營部個體工商戶經(jīng)營者”。不能將個體工商戶使用的名稱填寫為當事人。最后，當事人為法人或者其他組織的，填寫的單位名稱、法定代表人（負責人）、地址等事項應(yīng)與工商登記注冊信息一致。需要說明的是，填寫“單位”欄中的“法定代表人（負責人）”欄時，單位類型是企業(yè)法人的，填寫法定代表人姓名，斜線劃去“負責人”字樣；單位類型是其他組織的，填寫負責人姓名，斜線劃去“法定代表人”字樣。法人和法定代表人是兩個不同的法律概念，通俗地講，法人指單位，代表單位行政權(quán)利履行義務(wù)的負責人為法定代表人。

2.1.6 簡要案情填寫 “簡要案情”欄應(yīng)當寫明當事人涉嫌違法的事實、證據(jù)等簡要情況以及涉嫌違反的相關(guān)法律規(guī)定，并由受案人簽名。

2.1.7 執(zhí)法機構(gòu)意見和法制機構(gòu)意見填寫執(zhí)法機構(gòu)和法制機構(gòu)在填寫審核意見時，應(yīng)當表述明確，沒有歧義。動物衛(wèi)生行政主體（指獸醫(yī)主管部門、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)）內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)和法制機構(gòu)的，執(zhí)法機構(gòu)在“執(zhí)法機構(gòu)意見”欄填寫是否立案調(diào)查的意見；法制機構(gòu)審查執(zhí)法機構(gòu)的意見是否正確，并在“法制機構(gòu)意見”欄填寫是否同意或改變執(zhí)法機構(gòu)意見等內(nèi)容。如果不設(shè)執(zhí)法機構(gòu)和法制機構(gòu)的，對應(yīng)欄不填寫。需要說明的是，獸醫(yī)主管部門將獸藥等行政處罰權(quán)委托動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責人的意見應(yīng)當填寫在“執(zhí)法機構(gòu)意見”欄，“法制機構(gòu)意見”和“執(zhí)法機關(guān)意見”欄由獸醫(yī)主管部門填寫。

2.1.8 執(zhí)法機關(guān)意見填寫 “執(zhí)法機關(guān)意見”欄由執(zhí)法機關(guān)法定代表人或分管負責人以及其他有立案審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)簽署審批意見。通常應(yīng)寫明同意立案或改變法制機構(gòu)的審核意見等內(nèi)容，同意立案的還應(yīng)當明確承辦人員的姓名。

2.2 本案中行政處罰立案審批表存在的問題

2.2.1 案號編注不規(guī)范 本案立案審批表案號編注為“甲（動監(jiān)）罰[2009]02號”不規(guī)范。首先，案號內(nèi)容的序號前無需加“0”；其次，未列明執(zhí)法機關(guān)簡稱。因而，本案案號依照當時的文書制作規(guī)范，應(yīng)當編注為“甲動監(jiān)（防疫）罰[2009]2號”。

依照2012年修訂后的《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》，案號中應(yīng)增加“行為種類簡稱”，同時，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)實施的行政處罰，案號內(nèi)容可以省略“執(zhí)法類別”。若依現(xiàn)行的文書制作規(guī)范，本案案號應(yīng)當編注為“甲動監(jiān)立[2009]2號”。

2.2.2 案由填寫不正確 本案案由填寫為“在市場上出售無兩章一證的病害豬肉”不正確。首先，在立案階段案由為“涉嫌+違法行為定性+案”三部分組成，本案案由缺少“涉嫌”和“案”字樣，其次，從本文“案情概述”來看，本案的違法行為應(yīng)當定性為“經(jīng)營檢疫不合格動物產(chǎn)品”。因而，本案立案階段案由應(yīng)當填寫為“涉嫌經(jīng)營檢疫不合格動物產(chǎn)品案”。

2.2.3 簡要案情書寫不規(guī)范 本案執(zhí)法人員書寫的簡要案情缺少涉嫌違反法律規(guī)范的名稱，以及具體的法律條款。就本案而言，簡要案情可以書寫為：“當事人在甲縣某街道市場經(jīng)營檢疫不合格豬肉的行為，涉嫌違反《中華人民共和國動物防疫法》第二十五條第三項，即禁止經(jīng)營檢疫不合格動物產(chǎn)品的規(guī)定”。

行政處罰立案審批表（以本案為例，行政處罰立案申批表制作示例）甲動監(jiān) 立 [2009]2 號

2.2.4 受案人意見書寫不正確 本案執(zhí)法人員未經(jīng)立案調(diào)查，就直接將處罰決定的內(nèi)容書寫在“受案人意見”欄，這種寫法是錯誤的。受案意見應(yīng)當書寫是否建議立案的內(nèi)容。需要說明的是，2012年農(nóng)業(yè)部修訂的行政處罰立案審批表，刪除了“受案人意見”欄，受案人只需在“簡要案情”欄書寫當事人涉嫌違法的事實、證據(jù)等簡要情況以及涉嫌違反的相關(guān)法律規(guī)定，并由受案人簽名即可。

2.2.5 未書寫處罰機關(guān)意見 本案中，甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所負責人未書寫立案意見，意味著該案的處理未經(jīng)立案審批。本案雖然在執(zhí)法機構(gòu)意見欄書寫了“同意立案”的意見，但執(zhí)法機構(gòu)僅為甲縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，該機構(gòu)的意見不具有法律上啟動立案調(diào)查程序的效力。需要說明的是，2012年農(nóng)業(yè)部修訂的行政處罰立案審批表，將“處罰機關(guān)意見”欄修改為“執(zhí)法機關(guān)意見”，并由有立案審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)簽署是否立案調(diào)查的審批意見，如需要立案調(diào)查的，還應(yīng)當明確承辦人員的姓名。