大部制改革背后的角力

黃山

根據(jù)規(guī)定，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的印章，正部級(jí)單位的直徑5厘米，副部級(jí)單位的直徑4.5厘米。

今年兩會(huì)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是熱議話題之一。實(shí)際上，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)每一次改革，都會(huì)引發(fā)諸多看點(diǎn)。

組成部門與直屬機(jī)構(gòu)

早在2008年3月，當(dāng)時(shí)的十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議亦曾經(jīng)對(duì)國(guó)務(wù)院的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，減少了4個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)。除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門27個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)15個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)，部委管理的國(guó)家局16個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)。

國(guó)務(wù)院組成部門包括各部（如司法部、鐵道部等）、各委員會(huì)（如發(fā)改委、計(jì)生委等）、中國(guó)人民銀行和審計(jì)署，各組成部門依法分別履行國(guó)務(wù)院基本的行政管理職能。

國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)則主管國(guó)務(wù)院的某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，與以“部”或者“委”冠名國(guó)務(wù)院組成部門不同，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)大多以“總署”“總局”或者“局”來(lái)命名。其中，以“總署”和“總局”來(lái)命名的多為正部級(jí)機(jī)構(gòu)，例如海關(guān)總署和新聞出版總署，工商行政管理總局、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、稅務(wù)總局、廣播電影電視總局、體育總局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等機(jī)構(gòu)，均為正部級(jí)。

而例如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家林業(yè)局等以“局”命名的其他7家國(guó)家機(jī)關(guān)，雖然與“總署”“總局”同為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，但在級(jí)別上則為副部級(jí)。兩者之間的職級(jí)差別也體現(xiàn)在各自的印章上。根據(jù)規(guī)定，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的印章，正部級(jí)單位的直徑5厘米，副部級(jí)單位的直徑45厘米。

人事任免、職權(quán)差別很大

雖然國(guó)務(wù)院組成部門和直屬機(jī)構(gòu)同樣具有獨(dú)立的行政管理職能，但是兩類機(jī)構(gòu)在主要領(lǐng)導(dǎo)的任免和各自權(quán)限上卻有顯著差別。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》之規(guī)定，

“各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)”由總理提名，全國(guó)人民代表大會(huì)決定；全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。

通俗來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院各部部長(zhǎng)、委員會(huì)主任、央行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)屬于國(guó)務(wù)院組成人員，亦被稱作“閣員”，其任免需經(jīng)全國(guó)人大表決，由國(guó)家主席發(fā)布主席令方能生效；而國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，則由國(guó)務(wù)院直接任免，無(wú)須經(jīng)過(guò)全國(guó)人大。

國(guó)務(wù)院組成部門和直屬機(jī)構(gòu)兩者之間的最大差別，還是在各自的職能和權(quán)限上。例如國(guó)務(wù)院總理召開會(huì)議，國(guó)務(wù)院組成部門一般都要參加，并能對(duì)相關(guān)重大決策發(fā)表意見；而直屬單位一般則是列席參加，并無(wú)發(fā)表意見的權(quán)力。

所以，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，會(huì)有相當(dāng)多“總局”意欲升格成“部”，而已經(jīng)是部的機(jī)構(gòu)則盡力避免自己被降格為總局或者部委管理的國(guó)家局。

有人反對(duì)部委合并

2008年，為了應(yīng)對(duì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中派生出來(lái)的日益嚴(yán)重的環(huán)保問題，此前一直為國(guó)務(wù)院直屬單位的環(huán)?？偩衷谡畽C(jī)構(gòu)改革中升格為環(huán)保部，權(quán)限得到擴(kuò)充。根據(jù)當(dāng)時(shí)公布的機(jī)構(gòu)改革方案，新組建的環(huán)境保護(hù)部的主要職責(zé)中有“協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題”，這是以往環(huán)?？偩致氊?zé)中所沒有的?？v觀近5年來(lái)，環(huán)保部已經(jīng)全面參與到中國(guó)的最高綜合決策中，可以更多地發(fā)出自己的聲音。

正因?yàn)闄?quán)力如此之大，以致亦有人千方百計(jì)要保護(hù)自己所在的“部”不會(huì)在下一次機(jī)構(gòu)改革中被撤銷。同為2008年的機(jī)構(gòu)改革中，全國(guó)人大將原交通部、中國(guó)民用航空總局和國(guó)家郵電局組建成新的交通運(yùn)輸部。其中，原為正部級(jí)的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的民航總局遭到降格，成了由交通部管理的副部級(jí)的國(guó)家民用航空局。但此前呼聲甚高的鐵道部得以保留，“繼續(xù)推進(jìn)改革”。

根據(jù)1982年《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》第八條之規(guī)定，國(guó)務(wù)院組成部門（各部、委員會(huì)）的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。

但有時(shí)候個(gè)人之力也會(huì)決定一個(gè)機(jī)構(gòu)的命運(yùn)。國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員董焰在近日披露，2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之所以沒有合并鐵道部，是因?yàn)橛嘘P(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)受了時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)劉志軍的影響。劉志軍當(dāng)時(shí)稱，鐵路尤其是高鐵攸關(guān)國(guó)家的軍事和國(guó)防事業(yè)，茲事體大，不能貿(mào)然把其權(quán)歸并到其他部門。

從2003年起，劉志軍當(dāng)了8年的鐵道部長(zhǎng)，在2011年因?yàn)樯嫦訃?yán)重違紀(jì)而被罷免了一切職務(wù)和開除黨籍。在劉的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)掀起了一輪激進(jìn)的高鐵建設(shè)狂潮潮。在8年間，一直主導(dǎo)“跨越式發(fā)展”的劉志軍共修建了1.8萬(wàn)公里鐵路，其中投入運(yùn)營(yíng)的高鐵里程為8358公里。劉志軍落馬時(shí)，在建和規(guī)劃中的高鐵仍有1.3萬(wàn)公里。有報(bào)道說(shuō)，若不是規(guī)劃調(diào)整，2011年高鐵建設(shè)投資將達(dá)8500億元。

現(xiàn)在，新一輪的改革再度臨近，隸屬鐵道部的地方鐵路局的干部職工，他們最為擔(dān)憂的問題是鐵道部撤并后，之前制定的收入倍增和保障房計(jì)劃都會(huì)泡湯。

在中國(guó)，每一場(chǎng)機(jī)構(gòu)改革都會(huì)觸及到一些人的利益，也有一些政治和官場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富的黨政干部，對(duì)改革之后的成效心存疑慮。如原能源部部長(zhǎng)黃誠(chéng)毅在公開場(chǎng)合所說(shuō)：“我不反對(duì)建立能源部，但如果成立了能源部，卻不給予其相應(yīng)的權(quán)力，那么我就不贊成成立?！?/p>